孔善广:确保财政收入还是确保老百姓收入?

  让我们在雅虎上搜一搜吧!将“确保财政收入”键入搜索网页,结果是有113万项:“确保老百姓收入”只是24万项;键入“居民收入”是74万项,而“财政收入”是195万项。同样,在百度上搜索,“居民收入”是99万个相关网页,而“财政收入”是208万个。如此对比或许仍然不能说明问题,下面再进一步论述。

  一、

  在一次战友的聚会上,有朋友对已是市委书记的老首长说现在党委政府的主要工作是抓招商引资。但我说不全对,招商引资只是手段和过程,应该主要是确保财政收入,老首长微笑默认。是的,没有稳定增长的财政收入,何以应付庞大的政府开支?何以解决众多民生问题呢?在目前的财税体制下,各级地方政府自然有其苦衷。

  然而,从国家宏观层面来看,按修订后的GDP数据计算,1979- 2004年我国GDP年均增长率为9. 6% ,政府的财政收入更连续多年来高于GDP增长速度(甚至有超过20% )。从1978年到2004年,财政支出总额增加25倍多,但是,仅仅是政府的行政管理费支出却增加超过100倍,而对普通老百姓生活影响最大的社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变,只维持在26- 28% 之间[ 笔者根据《中国统计年鉴2005》的数据并计算]。

  也就可以说,历年来政府为国民提供的公共服务没有随着经济的发展与增长而相应提高,政府也似乎不断将众多事务交给了市场,有的名为市场化改革,但相当部分似乎只是为了减轻财政负担,只看重GDP的增长带来政府财政收入的增加和政府自身的开支,对提高国民的整体收入、对公共产品和公共服务并没有承担应有的责任。

  虽然和发达国家对比,我国的财政收入与GDP的比例相对较低,但在教育、医疗卫生和社会保障支出占GDP的比例也远远低于别人,更低于一些比中国落后的国家。因此有媒体头版报道某大城市的“财政收入九成用于公共支出”,确实难以令人信服。

  二、

  当初的改革,以渐进方式打破体制约束,使经济不断快速增长,在发展过程中广大普通老百姓均能获益,因而得到普遍的支持,但也因忽视社会的整体发展以及价格改革和“价格双轨制”问题,而出现过“端起碗子吃肉,放下筷子骂娘”的现象。目前,在市场化改革过程中,公共产品和公共服务同样存在着“体制双轨制”现象,也就是一方面是通过“计划”取得财政资源,再一方面是财政投入不足而又可以作市场取向收费,扮演着“双面人”角色获取双面利益,在“计划”和“市场”两头都占便宜,造成公共财政资源不能真正全部平等为国民服务,转化为国民的“收入”,这在教育、医疗和社会保障以及国有垄断企业这些方面更严重。如在城市与农村、公务员(干部)与普通市民之间造成的城乡分割、条块分割,多年的改革和经济发展并没有使其差别缩小,反而加大,经济发展的成果没有让大多数人共同分享。

  我们不能否认市场化改革的效果,但不能容忍公共服务部门存在着“体制双轨制”现象,在侵蚀国家和国民的利益。政府的公共服务产品可以推向市场,但必须是通过市场竞争生产提供,再由政府埋单、国民消费。如果只将基本公共服务产品推向市场,政府可以撒手不管,只看重财政收入和政府自身的开支,则这是绝对“高价”的政府。因为虽然GDP的增长可以提高政府财政收入,才可以为民众提供更多更好的服务,财政收入的增长也依赖于经济的发展与增长,但政府的根本目的并不仅是为了发展经济,更不只是为了财政的增收甚至是为了政府的自身开支,而是为了提高国民的收入,为了增进国民的整体福利。

  如在个人所得税上调问题上,2004年中国个人所得税收入为1737.05亿元,其中65% 来源于工薪阶层,上调后财政收入将会减少,如果过于强调“是筹集税收收入的工具”,那么也就是主要考虑政府的财政收入方面。但调高起征点,国民的直接收入特别是工薪阶层的收入则可直接增加,也提高了国民的整体福利,难道这样比“先取后予”不是更加直接吗?财政收入的高增长并不意味着国民高福利,而且按我国目前的国民收入现状来说,也与政府公共财政的目的并行不悖。

