陈林:从“和平统一、一国两制”到“一国两制、和平统一”

  从其提出背景,反思” 和平统一、一国两制”

  (从” 和平统一、一国两制” 到 “一国两制、和平统一” 之一)

  所谓” 和平统一、一国两制” 的方针,就其实质含义,长期是与” 第三次国共合作” 的倡导相联系的,最早更可以追溯到五六十年代的几次试探性努力。如1955年周恩来首次提出愿意和平解决国家统一问题,主张国共进行继北伐、抗日战争之后的第三次合作;但败退台湾的蒋介石以” 汉贼不两立” 作答,还有过” 光复大陆” 的幻想。双方的主要矛盾在于” 正统” 之争,谁都自称是全中国的” 唯一合法政权”.

  至中共十一届三中全会后,大陆方面又一度加紧了舆论攻势,有关设想渐趋丰满。如1979年元旦,以全国人大常委会名义发布的《告台湾同胞书》,宣布” 尊重台湾现状和台湾各界人士的意见” 的和平统一政策。同年1 月,鄧小平访问美国时表示,放弃” 解放台湾” 的提法,” 只要台湾回归祖国,我们将尊重那里的现实和现行制度”.1981年 9月30日全国人大常委会委员长发表讲话,阐明关于台湾回归祖国,实现和平统一的9 条方针政策;建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判,共同完成祖国统一大业;提出国家统一后,” 台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权,并可保留军队,中央政府不干预台湾地方事务” ;” 台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变,私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯” ;” 台湾当局和各界代表人士,可担任全国性政治机构的领导职务,参与国家管理” 等。凡此已经奠定了” 一国两制” 的基本内涵。

  正道是:有心栽花花不活。子承父位的蒋经国继续以” 不接触、不谈判、不妥协” 拒之。1982年9 月,鄧小平转而在会见英国首相撒切尔夫人时,正式使用了” 一国两制” 的措辞,藉以解决历史遗留的香港问题。同年12月通过的新宪法第31条规定:” 国家在必要时得设立特别行政区,” 从而为循此解决港、澳、台问题埋下伏笔。1983年6 月,鄧小平在会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时,着重阐述了台湾统一到祖国以后,可以保持资本主义制度不变。1984年6 月、7 月、12月,鄧小平在《一个国家,两种制度》、《我们非常关注香港的过渡时期》、《中国是信守诺言的》三篇重要谈话中,继续全面阐述了” 一国两制” 的思想。

  进入九十年代后期,香港、澳门顺利回归,而台湾问题却愈发呈现出紧张态势,更有几度风波,时人多虚惊以为险乎大打出手。两岸的分歧,尚难弥合。有鉴于此,对于既定的方针,恐怕不能简单照办下去,而有深入反思之必要。

  譬如,从其上述提出背景,不难看到,所谓” 和平统一、一国两制” 的方针,当初莫如说是鄧小平为他的留苏老同学蒋经国量身订作的。这种内战胜利者的宽容(也有几分鞭长莫及的无奈)和政治风度,在中国历史上并不鲜见:只须” 俯首称臣” ,可保” 荣华富贵” 、” 加官进爵” ,乃至” 裂土封侯” ,承认你事实上的山大王、南霸天的地位。但是,” 礼乐征伐自天子出” ,我呢,就是当然的” 天子” ,” 中央” 的合法性无须证明、不容挑战。大家心照不宣、相安无事、” 共享富贵”.如果往近处看,则还有五十年代西藏的” 和平解放” 作为前车之鉴。凡此种种,纯属是两个军事政治集团之间的交易。这样的恩泽只和盘踞一方的实力派有关,于当地人民只不过是换了(或多了)名义上更高一层的主子罢了。换句话说,走的好比是” 上层路线”.

  ” 和平统一、一国两制” 原本深具匠心,恰在于特别符合一个地方性专制政权处于衰退期的实际。蒋经国晚年的台湾,经过一个时期的经济快速发展,实力有所增强,人民也确实分享了一些” 起飞” 的实惠,但是,原有的政治架构愈发不能适应新的形势,进入了多事之秋。早期迁台势力日益凋零老去,而体制内外的新生代和本土势力开始躁动不安。彼时人心思变,不少青年还向往大陆,如侯德健、林毅夫等人的投奔即为生动一例,更不用说频频发生的” 驾机起义” 事件了;另一些” 党外” 势力则在加快整合,力图有所作为。岛内山雨欲来,国民党统治集团正处于新的困难时期,如我所另文专论的” 合法性危机”.但是,直到那时,岛内尚无强大的、有组织的在野势力堪为首要争取的对象。

  所以,鄧小平的考虑曾经不无道理。假如蒋经国仍想长期维持旧有体制甚至传位于子,遭遇岛内日渐强大的反对势力,没有十足胜算,其地位已动摇,合法性来源濒于枯竭;这时在名义上归顺中央表示效忠,以换取对于岛内的统治合法性和必要时的镇压支持,又可挟台湾自重以向中央争权夺利,固然是上下其手左右逢源。蒋有可能动心。

