郭巍青:政府绩效评估,公众有没有发言权?

  多家媒体以“中国政府绩效评估指标浮出水面,33项指标考核政府”为题,报道了《中国政府绩效评估》课题组所设计的一套评估体系,语调颇为欣快。不过全世界都知道,评估企业绩效尚且不容易,评估政府绩效更是天下一大难。中国的事情从来都有很多特殊难处,所以笔者对于政府绩效评估一事还是心存疑惑,宁可将困难想得多一些。

  “绩效评估”是从西方国家传过来的一个概念,中国学者了解这个概念普遍不超过10年时间。概念其实没什么深奥的,说白了就是大家伙儿一块来评评理,看看政府到底有没有把该做的事情做好。最原始的绩效评估就是几个人扎堆,家长里短地议论政府,这是古已有之的,是不是于今为烈倒很难说。但是,定期的、公开的、大众的、上升到“科学”档次的政府绩效评估则肯定是民主政治的特有现象。例如,它与民主选举有天然的联系。在选举中,挑战一方总是问选民,你们觉得比以前过得好吗?这就是鼓动大家质疑政府工作的绩效;应战一方自然会为政府绩效辩解。于是双方各自摆出理据,唇枪舌剑一番;各自都拿统计数据啦、问卷调查啦、政策分析啦等等作为重要武器,最后由选民的投票来判决,看大家更相信哪一方,或更不相信哪一方。因此,戏谑一点说,老百姓给政府挑毛病这件事,如果干得好,就叫作绩效评估。而严肃一点说,绩效评估的灵魂是民主。绩效评估意味着政府与公民之间相互确认,大家的关系是民主的。也只有在这种关系中,绩效评估才会有真实的内容。

  这样来看,有一个问题是一定要问的:我们讲政府绩效评估,究竟是谁评估谁呢?有关的报道大都语焉不详,好像是由公众来评估政府,又好像是上级政府评估下级政府。中国的国情决定了大规模的公众评估还需要一个发展的过程。因此可以相信,政府绩效评估要搞起来,一定是一种政府行为,政府行为不是就一定不好。政府对自己的工作要有评估,以便向公众有所交代;上级机关对下级机关要有评估,以求功过赏罚洞若观火,这些都是完全必要的、应该的。但是如果政府绩效评估只有政府自己的声音,或者只是政府委托的代理人的声音,那么,笔者就不免有几种担心。

  一个担心是这样的绩效评估客观上加大了政府垄断,反而不利于广开社会言路。中国社会的公共领域中,大量的资源还是通过行政层级系统来分配的,这种分配通常依据某种排行或评估。生活中很多人有这样的经验,明明身边的卫生条件、交通条件等等让人不能满意,但是却赫然发现自己的城市已在某种排行榜中名列前茅,各项评估指标都煞有介事。然后又得知这样做与政府的声誉有关,与资源分配有关,总之与整体利益有关,自然大家都免开尊口,更不要去唱黑脸。

  另一个担心就是政府绩效评估一旦火热起来,又会衍生出一套行政程序,从而加大政府的机构、人员、工作以及公共财政开支。我们的政府习惯于事事都要加强领导,事关自己的形象声誉,能不领导吗?所谓绩效评估,本意是推动政府以更少的花费做更多的事情。以《中国政府绩效评估》课题组提出的33项评估指标而论,没有相当的人力物力投入是做不出来的。假如这个绩效评估不是用公共财政以外的经费来做的话,一定会形成悖论:政府为了证明自己花了较少的钱,一定要先花更多的钱。

  还有一个担心是怎样证明社会状况的改善或恶化与政府绩效之间的因果关系。有一位中国专家想帮助外国同事掌握中国规则,提醒他写年终总结时一定要强调上级的英明领导。结果该外国专家在总结会上说,由于上级的英明领导,我们今年发生了重大的事故。这是笑话,但是,政府行为与社会状况之间的因果关系从来就是有很大争议的。比这个还难解决的是某些评估指标的含义难以解释。比如这样一个指标:腐败案件涉案人数占行政人员比例。如果比例高,是说明政府更腐败还是更廉洁了呢?如果低,那是真的廉洁,还是反腐不力甚至刻意隐瞒呢?

  政府到底应该做什么?政府做得好不好?这类问题其实在“科学”领域内找不到答案,它从来是广泛的政治辩论的主题。与许多人想当然的看法相反,历史经验证明,允许公众多种意见的讨论,最终会形成对政府绩效的客观评价,而且整个过程能帮助政府更加省钱省力。但是我们有一种不好的习惯,叫作民主不够,“科学”来凑。如果政府绩效评估不从民主方面下功夫,仅仅罗列“科学”指标,是意义不大的。因此,笔者认为,与其搞一套大而全的指标,不如认真研究和实践“民主的技术和程序”。例如,对群众关心的政策问题,迅速做民意调查,公开结果和数据,切磋方法和结论。有关方面要作出回应和解释,然后再调查,看公众是否满意。如此循环,政府绩效评估已经在其中。

  来源: 南方都市报

  作者:郭巍青

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