吴家庆 李风华:中国共产党推进村民自治的伟大实践及经验

  中国是个农业大国,在中国将近13亿人口中有九亿是农民。” 农村稳,天下安” ,农村的稳定与否,直接关系到国家的稳定,农村的基层政治建设和农民的政治参与,规定并影响着中国的政治发展过程。中国共产党在新中国成立后,一直重视农村的民主政治建设。村民自治是我党推进农村民主政治建设的一项创举,改革开放二十多年来进行了成功的实践,积累了宝贵的经验。

  一

  早在1980年底,广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县一些农村由于社会管理的实际需要,农民自发组建了一种全新的组织——村民委员会(名称不统一,有的称” 村管会” ,有的称” 议事会” 或治安领导小组),以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施,后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理。这些自发产生的村民委员会占两县自然村总数的15% 左右。与此同时,四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。

  村委会这一新的基层组织形式出现以后,立即得到中央的重视。1982年新宪法总结了各地农村的实践经验,确认了村民委员会的法律地位,明确规定” 村民委员会是农村基层群众性自治组织;村民委员会主任、副主任和委员由村民选举” ,这就为农村实行村民自治提供了法律依据,指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久,全国各地根据宪法要求,进行了建立村民委员会的试点。1983年10月,中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对建立村民委员会的工作提出了具体要求,村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。到1985年,全国共建立村民委员会948618个,除个别省以外,全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。随着村民委员会的普遍建立,建立一部反映现实、指导实践的《村民委员会组织法》成为农村民主政治建设的当务之急。1987年,六届人大常委会第23次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。从此,我国的村民自治跨入了一个新的历史阶段,一场被人称之为” 草根民主” 的民主实验在中国大地上轰轰烈烈地展开。

  村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务。这” 三自” 原则在具体实践中发展为村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利,而为了有效行使这四项民主权利,又逐步形成了相应的四项民主制度——民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。这四项民主权利的形成和民主制度的运行,构成了中国农村村民自治和基层民主的基本内容及其丰富多彩的实践。

  (一)民主选举。这是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度,它是村民自治的基础。从1988年《村组法(试行)》实施以来,目前全国90多万个村委会已普遍进行了3~4 轮选举。在选举的初期,村民们实际行使的选举权非常有限,主要是行使投票权。在经过几届村委会选举后,村委选举愈来愈呈法制化、程序化、民主化的趋势。如许多地方实行每一个有选举权的村民都有权提名初步候选人,然后有村民大会或村民代表会采用无记名投票表决进行预选的方式,确定正式候选人,即为世人所称道的” 海选”.一些地方则在选举中引入竞争机制,正式候选人实行竞选。还有秘密划票处的设立、” 函投” (即寄信投票)或委托他人投票的办法、流动票箱等等方法和手段的完善。目前,农村的直接选举已成为村民自治和基层民主最热烈、参与最广泛的民主运动。据1997年底统计,全国共有91万个村委会的378 万名村干部,是由村民直接选举产生的。全国大部分农村有90% 以上的选民参加了选举,全国每届村委会选举都有近6 亿选民参加投票。

  (二)民主决策。这是指在农村凡是涉及村民利益的问题都必须由村民参与决定的村民民主决策的权利和民主决策制度,它是村民自治的灵魂。村民的民主决策权有三种主要的实现形式,即村民会议、户代表会议和村民代表会议。村民会议和户代表会议,一般是半年举行一次,至少一年召开一次。村民代表会议一般是由村民10户左右推选一名代表组成,在村民会议不便召开的情况下,代行村民会议的部分民主决策权和民主监督权。在实践中,广大农民就是通过召开村民大会、户代表会或村民代表会议,讨论决定村里的经济社会发展规划、公共福利事业项目、集体经济投资经营项目、土地承包经营项目、村规民约和村民自治章程等村务大事,有效地实现了村民的民主决策权。

  (三)民主管理。这是指村民依照一定的法律和规章制度,对村民自己的公共事务和村民自己的行为,进行自我管理的民主权利和民主参与制度。在贯彻落实《村委会组织法》的过程中,全国多数村委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定。村民自治章程则规定了村民自治组织的产生、职能、工作方式,村集体经济的管理,村文化建设和社会公共福利事业的管理,以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内容和村务管理制度,是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度,所以,村民们亲切地称之为村中的” 小宪法”.村民通过自己制订规章制度,全面参与村务管理,做到了干部管理有规章,村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束,增强了团结,促进了稳定,村民的民主管理权力也得到了有效落实。

  (四)民主监督。这是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度,民主监督是村民自治保障。在实践中,村民的民主监督权力主要由三种制度形式:一是通过定期召开村民会议或村民代表会议,听取和审议村民委员会的工作报告,对村委会的工作进行评价和监督;二是通过召开村民会议或村民代表会议的形式,对村委会干部的工作能力、业绩、作风和其他行为进行民主评议,进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免;三是建立村务公开制度,村民委员会必须把凡属与村民利益直接有关的各类事项,以村务公开栏或召开村民代表会议的形式,及时向村民公布,接受广大村民的监督。