  坦率地讲,如果台湾继续维持一个专制政体,那么或战或和,都比较易于打交道。但蒋经国临终前,还是毅然启动了民主化的进程,这一惊人之举影响至为深刻,使得两岸关系的格局为之焕然一新。推进政治民主化,在理念上往往声称是要落实主权在民,但其现实的迫切性,恐怕还在于获取新的合法性来源,实现权力的程序化交接和真正意义上的长治久安。历经开放党禁、国会全面改选、总统也从国民大会间接选举改由岛内全民直选这样的三部曲,台湾民主的基本轮廓已经形成。岛内最高权力,由此奠定了合法性基础,无需援引1949年前的历史和法统,在一些人看来,更不必寄托于北京的认可。与此同时,大陆的经济改革却进入阵痛期,而政治改革徘徊不前,特别是自八九以后,攻守之势异也。最近的2000年这次台湾大选终于导致政党更替,在野党候选人一跃当选,更令大陆感到意外和陌生。不仅游戏规则变了,甚至连对手也变了,果真是老革命遇到了新问题,问题还不至于此。

  作为民主化进程的一个副产品,近一二十年来岛内本土意识的复苏与高涨,也给” 一国两制” 带来新的挑战。但是,民主政治,本质上正是一种local 政治。台湾政治家少有问鼎中原的雄心壮志,似乎有些令人失望,却应是岛内人民之福。至于台湾民众的” 中国心” 日趋淡薄,一些人即便明确反对” 台獨” ,更多出于战争恐惧,而非有归附之心和向往之意,于是偏安思想和孤立情绪日益盛行,这些虽可理解,从大陆的立场却不能掉以轻心。在调整文攻武吓的对台政策的同时,如果我们不能努力寻求现实的共同利益的交集,统一势必是脆弱的。而如果抱乐观态度,两岸关系将实现根本性缓解的话,可以预言,大陆以其资源和市场之利,很能吸引台湾厂商,但是岛内劳工却有可能因此在短期内利益受损,产生失落感和危机意识,采取反对立场,成为继续改善两岸关系的阻力。君不见,世界贸易组织、北美自由贸易区等等的进程,都引发了相关国家内部严重的政治斗争,特别是劳工运动。所以,在两岸关系的博弈中新加入一方,即台湾民众,而台湾民众并不是铁板一块,如果再考虑到大陆今后政治多元化的可能,那么,游戏更加变成了多边的了,其复杂性的程度以几何级数上升。

  最后,所谓” 一国两制” ,即” 一个国家,两种制度” ,按照官方的说法,是” 在统一的中华人民共和国内,在国家主体实行社會主義制度的条件下,允许香港、澳门和台湾实行资本主义制度”.然而,就连鄧小平自己也承认,究竟什么是社會主義,怎样建设社會主義,我们一直还没有搞清楚。另一方面,对于” 资本主义” ,恐怕也缺乏足够的认识。随着改革的深入,” 社會主義” 的内涵不断被置换,这是人所共知、心照不宣的,这样一个关键词的今非昔比,也对” 一国两制” 造成新的影响。所以,时过境迁,” 和平统一、一国两制” 的构想所赖以确立的基础发生了多方面的重要变化。当局者也需要与时俱进,寻求新的解决之道。

  从其现有模式,再论” 和平统一、一国两制”

  (从” 和平统一、一国两制” 到 “一国两制、和平统一” 之二)

  ” 一国两制” 在台湾问题上碰壁,似乎却于香港问题、澳门问题游刃有余,但是这一作用不宜高估。以香港为例,英国政府既没有理由和能力,更出于二战后全球战略收缩的考虑,也无意阻止其回归中国。迟至1997年移交,还等于默认了九龙、新界九十九年为期的租借条约。” 一国两制” 仅是在回归之大局已定的情况下,安抚人心,避免了资金、人才的大量外流,基本上实现平稳过渡。何况,香港、澳门作为殖民地城市,素来有自由、法治,而无民主可言。以香港为例,彭定康临行前匆匆抛出一个政改方案,有意培植民主,却为时已晚,不仅有惺惺作态之嫌,更遭到中国当局的强力抵制,所以,归于流产。而台湾问题的历史由来大不相同,其现实政治格局之复杂和多元,如本文前述,更非香港、澳门可比。所以,” 一国两制” ,至少是其现有模式,能否适用于台湾,尚值得研究。

  1984年签署的中英联合声明和1990通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,确认了香港回归后作为一个特别行政区,直辖于中央人民政府;维持原有的社会、经济制度和生活方式50年不变;有关的外交和国防事务由中央负责;实行高度自治,享有行政管理权,立法权,独立的司法权和终审权;特别行政区的财政独立,关税自主,享有货币发行权;享有一定的外事权,可以” 中国香港” 的名义单独参加国际经济文化交往,并签订有关的双边或多边协定;等等。

  凡此种种,借用王朔式的语言来说,看上去的确很美。迄今为止,尽管还有这样那样的争论,大家多也承认,香港回归后所享有的实际地位,至少要远高于内地省份吧。但是,对比有关法律条文,恐怕不能完全作如是观。因为香港特别行政区的政治体制贯彻着行政主导的原则精神,行政长官的地位尤其显要,所以,基本法所确认的高度自治落到实处,在相当程度上,更要靠行政长官以及政府主要官员的产生程序来保证。可是在此意义上,如果从纸面上看,香港的” 自治” 程度,可能还不如内地省份哩。

  例如,基本法第十五条、第四十五条、第四十八条规定,香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员,须经中央人民政府任命。其中,行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。行政长官提名并报请中央人民政府任命下列主要官员:各司司长、副司长,各局局长,廉政专员,审计署署长,警务处处长,入境事务处处长,海关关长;也可建议中央人民政府免除上述官员职务。

