郑永年:政治退出与中国的政治变革

  继一个星期之前新加坡反对党(工人党)史无前例地赢得一个集选区之后,内阁资政李光耀先生和国务资政吴作栋先生上周六毅然宣布退出内阁,目的是让年轻一代领导人在更加艰难和复杂的局面下带领新加坡继续前进。新加坡前两代领导层打造了人们今天所看到的现代新加坡,不仅在短短的几十年时间里让社会经济的发展从第三世界跃升到第一世界,而且在政治、经济、社会、法治等方面确立了基本国家制度。

  谁也不会否认,没有李光耀这一代领导人,就不会有现代新加坡。但是,任何政治都要与时俱进。时代变革了,领导的风格和方式也必须变化。正如李光耀先生所说,“我们这么做的主要目的是要说明新加坡已经进入新时代,政府不可能还像过去那样运作……总理可以,并且也会根据新的局势去修订和改进政策”。从领导层的代际变化意义上说,李光耀先生和吴作栋先生的决定无疑是最理性和明智的。

  在困难的时候把重担完全交给新一代!如果把这个场景放置在中国政治中,结果可能完全刚好相反。越是有困难的时候,老一代越不可能把责任移交给年轻一代。中国政治文化似乎没有给年轻人、或者年轻一代领导人多少政治空间。一般的情形是,老一代都会以各种理由来延续其政治影响力,尤其是在有困难的时候,老一代都会纷纷出动来维持现存政治局面。表面上看,老一代这样做是负责的行为,但实际上这样做是有极其负面的政治结果的。

  政治退出制度非常重要

  用比较学术一点的语言来说,对任何一个政治制度来说,无论是多党政治还是一党政治,建立“政治退出”(political exit)制度非常重要。民主政治有很多政治功能,但其中很重要的一环就是要解决政治退出问题。多党制下,政党轮流执政就是一种政治退出方式。在一党制下,一种有效的方式就是领导层之间的代际更替,如果处理不好,一党政治的衰落不可避免。中东和阿拉伯世界,现在就面临这个问题。这些地区的政权完全和社会现实脱离,其中一个主要原因就是领导层代际更替缺失或者异常缓慢。当同一代政治人物统治国家数十年的时候,很多负面的结果就会接踵而至。

  中国共产党是中国唯一的执政党。一党要长期执政就必须建立一个有效的政治退出制度。实际上,无论从历史经验的角度还是现实政治的需要,确立和完善政治退出制度已经显得迫在眉睫。

  在这方面,人们无须回到中国数千年历史。自清朝后期以来的中国历史就足以说明建立政治退出制度的重要性,或者说没有政治退出制度对中国政治带来的恶果。清朝晚期,光绪是皇帝,但慈禧太后垂帘听政,在背后操纵政治。面对朝廷衰亡困局,皇帝想大刀阔斧地改革,但遭到慈禧太后等老一代的竭力反对。以太后为代表的老一代软禁了皇帝,杀了年轻的改革者。不过,这并没有阻止朝廷的衰败。到最后,太后迫于形势的压力,为了生存,真的想改革了,并且改革幅度和力度甚至比当初光绪皇帝设想的还要大。可惜,真要改革的时候,革命的力量已经兴起,革命的进程已经开始,改革为时已晚。很多人说,光绪皇帝年轻一代的改革过于理想,不见得会成功。但是,还有什么比朝廷被推翻更糟糕的呢?设想一下,如果当时中国有政治退出制度,光绪皇帝能够主导改革,不至于造成朝廷被推翻的局面。

  鄧小平是中国政治历史转折点

  在经历了几乎长达一个世纪之久的动荡之后,中国才建立了新政权。但毛泽东并没有解决好政治退出这个问题。在新政权的早期,毛泽东是有这个政治意识的。毛泽东曾经设想领导人渐进式的退休制度。他先设计了领导层的一线、二线,但是没有成功。不管背后到底是什么原因,直到他去世,他没有一天退出过政治舞台,并且在他在位期间,中国连最起码的领导人退休制度都没有建立起来。设想一下,如果在“大跃进运动”失败之后,毛泽东能够正式退休,放手让刘少奇、鄧小平等来解决所面临的新问题,那么很难想象日后的“文化大革命”悲剧了。

  鄧小平是中国政治的一个历史转折点。鄧小平接受了毛泽东时代领导人个人专制的教训,开始把一些具有民主特性的制度因素引入党内,尤其是领导体制。鄧小平最主要的历史功绩是建立了各级领导人的退休制度,废除了领导人职务终身制。到今天,中国有两种制度已经高度制度化,非常值得称道,即任期制和年龄限制。任期制从本质上说结束了领导干部终身制,而年龄限制的制度使得很多年轻干部有机会进入领导岗位。这些制度使得中国政治尤其是人事方面的更新非常迅速,也是中国政治的新的生命力之所在。

  不过,鄧小平只完成了制度改革的一半。尽管领导人退休制度牢固建立起来了,但还没有确立政治退出制度。

  今天的中国,政治退出制度的缺失,主要表现在如下几个方面:

