郑永年:南中国海僵局及其未来

  近来南中国海问题变得越来越复杂和严峻了。美国国防部长因为南中国海问题而推迟原定对中国的访问。在日本召开的G7外长会议发表了《海洋安保声明》,尽管没有明确提到中国,但在明确批评中国于南中国海的行为。无论是美国和菲律宾的联合军演,还是日本的加入或者澳大利亚等国的关切,无疑都是在指向中国。不难看出其中美国的角色至为重要。尽管中国一而再、再而三地明确向美国表明,南中国海岛礁问题是中国的主权问题,是中国和相关国家的双边争议,但美国几乎已经决定了其干预政策。也有观察家已经指出,区域内国家似乎变得更加团结了,对华政策具有了一致性。概括地说,在南中国海问题上,正在出现一个以美国为领导的、意在对付中国的新联盟。而这个新联盟所造成的一个局面,似乎是要中国在南中国海问题上做出让步。

  从中国的角度来看,在南中国海问题上,并没有多少可以退让的空间。在填海造岛领域,中国是“后来者”,包括越南和菲律宾在内的其他国家,都先于中国在进行此类活动;只是因为中国国家能力的强大,在短短一段时间内所做的,大大超越了其它国家过去数年所做的总和。中国的行为是对其它国家行为的反应。再者,如果中国不能对其它国家的行为作出反应,执政党的合法性必然产生危机。一个崛起中的大国,没有任何理由放弃其所认同的主权。在南中国海问题上,越南、菲律宾等国家存在着民族主义情绪,中国也存在着民族主义。也因为同样的理由,中国如果对好不容易争取到的“现状”做任何重大的退让,其领导层会面临巨大的国内民族主义的压力。实际上,如果国外的压力越大,中国国内的民族主义情绪就越是会高涨起来。当然,对其他国家也会如此。

  如果这样,南中国海的情形是否就会如一些观察家所预见的那么悲观吗?中国和其它国家的互动,一定会促成南中国海问题的升级,演变成公开冲突甚至战争呢?

  这是一个复杂的问题,需要做一些细节的分析。南中国海问题实际上由三个层面的关系组成,即中国和美国之间的关系、中国和东盟(亚细安)之间的关系、中国和其它声索国之间的关系。这三个层面是互为关联着的,但分析时需要区分开来,因为在不同的层面所面临的问题实际上是不一样的。

  在中美关系这个层面,美国的南中国海政策背后有几个主要因素。首先,美国的主要关切便是“航行自由”。所谓的“航行自由”就是美国可以随心所欲地去其想去的任何地方。实际上,为了保证其“航行自由”,美国本身并不是国际海洋法的一部分。近期美国到西沙巡航也是这个意思,美国人并不是不懂西沙和南沙之间的不同,因为西沙并没有像南沙那样具有多的争议性。第二,美国对中国南中国海行为的错误战略判断,即美国认为中国填海造岛,是中国帝国主义扩张政策的开始。从美国的角度来看,这也不难理解。美国本身的历史经验就是如此,只是把自己的经验简单地套用到中国而已。第三。美国担忧军事化,妨碍区域和平。中国从一开始就一直强调,南中国海岛礁建设的非军事化用途,如果有也只是最低限度的防御。就中国的军事能力(尤其是导弹能力)来说,把一些军事能力安置在海南岛和南中国海的这些岛礁上并没有多大的差别。在很大程度上,美国不断派军舰和飞机来从事“航海自由”促成了中国的“军事化”;或者说,中国的“军事化”只是为了向美国人显示,如果“我乐意,我是可以做到的”。

  小国与大国在国际法的矛盾

  尽管日本对南中国海“航行自由”也有关切,但在南中国海问题上,日本一方面是出于美日同盟的需要,另一方面(也更重要的),日本也有其自己的算盘。在东南亚扩张其地缘政治影响力,是日本国家正常化的必然需要。在今天的亚洲,日本主要的地缘政治空间在东南亚,日本要乘这个机会利用美日同盟介入东南亚事务。

  就中国和东盟国家之间的关系来说,东盟国家分两部分,一部分是声索国,另一部分是非声索国。非声索国尽管在主权问题上和中国没有冲突,但也必须关切南中国海问题,包括航行自由、区域的稳定、同盟作为一个整体的团结一致性等等。在南中国海问题上,这些国家对中国也有诸多要求,包括要求中国明确“九段线”的定义、主权的含义、岛礁和海洋的区别、中国东盟行为准则的达成等等。对中国来说,这里的难题是历史和法律之间的矛盾。较之中国,东盟国家都是较小的国家,都是倾向于诉诸于国际法。国际政治上,一个规律性现象就是,大国不太乐意诉诸于国际法,而小国则以国际法来自保和追求自己的权利。