  而根据现行宪法第一百零一条,地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。也就是说,内地各级行政首长(如省长)的产生并没有一个报经上级政府(如中央人民政府)任命的程序,一经当选,自动生效。各级政府的主要官员更无须经过上级政府任命的法律程序。(当然,事实上,真正的一把手省市委书记且不必说,就是经过人大程序当选的的省市长,按照所谓的” 干部管理权限” 和” 组织纪律” ,中央仍可随意调动,但这又是另外一个问题。)

  在中央任命之前,首届行政长官由四百名选举人选出,其中被认为中央所能控制的香港地区全国人大代表和政协委员就近二百人。在第二届特首选举中,选举团将扩大到八百名,其中工商、金融界200人;专业界200人;劳工、社会服务、宗教等界200人;立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表和政协委员的代表200人。相比之下,中央的控制力有所削弱。何况基本法的附件一规定,不少于一百名的选举委员可联合提名行政长官候选人,这个门槛虽然高了一些,却不排除未来” 黑马” 出现的可能。基本法第四十五条并承诺,行政长官的产生办法,应” 最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”.

  因此,从长期来看,香港的政治生态势必会发生一些变化,超出中央所能左右的限度,如果中央试图左右的话。那么中央的任命程序,究竟仅为象征性的,还是带有实质性?中央对行政长官的人选有无否决权?如果中央对于当地产生的人选并不中意,乃至拒绝” 任命” ,又当如何?这些问题可能引爆一场政治危机。也许,中央将谨慎行事,形成一种习惯法,来者不拒地只管任命,可是,那又何必多此一举呢?既不符合各国惯例,连内地省市都无此程序,并无损于国家统一,何况是对于一个” 高度自治” 的特别行政区呢。

  当然,基本法旨在” 维持现状” ,而香港之所谓” 不变” ,更在于维持殖民地时期的基本利益格局不变。如前所述行政长官的选举,以及立法会的选举,沿用所谓的” 功能团体” 组别,实际重在保护垄断财团的既得利益。香港回归后已经产生的第二届立法会,总名额60人,其中:功能团体选举的议员30人;选举委员会选举的议员6人(较第一届减少4 席);分区直接选举的议员24人(较第一届增加4 席)。前两者都是小范围内选举,后者才是直接普选。到了第三届立法会,功能团体选举的议员和分区直接选举的议员将各占30人 .基本法的附件二规定:政府提出的法案在立法会,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过;立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。上述规定主要限制了民选议员的作用。至于二○○七年以后,各任行政长官的产生办法和立法会的产生办法、表决程序,如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并分别报全国人民代表大会常务委员会批准、备案。这样一个环节如此复杂的程序,也是很难发动和完成的。

  所以,至少在现阶段,有人戏言,香港形成了共产党和大资产階級联合专政的天下奇观。另一件有趣的事情,中共在香港并不公开其组织和活动,更不参加竞选,好像也没有向港府注册登记一说,那么,岂非又成为了” 地下党” ?立此存照,可供后人共赏之。

  宪法作为最高法,理应涵盖一切子法,包括特别行政区基本法。基本法虽然在政治体制的规定上有上述先天不足,但于公民权利的保护上,至少是值得现行宪法学习的。又如宪法序言中经常引起争议的那几个坚持,以及其他一些内容,既然并不适用于香港,那么,或者是基本法违宪,或者就需要修改宪法以利基本法立足。为了维护宪法尊严和法制统一,又鉴于中国” 国情” ,有关的条款如果不能废除,也应当剥离出来,另立特别法,实在不行,还可以仿照国民党的” 动员戡乱临时条款” 嘛;或者为大陆地区另立基本法,与香港、澳门基本法平行,使之可以兼容于宪法,那也就向联邦制迈进了一步。

  现有的香港模式为人所诟病之处,还在于,香港尽享大陆市场和资源之利,也从中央获取了国防、外交等公共服务,却不对国家财政有分文贡献,更无需向大陆开放市场特别是劳动力市场,这种好事,慷国家人民之慨,未免有些过分。香港回归了中国,只怕内地人民却有了身处异邦的感觉。大陆媒体和有关部门继续称香港为” 境外” ,我们习焉不察,友邦人士倒要莫名惊诧了。而今偷渡赴港仍不绝如缕,可是放眼欧盟各国,相互间出入如履平地,我们连个深圳也用铁网团团围住,莫说香港了。香港与很多国家和地区互免签证,偏偏对内地公民不开方便之门,岂不近乎” 华人与狗不得入内” ?我们要对东方明珠一亲芳泽,殊非易事,一般旅行如此,前往投资、就业、求学更是困难重重。并且,这样的一道防火墙也是双向的,管制一切” 对流”.所谓” 井水不犯河水” 的说法,同样妨碍大陆充分吸取香港、乃至台湾的先进的经济政治经验,助长抱残守缺的倾向,不利于改革进程。所以香港回归之说,姑妄言之,姑妄听之,宜有知耻之勇,遑论统一台湾了。