  二

  村民自治是一场伟大的民主实践,它让农民有了民主自治权,极大地调动了农民的积极性,可以有效地化解矛盾,特别是协调基层组织和农民的矛盾,使农村社会更趋稳定。90年代以来,农民负担一直是农村中的热点问题,要解决这个问题,需要从诸多方面去努力。其中,实行村民自治具有特别的意义,它提供了用制度化的方式来协调和解决农村各种矛盾的途径,从而大大缓解了农村的各种利益冲突和矛盾,促进了农村社会的稳定。七届全国人大常委会委员长万里从国家长治久安的角度,于1990年指出:” 民主建设主要在基层” ,” 民主与法制不加强,民主渠道不畅通,群众会闹事”.(《万里文选》,人民出版社,1995年,第605 页。)村民自治的有效运作,将有助于农村的社会稳定。

  村民自治的民主实践还证明,经济效益自始至终都是民主化进程的有力加速剂,民主与效益并不悖离。村民自治活动之所以能取得进展,引起村民广泛关注,也是因为它能带来经济效益。实践证明,在村民自治成功实施,村级民主化程度较高的地区,经济均有较大程度的增长。四川省双流县东升镇,开展村民自治7年来,工农业总产值由1.9 亿元增加到60亿元。而且在日常村务的管理中,村民群众可以通过村民代表会议共同决策村中大事,并监督村委会的日常工作,从而减少了决策失误,杜绝干部腐化现象。可以说,农村民主的发展与社会经济发展互相促进。这是我国农村民主的一大特点,也是一大优点。

  村民自治还成为村民的民主大学校,有利于提高村民的民主意识和培养村民的民主能力。全国农村近6 亿选民,经过民主选举活动,民主参与的意识和能力都有很大提高。这主要表现在参与投票选举的积极性、对选举程序的严格要求和运用法律手段来保护自己的民主权利等方面。如在浙江省萧山县一次村委会选举中,在深圳打工的村民集体包租8 架飞机赶回本地参加投票,引起全国人民的瞩目。村民们对选举程序和选举技术的要求越来越高。如果选举中有违法现象,许多村民们都能及时发现,并要求纠正。村民自治使农民更加关心国家大事,更加乐意接受新的消息、学习法律和文化知识。村民自治还有利于培养他们独立行使民主权利的能力。

  村民自治和基层民主的广泛实践,也必将成为中国民主的大学校,为中国民主政治建设的全面推进造就基本的条件和坚实的基础。有人形象地将村民自治比作农民当家做主的第三次历史性飞跃。他们认为,第一次飞跃是新中国诞生后农民翻身得解放,从政治上成为国家的主人;第二次飞跃是土地改革使农民分得了土地,真正成为土地的主人;第三次飞跃是村委会的建立,在农村实行村民自治,由农民自我管理、自我教育、自我服务,使农民成为管理国家的主人。由于占中国人口绝大多数的九亿农民将成为具有民主意识和民主能力的成熟的选民和民主主体,他们在有中国特色的社會主義民主政治制度下,进行着社會主義民主最广泛的实践。这不仅将会给广大农村带来深刻的变化和巨大的进步,而且必将成为中国民主和法制建设事业的坚实基础,为今后的民主政治建设留下了宝贵的经验,并从而对中国的民主与政治发展的进程产生深远的历史影响。

  三

  二十年来,中国农村的民主政治建设取得了丰硕的成果,在实践的探索中取得了众多重大成就,总结经验,下面几条是我们应该记取的。

  第一,党和政府是推动农村民主政治发展的主导力量,党和政府的正确领导是推进农村基层民主建设的基本前提和成功的根本经验。50年来中国农村基层民主建设是在中国共产党领导下进行的。什么时候党注重农业,重视发挥农民的自主性和积极性,什么时候农村基层民主建设就得以健康发展。大跃进、人民公社挫伤甚至窒息了农民的自主性和积极性,因而也就谈不上农村基层民主建设。改革开放以农村为突破口,党要调动农民的积极性,农村基层民主建设才又走上健康发展的道路。1978年,鄧小平在党中央工作会议上提出,” 要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督”.后来,他多次强调必须发展基层民主,要给农民和其他居民以更多的自主权。江澤民也十分重视农村基层民主建设,他1998年9月在安徽考察工作时指出,扩大农村基层民主,保证农民直接行使民主权利,是社會主義民主在农村最广泛的实践,也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。

  各级政府认真贯彻落实党的有关方针政策,是农村基层民主建设的重要保证。《村民委员会组织法》颁布后,各级地方政府根据实际情况,积极制定实施办法,结合学习鄧小平、江澤民等中央领导同志讲话和中共中央有关推进农村基层民主建设的决策,组织领导农民群众进行村民委员会选举,为农村基层民主建设做了重要的贡献。在这方面,各级干部,尤其是乡镇干部的民主法制观念和依法行政的思想正在逐步树立起来。美国的卡特中心项目主任罗伯特。帕斯特说:” 我在世界上许多国家观摩过选举,但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。” (王京文:《美国观摩团眼中的中国基层民主》,载《了望》,1998年第14期。)正是由于党和政府的正确领导,农村基层民主建设才得以取得如上所述的成就。