  三、

  政府的财政收入已经不算透明,相对于财政支出的公开性和透明度更低,一些媒体的曝光则令人们惊讶。

  如“八五”期间,全国公车耗资720亿元,年递增27% ,大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字,我国约有350万辆公车,包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中,车辆消费占单位行政经费的90% 左右,占到全部国家财政支出的38%[公车改革特别报道:《焦点数字》. 《中国青年报》2004- 06- 17]。

  目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元,统计外的预算外收入至少5000亿元,两项相加即超过10000亿元,而这些绝大部分来源于政府卖地、乱收费和乱罚款。这些钱收得是不是合理,收来后用做了什么项目,没有向人大报告和说明。除了公车消费每年在3500亿左右外,还有出国考察和吃喝的支出也一样惊人,如每年接待消费在2000亿左右,出国费用在2000亿左右,其他后勤服务消费大约也在3000亿左右。 [邓聿文:《当前政府行政和职能改革的八个问题——访周天勇教授》,《学习时报》第324期]。

  笔者也曾提出过这样的疑问:2004年是各级财政对农业投入最大的一年,总量达2000多亿元,但全国农村居民的纯收入总共也只是增加2000多亿元。在粮食价格上涨25% ,粮食产量增加7954亿斤的情况下,本来就算没有各级财政对农业的投入及其它政策的支持,农民的收入也应该会提高的。但各级财政对农业投入的金额约等于农民增加收入部分,除了农业生产资料价格上涨外,也可以说明在财政支出的过程中发生“缩水”,如挪用扶贫救济等专项财政转移支付款项在各地娄有发生就足已说明问题。

  正如财政部副部长楼继伟在“中国发展高层论坛2006年年会”上所说:我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的,把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在政府预算上看不出来,很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目之中,形不成一个完整的概念,不透明,不清晰,往往造成“外行看不懂,内行说不清”。

  这如何能够监督政府的真实开支?必然导致政府强化确保财政收入及支出的不透明,出现政府在公共服务领域的所谓“中介猎食者”现象。多年来的审计不断还出现“风暴”,各级很不明细的政府预算在短期的人大会议表决,也足以说明我们对财政支出的监督是只有体制而没有完善的“机制”。

  四、

  众所周知的是,在国际上就算是经济发达国家,微型和中小企业吸收的就业人数占最大比例,而我国的就业压力巨大(如有数亿的农村剩余劳动力需转移和数以百万的下岗工人),大量的个体工商户、微型和中小企业能最有效地提高就业机会和提高国民的收入。

  但根据中央党校主办的《学习时报》第324期一文(同上文)中周天勇教授指出:过去,由于政府机构和事业无限制膨胀,财政经费不能供养,设置了自收自支,或者自收和拨款相结合的体制。到目前,政府不收费和罚款的机构没有几个,几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款,许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的,导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户,2004年时减少为2350万户,每年平均净减少128万户。就是让政府各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。这些显然违背了政府的基本职能,也阻碍着大量一般就业人员的创业与就业而影响其收入。

  另外,在我国的在干部的诸多考核指标中,除了经济发展的GDP数据外,最为突出的标杆也就是财政收入了,成为一些基层政府相互攀比的数据。但是财政收入是以税收收入为主,本来应该是按照税法规定税基是确定的,税率是确定的,乘起来就是税收额。但我国多年来财政收入高于经济发展的增长速度,而且公共财政体制建设严重滞后,只能是拔苗助长,竭泽而渔,最终是财政收入上去了,老百姓的收入及生活水平相对下降了。

  民富则国强,政府本来就不能只注重自己的“口袋”而忽视国民个人的“口袋”,税收(财政收入)更是取之于民、用之于民,而不是取之于民、用之于政府。

  依法确保财政收入本来没错,但如何确保政府财政收入转化为一般国民的收入,并不出现政府在公共服务领域的所谓“中介猎食者”现象呢?而且,政府究竟是确保财政收入还是确保老百姓收入?难道确保财政收入比确保老百姓收入更重要?

  本文首发《光明观察》周刊

  2006- 03- 20

  作者:孔善广

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