  我们不能不发出疑问,回归的意义何在?统一的实质何在?在” 和平统一、一国两制” 的现有模式下,大陆之于香港,” 两制” 依旧,而” 一国” 未见其实。如果” 一国两制” 的双方国民待遇相差悬殊,则是人为制造一个特权阶层,更严重的是,以法律的形式将这种分野永久化、固定化,违背了最起码的宪法原则。这样做,从长期来看,所能解决的问题还没有所将带来的问题多。而香港之所得,与其曰” 权” ,莫如曰” 利”.但是,让利总有限度,有成本约束,作为一对一的关系,乃是权宜之计,难以一再适用。出路在于探索规范化分权,形成可重复的多边游戏规则,上升到普适性的宪法意义。

  从其法理依据,比较” 一国两制” 与联邦制

  (从” 和平统一、一国两制” 到 “一国两制、和平统一” 之三)

  很多人以为,” 一国两制” 所开列的条件,极其优厚,甚至” 较联邦制有过之无不及” ,对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实,联邦制和” 一国两制” 完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题,要从根本上讲,” 一国两制” 所隐含的法理依据是,地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题,不在于授权的幅度大小,而在于” 授权” 本身。再以香港特别行政区为例,姑且不谈前面已经提到的行政任命程序,仅从立法程序上看,基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的,也可以随时收回,并且完全” 合法”.这就是真正的隐患所在。

  联邦制则不然。其主要含义是” 地方分权” ,而非” 中央” 授权。” 中央” 政权与” 地方” 政权没有从属关系,而是分立、平行的,在各自的职权范围内,直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定,在此之下,” 地方” 权力,不妨理解为其本身” 固有” 的。联邦宪法,亦由” 中央” 和” 地方” 共同参与制定和批准,不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事,如有争端,包括释宪问题,诉诸司法独立的最高法院。

  联邦制又与各级地方自治一脉相承。如20世纪初以来,美国各州陆续修改州宪法,赋予州以下地方政府更大的权力。地方自治,直至社区自治。从社区往上延伸,每一级均由人民直接委托,而非逐级委托。自治是民主的大学校。美国联邦体制下宪政民主的成功,一个重要的原因是,英国在北美的殖民统治疏于严密控制,留有自治空间。首先是乡镇自治在各州产生和发展起来,然后循此逻辑普行于全国,就是联邦制。

  诚然,美国制宪之初是由各州派出代表订立宪法,首先构造了一个邦联,但经过十多年,即稳定为联邦体制。《联邦党人文集。第45篇》中明确指出,中央政府的权力是” 少而且有界定” ,州政府权力是” 多而無界定有关人民的生命、自由和财产的事务,一般情况下均归州政府管理”.(The Federalist Papers , No. 45. A Mentor Book edition , p. 292.)这一思想也体现在美国宪法第十条修正案(1804年)中:” 本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给相应各州人民行使”.

  经济学上的财政联邦主义也为地方分权提供了强有力的理由。如1957年,乔治。斯蒂格勒发表了《地方政府功能的适当范围》一文,指出:地方政府比中央政府更加接近民众,也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用;一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择,而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。1972年,瓦勒斯。奥茨提出了下列定理:” 对中央或各地方政府来说,一种公益物品由全部人口中各地方的人消费,该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的,由地方政府对其各自的管辖单位提供帕累托效率水平的公益物品,总是比由中央政府向所有各辖区提供任一特定的和统一产出水平的供给更加有效(或至少是同等有效)”.简言之,斯蒂格勒强调了中央与地方各有短长,奥茨定理则指出即使是同样的事情,地方也比中央政府有效,从而进一步论证了地方分权的必要性。

  最新出版的《1999/2000年世界发展报告:跨入21世纪》认为,地方化–即城市、省和其他国家以下主体的经济和政治力量不断增大–将成为21世纪最重要的新趋势。通信、运输条件的改善和贸易壁垒的减少不仅使世界变得更小,也激发了地方社区掌握自身命运的愿望,并提供了达到这一目的手段。报告主编、世界银行首席经济学家约瑟夫。斯蒂格利茨指出:” 全球化就像一个大浪,它能使国家倾覆,也能把他们推向前进。成功地实现地方化可以创造一种情形:使得社会中的地方主体(可以把他们比作全体船员)能够自由地行使个人自由权,同时也有动力携手合作。” 全球化和地方化都是不可避免的。一个国家在21世纪能否获得成功将取决于它驾驭这两股力量的能力。

  如上所述,联邦制的优势之一,如果借用毛泽东《论十大关系》的语言,就是调动” 中央” 和” 地方” 的” 两个积极性”.由于” 地方” 拥有的信息更为充分,委托代理关系的链条也少些环节,联邦制下有助于提高效率。非但如此,联邦制还是民主的重要屏障。” 绝对的权力产生绝对的腐败” ,而一元化的权力就是绝对的权力。” 三权分立” 仅是横向分权,联邦制将分权理念贯彻到纵向层面,如果加上定期改选这一时间维度,刚好形成一个三维结构,从三个方面来杜绝专制产生的可能性。最后,从反面来看,高度中央集权之下,中央的错误经过各级地方,会不断放大,直至酿成不可收拾的局面,而地方的问题如个别官吏的恶行,也容易归咎到中央,反” 贪官” 很快反到” 皇帝” 头上,中间没有缓冲,缺乏必要的政治张力,这也是秦王朝迅速垮台的原因之一,中国历史上的治乱循环更是例证。而联邦制就地消化矛盾,也正视” 地方” 利益的存在。以科斯为代表的新制度经济学,其产权和交易成本的理论,何尝不可以从经济人主体推广运用到各地方主体上呢。联邦制正是在明晰利益主体的基础之上,建立妥协和交易机制,所以也是政治和社会稳定的基石。