  在南中国海问题上,国际海洋法和中国的历史权利之间存在着巨大的冲突。南中国海问题是一个古老的问题,九段线是中国继承下来的历史产物,而国际海洋法则是非常当代的事情。历史具有特殊性,但正如所有的法律,国际海洋法追求的是普遍性。中国一直回避“九段线”这个问题,道理很简单。在中国看来,一个非常当代的法律,并不能解决复杂的历史问题。从历史经验看,如果东盟(和美国)硬要迫使中国明确“九段线”,中国肯定会说,“这是我的”。外交是内政的延续,只要中国领导层面临巨大的民族主义情绪,没有领导人敢于说“不是我的”。如果中国给予了明确的界定,势必加剧局势的紧张。这里不难看到中国的模糊外交策略的合理之处。

  在这个问题上,东盟的策略实际上也是值得商议的。就南中国海问题,中国实际上有了很大的进步。开始的时候,南中国海对中国来说只是一个含糊的概念,到现在,中国至少已经把岛礁主权和海洋区分开来,中国强调岛礁的主权性,但海上航道安全(海洋)则是所有国家的关切。中国没有任何理由来破坏南中国海的航道安全。一旦南中国海出现问题,中国的国民经济就会受到很大的负面影响,因为其进出口贸易的百分之八十多都要经过南中国海。

  近年来,中国也提出了“双轨思路”,即当事国(主权声索国)通过谈判协商妥善解决问题,而中国和东盟共同维护南中国海的和平稳定;或者说主权问题通过双边谈判,而海上航道安全则是多边问题。此外,如果东盟作为一个整体,不能规制其成员国的行为,也很难让中国信任东盟。在这方面,中国正在避免这样一种情形:如果对中国不利的,东盟很容易达成共识;但如果对中国有利的,东盟没有任何共识。在和欧盟的关系上,中国已经学到了很多的经验教训。

  中国在僵局中的关键作用

  中国和其它声索国之间的关系则是关键。中国和这些国家都是邻居,和这些国家之间也知道如何相处,如何去解决问题。对南中国海历史问题的复杂性,这些国家也是理解的。即使在没有使用任何国际性法律的情况下,中国和越南早就解决了陆地边界问题。在和越南解决陆地边界过程中,中国的让步也不少。这个案例也说明,说中国是“大国欺负小国”并没有任何证据。现在的问题是,如同前面所讨论的,较小国家一般都倾向于诉诸于国际法来解决问题,而国际法实际上是解决不了问题的。更为重要的是,一些声索国想借用域外大国(主要是美国)的力量,来求得自己利益的最大化。有美国支持和没有美国支持,这些国家所求助的问题解决方法会全然不同。一旦大国卷入,南中国海问题就演变成为地缘政治之争,变得更加复杂。即便如此,在声索国中间,各国的态度和方法也非常不一样。例如,越南和菲律宾显示强硬的态度,而马来西亚一直秉持比较理性的态度。在不同领导人之下,同一个国家的态度也是有变化的。

  南中国海似乎已经陷入僵局,而且僵局一时难以化解。僵局并不是坏事,因为较匆忙寻找解决方法为好。不过,各方必须保证不会升级到公开的冲突甚至战争。在这个过程中,中国扮演关键作用。有几点是中国必须意识到的。

  第一,中国已经占据主导地位。从前中国总是回应其它国家的所作所为,而现在则是其它国家对中国的行为做出反应。第二,对中国来说,关键在于耐心,因为理性出自耐心。对他国的行为,中国不能有本性的反应。在中国已经占据主导地位的情况下,中国更应当理性。第三,中国要有自信。美国在南中国海行为的成本非常高,而中国自己的成本远较美国低。只要中国自己没有扩张的野心,美国支撑不了多久。第四,中国和东盟仍然有很多的外交空间。大多数东盟国家也是想和中国友好的,不想与中国为敌。奥巴马和东盟首脑在美国加州的峰会,没有明确提到南中国海问题,表明东盟作为一个整体仍然不想过多刺激中国。事实上,中国和东盟之间的经济互赖性已经相当高。第五,即使和其它声索国的关系也有改善的空间。中国不是美国,美国可以中断和古巴的所有关系半个世纪,但中国从来不会把事情做绝。例如,这些年来,中国和越南、菲律宾等国仍然维持良好的经贸关系,尽管政治和外交关系很冷。这表明,双边之间也会出现机会来改善关系,一旦这些国家的领导人不亲美了,或者对美国不再幻想了,就会有改善的空间。第六,中国可以以更开放的态度来对待域外大国,例如可以容许美国和东盟国家也使用设施,共同维护海上安全。第七,在相关国家都实际占领了一些岛礁之后,中国也可以倡导重新回到谈判桌上,回到鄧小平早年所倡议的“搁置主权争议、共同开发”的道路。

  对中国来说,如果因为南中国海问题而发生重大的国际冲突,无论对内部建设还是外交都会产生非常负面的影响;如果能够稳定局势、和平地解决问题,中国会是和平崛起的典范。作为一个能力越来越大的崛起中的大国,中国在这方面是具有巨大的潜能的。

  作者:郑永年

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