  第一,退而不休。一些领导人尤其是一把手尽管正式从领导岗位上退下来了,没有正式职位,但还是以各种方式来干预现任领导各个方面的工作,包括人事和政策;第二,从一线退到二线。一些领导人的退休要经过一个漫长的过程,往往从政府先退到人大,从人大再退到政协;第三,从一个职位到另外一个职位。因为没有政治退出制度,一些干部犯了错误,但不能退出,因此,就从其犯错误的岗位上调开,到另一个岗位,或者从一个地区调到另一个地区;第四,从显身到隐身再到显身。一些领导因为犯错误或者其他的原因,下台之后的一段时期里隐身起来,但过了一段时间又显身出来了。

  政治制度的关键是政治责任

  没有明确的政治退出制度,已经给中国政治造就了无穷的缺陷,影响着政治体系的正常运作。至少可以从这几个方面来看:

  首先,没有政治退出制度,束缚着年轻一代领导人的手脚,妨碍着他们的执政能力。这尤其反映在一把手的职位。一党长期执政的优势在于保持政策的连续性,不至于像多党制国家那样,新上来的执政党可以终止前任政府的政策。但是,不管什么样的政府都会面临新问题和新挑战,这就要求新任领导进行政策创新。但中国政策创新和政策执行的能力正在急剧衰退。因为限任制,一把手一般可以两任。但在其第一任期间,几乎所有的事情都已经被前任所安排好,新领导层没有多少空间。更为严重的是,因为前任领导往往“退而不休”,时时刻刻都想影响现任领导,这又会严重阻碍着现任领导的政策创新能力和政策执行能力。今天,中国尽管已经没有正式的一线、二线之分,但实际上的情形仍然存在着。因此,整个统治机器的工作效率大受负面的制约和影响。

  第二,政治退出制度的缺失也导致了政治责任的不清楚,即谁应当负责的问题。任何政治制度的关键就是政治责任问题。实际上,任何组织都会面临这个问题,领导的代名词就是责任。中国现在的体制较之从前的个人专制有了很大的进步。现行集体领导体制保证了党内民主,避免出现个人专制情形下的一系列错误,但也有不足的地方,各级政府的集体领导有些时候往往演变成集体不负责任。现任领导之间、现任领导和前任领导之间,往往存在着非制度化的、说不清楚的关系。尽管从理论上说,现任领导要负全部责任,但实际上的责任可能在“退而不休”的领导。执政党和政府一直在呼吁行政责任制和政治责任制,但这个制度就是建立不起来。

  政治退出制度的缺失,加上中国存在的特殊的党政关系,有效地制约着政权运作的效率。很多观察家已经注意到,尽管中国理论上仍然是政治集权制度,但领导层的权力高度分散化。例如,总理应当是部长之首,对国务院负全部责任。但是,总理没有权力解雇任何内阁成员(部长),因为所有部长并非总理任命的。在党管干部的原则下,所有重要干部都是党任命的。这种情况也存在党的方面,党的领导集体内部缺失等级秩序,缺失责任制度。

  特权阶层日益庞大加剧财政负担

  第三,也同样重要的是,政治退出制度的缺失从长远来看也会使得国家的财政经济负担过重。随着卫生和医疗技术等各方面的巨大进步,人们的寿命越来越长。中国老干部队伍的规模正在迅速扩大,随之而来的是国家财政负担的越来越重。老干部为国家做出了贡献,理应得到照顾,这不是问题,但如何使国家财政能力可以持续却是个问题。因为没有政治退出制度,中国官员一天为官,就可以终身属于特权阶层。这些年,中国财政收入大量增加,但也有越来越大量的财政力量流向特权阶层。中国各级政府的财政开支为什么难以公开透明?很简单,规模越来越庞大的特权阶层阻力的使然。

  怎么办?这是一个普遍的问题。在发达国家,一方面是政治退出制度,即大多数政治人物在退出政治之后,就变为普通老百姓,不再享受特权。只有少数特殊的政治人物,例如总统和总理可以继续享用一定程度(法律所规定)的特权。另一方面,发达国家的特权阶层经历了一个“社会化”的过程。就是说,通过社会制度例如社会保障、医疗卫生等的建设来保障社会成员的利益,而退出政治领域的前特权阶层也同样享受社会的制度保障。这个社会化过程很重要,一方面保障了基本社会正义,另一方面也防止了因为要照顾特权阶层的利益而使得国家财政不堪重负。

  目前的中国,很多人都在高调讨论各方面的制度改革。比起那些宏大的改革叙述,这里所讨论的政治退出制度可以说是一个制度细节。但也很显然,这个制度细节能够影响到制度的生存和发展能力。它与政权的效率有关,政治退出制度无疑可以提高和强化政府无论是政策思想的产生、决策和政策的实施方面的能力。它与政权的可持续性有关,如果特权阶层越来越庞大,国家财政负担也必然越来越巨大,直到超出财政担负能力。它与人民对政府的合法性认知有关,特权阶层越来越大,不仅消耗着庞大的财政资源,而且也会消耗着人民对政府的信任,进而影响人民对政府合法性的认知程度。

  很显然,如何通过进一步的改革,在鄧小平建立的退休制度基础之上实现政治退出制度?这是一个中国领导层不得不考量和解决的问题。

  作者是新加坡国立大学东亚所所长

  作者:郑永年

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