  托克维尔曾经对欧洲移民在美洲新大陆建立共和国的经验教训,作出精辟概括。他认为北美的成功在于实行” 地方自治” ,” 中央与地方分权” 的联邦制;而南美各邦州曾企图建立集权宏伟的” 大共和国” (Great republics ),却每遭失败。在托克维尔看来,为把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来,才创立了联邦制度。因而” 联邦既象一个小国那样自由和幸福,又象一个大国那样光荣和强大”.联邦实现了自由与力量的统一。(托克维尔:《论美国的民主》上卷,董果良译,商务印书馆,1993年版,第183 页。)

  值得指出,联邦制下,” 地方” 政权的合法性并非来源于” 中央” 政权,但是同样地,” 中央” 政权的合法性也非来源于” 地方” 政权。正如《联邦党人文集》中所明确表述的,” 每个政府都必须有维持其独立存在的手段”. 1789 年美国联邦政府被赋予” 租税、战争、商业管理与处理西部的土地” 等重大权力,并拥有自己的立法、行政、司法机构和军队,从而能够做到有权做到的一切。联邦权力直接来源于、并行使于人民,并非借用于各州。各级政府在实质上相互独立,是联邦制的最大特点。如美国联邦政府超脱于各州而独立存在更是不争的事实,特别是在参议员改由各州人民直选以后。

  相比之下,中国现行宪法第五十九条和选举法第二条规定,全国人大代表由各省级人大选举产生,以下类推,直到区县乡镇一级才由选民直接选举。宪法第七十七条、全国人大会组织法第四十五条还规定,全国人大代表受原选举单位的” 监督” ,” 原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表” ,以下类推,直到区县乡镇一级才由选民直接” 监督” 和” 罢免”.就此来看,反而显得” 中央” 的权力来源于” 地方” 而非直接来源于人民。一旦局面失控,省一级尾大不掉,上述条款就可能引爆政治危机。所以,” 加强中央权威” 云云,也需要引入新思路,譬如,开放全国人大代表的直接普选,或许有助于摆脱” 地方” 的干扰因素。

  美国宪法第十四修正案(1868年)还规定:” 凡在美国出生或归化美国的人,均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;对于在其管辖范围内的任何人,不得拒绝给予法律的平等保护。” 在南北战争后通过的这一条款,明显针对州政府,而将” 权利法案” 垂直运用于各州的经验表明,” 中央” 在保障基本的普遍人权方面的应尽之责。相比之下,中国各级政府囿于政企不分,热衷与民争利,政府体系内部也是相互争利,甚至不惜垄断市场,造成条块分割,却疏于提供最基本的法律与秩序,特别是对于基本人权的保障乏力。故而,我们的” 政府职能转变” ,特别是中央政府的” 职能转变” ,非常需要一个正确的导向。

  至于联邦制下,” 地方” 有无退出联邦的权力,是个敏感的问题。美国宪法中并未规定各州是否有权退出联邦,但南北战争的实践作出了否定的回答。倒是苏联宪法的第八章第七十条自称:” 苏维埃社會主義共和国联邦即是以社會主義联邦制为原则,由自由、自决的民族,和平等的苏维埃社會主義共和国自愿组合的整体联邦,多民族的国家。” 每个” 加盟共和国” 也都” 保留自由退出苏联的权利” (苏联宪法第八章第七十二条)。从纸面上看,苏联的宪法似乎更接近邦联。但在斯大林主义之下,任何宪法条款都不过是一纸虚文罢了,并不足信。

  我认为,从纯粹理论上说,应当尊重” 地方” 的自决权。但是,就中国的情况来说,宪政化的努力,正是力求在宪法框架以内解决问题,即便实行联邦制,也不能轻易开上面这个口子。如果以矛盾某一方的出局暂求息事宁人,至少是消极的。从长远计,首先,宜将重点放在制宪、修宪具体过程中的” 地方” 参与上,哪怕并不在名义上采取联邦制。譬如,根据现行宪法第六十四条,其修改权赋予全国人大,可是,就算没有” 党比法大” 的问题,至少存在” 全国人大高于宪法” 的嫌疑。为体现宪法的凌驾地位,修正案的提出和批准不应由全国人大包办,而要” 中央” 和各” 地方” 共同完成,以利相互制约。其次,在最高立法机关的” 两院制” 上,以及国家元首产生的” 选举人” 制度等方面,借鉴国际经验,注重保护弱小地方和少数民族的利益,以维持国家的长治久安。

  顺便指出,我国的现行政体,据称是所谓的” 人民代表大会制度” ,实质在于” 民主集中” 、” 议行合一”.全国人大号称” 最高国家权力机关” ,其法律地位实际落实的太少,固然是一个问题,但书面规定的又太多太大,也构成隐患:除了前述独占制宪和释宪权的问题,横向上既缺乏行政机关、司法机关的有效制衡,纵向上也没有地方分权的合理机制,内部更不存在” 两院” 式的相互约束,真个是” 口含天宪(宪法)” ,至高无上,将来如果失去了” 党的领导” ,没准会演变成一个巨无霸,演变为” 暴民专政” 的工具。理论上不排除这样的可能,实践中就需要预加防范。

  以上,从” 一国两制” 和联邦制的法理比较谈起,随兴所至,” 顺藤摸瓜” ,所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机,我们因之探讨诸如联邦制,很容易推及其普遍意义,情牵” 中央” 与” 地方” 关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障,恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此,下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。