  第二,农民群众积极响应党的有关方针政策,积极参与农村基层民主建设,是农村基层民主建设取得成就的根本所在。这一点在村民自治活动中表现得尤为突出。村民自治的层次虽低,但作用很大。仅以村委会选举为例,每届选举都有6 亿左右的村民直接参与。在参与选民登记、提名候选人、听取竞选演说、选举日投票、监督计票的过程中,农民接受着潜移默化的教育,学会用自己的大脑思考问题,逐渐了解了什么是民主,怎么做才算民主。过去那种容易走极端、人云亦云、互不相让的做法,现在已经被代之以在制度化的渠道内沟通、妥协、达成共识。各地农民在村委会选举及实行民主决策、民主管理、民主监督的过程中,表现了极大的热情,尽一切可能参与其事,农民的公民意识和民主法制意识正不断加强。

  第三,必须把经济建设与推进农村民主政治相结合起来,共同促进、共同发展。我国的经济发展水平不高,人们的民主政治意识比较落后,这是民主建设不可忽视的既定前提,它制约着基层民主向更高层次民主发展的重要因素。马克思指出:” 权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”.(《马克思恩格斯选集》第3 卷,人民出版社,1995年版,第305 页。)民主政治建设必须在现有的经济结构以内进行,并推动着现有的经济发展。一方面,我们必须要随着经济、文化和社会条件的变化,适时地推进民主政治建设。改革开放后,乡村实行了家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制,生产力水平有了大幅度的提高,乡村的市场经济有所发展,广大农民已经成为具有独立经济利益的经营主体,这必然带来相应的政治要求;乡村传统文化急剧变化,乡村居民的文化水平有所提高,政治意识不断加强,为行使民主权利提供了文化前提;乡村正在从传统社会向现代社会转变,社会分化和重组加剧,为乡村民主奠定了坚实的社会基础,所以这一切都要求我们必须加快乡村的民主政治建设步伐,以促进乡村的发展和稳定。另一方面,只有推进经济发展,民主政治建设才能获得进一步发展的支撑力;只有促进社会的稳定,民主才有生长的外在环境和前提条件。党的十一届三中全会以来的乡村民主之所以取得重大进展,关键在于乡村经济体制改革既产生了对民主政治的内在需求,又为乡村民主提供了经济基础。另外,乡村的相对稳定也为乡村民主创造了良好的外在环境。我国正处于现代化起步阶段,民主政治建设必须以经济建设为中心,以政治稳定为前提,有步骤、有秩序、循序渐进地进行。这些经验在村民自治活动的实践中得到证实。

  第四,民主政治建设必须因地制宜,实现民主形式的多样化,这是20年来农村民主政治建设的又一重要特点和宝贵经验。中国的一大国情是各地的经济发展和社会文化发展的不平衡,这一点在广大农村地区表现得更为突出。要推进民主政治建设,决不能搞” 一刀切” ,而要各地发挥自己的积极性。考虑到这一点,《村组法(试行)》制定时,抱着” 宜粗不宜细” 的原则,要求各地根据实情来制定实施细则和具体办法。至1998年,全国共有25个省、自治区、直辖市制定了本行政区域的贯彻村委会组织法的实施办法或意见。有9 个省、自治区还专门制定了村委会选举法规或政府规章。1998年11月4 日,九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的村委会组织法。与试行法相比,修改后的村委会组织法内容更加丰富,程序更加完备,保障更加有力。截至2000年9 月,已有13个省份制定或修改了村委会组织法实施办法,21个省份已制定了村委会选举办法。与试行法时期相比,地方立法进程大大加快,立法质量大大提高。与此同时,许多农村基层还制定了操作性更强的具体制度,形成了以建立健全村委会为目标的民主选举制度;以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策制度;以村民自治章程或村规民约为载体的民主管理制度;以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。所有这些,对于农村民主的建设都起了切实的推动作用。

  第五,农村民主政治建设依照法律进行,把农村民主政治建设与依法治国结合起来,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,这是农村民主政治建设的根本保障。依法治国是指导我国现代化建设的治国方略,是使我国的民主法制建设步入辉煌的重要举措。农村民主政治建设是一种大规模的广泛的群众参与活动,更需要不断完善有关法律、法规,并以法律、法规为依据指导基层健全各项民主制度,克服有法不依,违法不究的现象,这样才能取得应有的成效。而今村民委员会的直接选举已逐步走向规范化、制度化。成立选举工作机构,进行选民登记,确定候选人,实行直接选举,罢免和补选及监督管理等,都有一定的规范。各地干部和村民,绝大多数都能遵照执行。改革开放之初,鄧小平同志提出的” 为了保障人民民主,必须加强法制” 、” 必须使民主制度化、法律化” 的构想,正在广大农村变为现实。

  (作者单位:湖南师大法学院副教授,中共党史2000级博士生;湖南师大法学院科社专业99级硕士研究生。)

  作者:吴家庆 李风华

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