  联邦制在中国的历史与现实基础

  (从” 和平统一、一国两制” 到 “一国两制、和平统一” 之四)

  联邦制在中国,并非甚么新话题。近代继戊戌变法(1898)、辛亥革命(1911)、 新文化运动和五四(1915-1919 )之后,就曾有过一场联省自治运动(1920─1926)。究其由来,应源自清末民初。邹容的《革命军》和章太炎的《革命军序》,不但倡导推翻满清政府,而且主张建立与美国相仿的联邦制。孙中山的均权主义思想,内含同样的萌芽。南京临时政府的发起,明白宣称:” 美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范”.后来的” 联省自治” ,目的正在于建立联邦制。章炳麟解释说:” 联省政府” 与” 联省自治” 名义,似无差别,其实有冰炭之殊……是故各省自治为第一步,联省自治为第二步,联省政府为第三步……未有各省自治而先有联省自治,是舍实责虚也;未有联省自治而先有联省政府,则启宠纳侮也。(汤志钧编:《章太炎年谱长编》(1919-1936 ),下册,页609 ─610 ,中华书局1979年版。)” 自今以后,各省人民,宜自制省宪法,……自县知事以至省长,悉由人民直选。””此种联省制度,为各国所未有,要之中国所宜,无过于此。”

  1920年湖南制定省宪为联省自治运动开启先河。这一年间,身处湖南的青年毛泽东异常活跃。该年9 月5 日的长沙《大公报》发表了毛泽东题为” 打破没有基础的大中国,建设许多的中国,从湖南做起” 的文章,” 主张中国原有二十二行省三特区两蕃地合共二十七个地方,由人民建立二十七个国。……大组织到底无望,小组织希望无穷!” 在此前后一个多月的时间内,毛泽东连续写了10篇关于” 湖南共和国” 的文章。最有意思的是9 月30日的《” 湘人治湘” 与” 湘人自治” 》,明确指出” 湘人治湘” 仍是一种官治,不是民治。” 我们主张组织完全的乡自治,完全的县自治,和完全的省自治,乡长民选,县长民选,省长民选。自己选出同辈中靠得住的人去执行公役。这才叫作’ 湘人自治'”. 按照毛泽东的上述观点,我们是不是也可以区别一下今天的” 港人治港” 与” 香港高度自治” 呢。

  中共党史上,早在1922年的” 二大” 宣言中,就明确提出” 用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”.1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示:” 中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脱离,自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等,凡是居住中国地域内的,他们有完全自决权:加入或脱离中国苏维埃联邦,或建立自己的自治区域。” 可见当时受苏联影响,只把联邦作为民族问题的处理方式,而且走得很远。但是有此渊源,今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧,而可以抱着为我所用的态度。

  今天联邦制遭遇的批评首先有:联邦制存在主权或权力的分享或分割,或有所谓” 双重主权” 问题;采用” 联邦制” 则需分权,即分割或放弃部分国家权力或主权,必然损害国家统一;联邦制违反” 一个中国” 的原则,为” 两国论” 和” 台獨” 主张开路,为分裂主义活动谋求空间,等等,帽子满天飞。其实不然,根据主权在民的理念,或主权史传的看法,不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺,更不注定属于某单个政府所有,从来就没有什么” 真命天子”.至于” 分割” 云云,又不是割给外人,有甚么大惊小怪的,难道是” 宁赠外人,不与家奴” 吗?实行联邦制的国家多矣,没听说谁被看走了眼,” 一个” 变成了” 两个” 或者” 一个半”.

  联邦制遭遇到的批评还有:中国人民热衷于大一统,因此不适合于联邦制。此论首先令人奇怪的是,既然你认为中国人民一定更喜欢什么,那么在联邦制下,他们想必也会” 习惯性地” 相互看齐,照样搞成清一色嘛,又何必庸人自扰呢。联邦制赋予地方多样化的选择权,并不对选择的结果预加规定,哪怕某个省实行” 尊孔读经” ,只要未损基本人权,不妨由它去,因此,完全可以兼容” 传统” 与” 现代”.至于有人口口声声说中国有秦以来,一向是由几十个民族组成的单一制国家,从来没有实行过” 联邦制”.他们忘了,秦是怎样迅速灭亡的了。何况,联邦制本是个近现代的概念,如同民主与科学,按照他们的逻辑就是:中国从来没有民主和科学,所以永远不需要民主和科学。但这些东西在西方也不过几百年的历史,走向成熟更是近一百多年的事情。我们不必拒斥这一潮流所向。

  ” 大一统” 语出《春秋公羊传》,认为周天子应当做到” 六合同风,九州共贯”.我感兴趣的是,” 大一统” 的” 一” 究竟是个什么东西,恐怕要追溯到” 天人合一”.《周易》有云:” 有天地然后有万物,有万物然后有男女,有男女然后有夫妇,有妇夫然后有父子,有父子然后有君臣,有君臣然后有上下,有上下然后礼仪有所错。” 《老子》曰:” 道生一,一生二,二生三,三生万物” ,” 人法地,地法天,天法道,道法自然。” 《庄子》:” 天地与我并生,而万物与我为一”.到了西汉,董仲舒明确地提出了” 天人之际,合而为一” 的命题,特别强调” 大一统” ,强调” 一”.他解释” 王” 字:” 古之造文者,三画而连其中谓之王。三画者,天地与人也。而连其中者,通其道也。取天地与人之中以为贯而参通之,非王者孰能当是。” (《春秋繁露。王道通三》)至此已很明显,” 大一统” 是封建君权的工具:普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。而从家天下到党天下,是一脉相承的。

  ” 大一统” 云云,主要存在于儒家意识形态和封建统治者的一厢情愿,现实中又多理解成中央集权。然而经济文化最为昌盛的朝代,并不以中央集权著称。” 话说天下大势,分久必合,合久必分。” 中央集权也从来没有摆脱治乱循环,甚至中央集权本身的存在性和程度都是值得疑问的。纵观历史,马克斯。韦伯在1915年写成的《中国的宗教》一书指出:” 中国行政中央集权化的程度是非常有限的。中央和地方的争权斗争不断引发,贯穿于几次大的财政改革期。同其他改革者一样,11世纪时王安石所要求的是有效的财政统一,税收在扣除征收经费之后全数缴纳中央。在大多数情况下,地方官吏往往少报可课征租税的田地面积与纳税人数,短报人数大约是已公布的土地户籍登记数的40%.中央和地方不断斗争,最后中央作出妥协::自18世纪起,地方督抚只输纳一个标准的定额贡赋。”

  中共建政以后不久,毛泽东试图超越苏联模式的共产主义,相比于斯大林式的中央集权,在其1956年” 论十大关系” 的讲话中提出了行政分权的思想。大跃进和文革期间,以及文革以后,一个有效的中央计划体制在中国不复存在。所谓的五年计划和年度计划,不过是一纸空文。关于转型经济的世界银行发展报告(1996年)指出,尽管有五六十年代的工业化成果,改革开始时中国非常贫穷,很大程度是农业经济;落后的基础设施和强调地方自给自足导致很低的区域专业化和众多的中小企业;整个经济与苏联相比,有少得多的中央计划和管理;地方政府有更大的权力,并发展起相当大的管理能力,这一切为更加分权化的经济做了准备。所以,歪打正着的是,作为一个整体,中国改革似乎比俄罗斯顺利得多。

  近二十年来中国财政体制的变迁也提供了一种线索。为克服” 统收统支” 的弊端,1980年起中央分头与各地方签订财政承包合同,实行” 分灶吃饭”.新体制面临的最大挑战是,这种所谓的合同,不是合同法这样的私法所能规范的。面对一个权力无边的中央,如何保证其履约呢?1982年,” 一定五年不变” 的承诺声犹在耳,囊中羞涩的中央就盯上了一些省份大幅增加的收入留成。然而墨迹未干,毕竟不好公然毁约,于是来了个” 刘备借荆州” ,变相地将财政大省的额外收入收为己有。这种鞭打快牛的做法,持续下去,最后还要回到” 吃大锅饭” 的老路上去。那么,中央既难自我约束,又如何稳定地方的预期呢?民主与法治都还靠不上,有中国特色的办法是默认了地方的三本帐:一本” 预算内” ,一本” 预算外” ,还有一本” 非预算” 或” 制度外” 收入帐。近年来的估计,各级政府的非预算收入,至少不低于预算内及预算外收入之和,可见其规模之巨。这种信息分散化好比釜底抽薪,客观上使得中央的事后干预变得难以入手,为地方留有了余地。

  这样一个博弈的过程,也使得地方自求多福,逐渐养成势力。地方对中央的依赖开始让位于各种形式的横向经济联合。九十年代初,中央稍有体制复归的企图,遭到以广东为首的地方联合抵制,只得作罢。较前相比,中央再也不能把一个单一的模式,比如说大寨模式或大庆模式,强加于不同地方。每个地方都是相对独立的制度创新实验室,好的经验很快被模仿,扩散到全国,呈现出旺盛的活力。地方利益主体的雏形已备,中央频繁调动各省市负责人,也就剩下这最后一招了,却不能避免新官到任后被地方利益俘虏。特别是,在中央与地方之间形成了初步的谈判关系,究其实质,已经意味着相当程度的分权制衡。最初的” 分权” 莫如说是一种” 行政权转让” ,而在九十年代中期分税制的确立,已经奠定了” 行政性分权” 的格局,从此走向” 政治性分权” 即联邦并不遥远,这预示着中央与地方关系的根本性变化。如果按照钱颖一教授等的研究,从地方提供更多的公共物品、全国性共同市场的形成和政府预算约束硬化等几个标准来看,中国现已基本接近联邦制,当然,是以她所独有的方式。但是,谁都知道,这不是一种稳定的均衡。

  现行宪法第三条规定,全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;第一百零五条规定,地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关。仅此来看,地方政权的合法性似乎并不来源于中央授权。但是,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的” 统一领导” 下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则(第三条)。虽然第一百零七条规定了地方政府的权限,但缺乏可操作性。第一百零八条、第一百一十条内部又存在矛盾,” 地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。””地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。””全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。””县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。” 这样就将地方的权限置于一个不可预测的地位。

  所以,现在的突出问题是,仍然缺乏一套稳定的、透明的、普适的和可以预期的游戏规则,并且,内在的法理有待于深入阐明。譬如前面提到的,中央与地方的” 合同” ,不是私法所能调整的。当务之急,尚不必纠缠于两者的孰强孰弱、孰轻孰重,而是在现有基础上规范分权结构,落实谈判主体,健全行为机制,纳入宪法框架和程序以内解决一切可能的争端。在这个意义上,联邦制绝不是空穴来风,也远远超出港、澳、台回归的范畴。

  确认” 一国两制” ,推进” 和平统一” ,首先以身作则

  (从” 和平统一、一国两制” 到 “一国两制、和平统一” 之五)

  前面讲到,香港回归后,” 两制” 依旧,而” 一国” 未见其实。这已涉及这样一个问题:” 一国两制” ,目标还是现实?只要我们继续坚持” 一个中国” ,即” 世界上只有一个中国” ,那么就得承认,两岸关系的现实就是” 一国两制” ,不过还处于军事对峙状态罢了。如果视而不见这样的现实,将” 一国两制” 作为目标,那么,囿于” 一个中国” 的时态和语义问题(已另文专论),容易陷入旷日持久、纠缠不休的争论,正如我们目前所看到的。在战场上没有办到的事情,恐怕也不能指望文字游戏。

  确认了” 一国两制” 的现实,并不是完事大吉了。首先,合乎逻辑的推论,诸如” 谁也不吃掉谁” 的承诺就得提前生效,其次,也不自动解决” 和平统一” 的问题。统一,即统于一制,要旨在于两岸当局就地合法化,就地诉求合法性,在此基础上相互承认,在民主共和的框架内解决国家体制的问题,譬如可以考虑联邦的形式。应把” 和平统一” 视为一个过程,而不是某天早上签署了一个联合声明就大功告成的。对” 鄧小平理论” 也要活学活用,从” 和平统一、一国两制” 到” 一国两制、和平统一” ,一字不易,仅仅颠倒一下顺序,既传其精神实质,又把握住了时代脉搏。

  如果还要发展一下” 鄧小平理论” ,那不妨说,统一的问题,远不限于台港澳,当务之急更不在此。须知近代民族国家的兴起,乃是伴随着资产階級革命,顺应了开拓更大市场的必然趋势。一个统一国家,哪怕是联邦制国家如美国,最起码的是,各州没有签证权,州际贸易不得课以关税。对比这样的标准,大陆本身是否已经同属一个统一国家,还甚为可疑。现实岂止是” 一国两制” ,说成” 一国n 制” 也不为过,当然” 一国两制” 仍可作为一种抽象的概括。

  譬如中国现行的户口制度,实际赋予了各地相互之间的” 签证权” ,或者说是” 拒签权”.户口是一种中世纪般的身份,与生俱来,依附着种种经济政治上的规定性。迁个户口,有时比移民国外还难。异地打工者的地位,不及绿卡持有者客居美国的地位。更有甚者,是九亿农民长期当作” 二等公民”.北京市于国庆五十周年前大规模驱逐百万外来民工,居然使人见怪不惊。再举一例,选举法第十二条规定,” 农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数” ,这也是明文侵犯公民的政治权利,是极其严重的违宪行为。可是其他五花八门的束缚农民的制度安排,则连这样的” 法律” 依据都拿不出来。

  时人多表乐观的是,近年来不少城市纷纷出台吸引人才的优惠政策,为科技人才落户大开方便之门,似乎使得户口制度有所松动。对此我却有所保留。是不是符合需要的人才,究竟值多少钱的人才,归根结底,不靠学校的标签、政府的批文,而取决于市场的评价。一般而言,高学历者本已在自发的就业竞争中处于优势地位,如果居然还要求助于政府的优惠政策,岂非笑谈!所谓优惠与歧视不过是同一块硬币的两面,对一些人的优惠就是对另一些人的歧视。政府人为地将外来低学历者排斥在就业市场之外,既不符合经济规律,也有违社会公平。究其实质是,这些地方政府对于外来人与本地人之间的歧视性政策视若不见,却避重就轻,在外来人当中制造新的制度性的学历歧视(社会性的学历歧视总归是难以避免也无可厚非的,不在此讨论之列)。

  各级政府热衷于出台这样那样的倾斜政策,厚此薄彼、扭曲市场的另一种典型,是名目繁多的” 地方保护” 和” 部门保护” ,其经济后果相当于高筑关税壁垒。近年来上海、湖北、吉林的汽车大战,就是商品市场上仍然存留割据势力的一个明证。还有此起彼伏的” 啤酒大战” 、” 香烟大战” 等等。至于要素市场上的各种准入限制,更是比比皆是、司空见惯了。

  凡此,已严重影响到现实的经济运行。中国正在争取加入WTO ,这是因为我们认识到:经济发展受到市场范围的限制,而贸易各方可以发挥比较优势,特别是借助于要素流动,改进资源配置。值得注意的是,这些道理同样或尤其适用于对内开放。你可以给予外商国民待遇,这固然是大势所趋,但中国对内尚无统一、无差别的国民待遇可言。尽管我们有十几亿人口、九百六十万平方公里国土,但是,这样一个四分五裂的国内市场,其整合程度恐怕还要亚于欧盟各主权国家之间,潜力毕竟是有限的。这也可以从一个方面有力地解释近年来内需不足和经济低迷的根源。

  我们在进一步追求国家的最终完全统一,这固然是(或就算是)个神圣使命,但现在所已达到的形式上的统一,特别就大陆自身而言,尚需大力深化。如把统一问题限于台湾问题是不够的,至少是避重就轻。统一,首先以身作则。

作者单位:中国科学院

  作者:陈林

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