郭飞熊:解决三农问题的根本出路在于改革中央集权制

  1 ,“坏的市场经济”与“不完全的市场经济”

  在1990年代中,中国社会出现了裙带资本主义泛滥成灾的苗头,对此,吴敬涟等严正提出反对,提醒人们注意分清好的市场经济和坏的市场经济。这对社会具有积极意义。但是一个同样严重、也许是更加深层次的问题却为人们严重忽视了,这就是——还应该更加注意分清完全的市场经济和不完全的市场经济。

  在裙带资本主义背后,还站立着更为可怕的国家至上主义和后極權主义,它使得今日中国实行的市场经济,不仅含有很大的道德上“坏的市场经济”的成分,而且还是结构上严重残缺的“不完全的市场经济”。

  1992年,中共正式宣布经济领域以建立市场经济为目标,但是仅仅过了一两年,当权的那些市场主义的真诚倡导者,就实行了收权的宏观调控政策,以及加强中央财政汲取能力的分税制。他们显然没有能够理解自1978年以来所实行的在经济领域放权让利等压缩和消解極權主义的战略性努力,未能认识到中国改革背后大尺度的历史走势。实用主义的短视,使他们选择了一条国家主义的市场经济思路,可想而知,它乃是中央集权主义和市场经济妥协媾和的产物。

  2 ,国家主义的中央集权制对于机构膨胀的首要影响

  1993年以来实施国家主义的市场经济的政治后果之一,乃是中国本已足够强悍的中央集权得到了令人吃惊的加强。

  这一对1980年代放权让利改革的重大历史倒退,其始作俑者,是1988年的治理整顿。1993年实行宏观调控,在正确地对金融领域实施严格管制的同时,却武断地把这种管制推广应用于全局,形成了国家主义导向和市场经济导向的畸形藕合。从治理整顿开始的加强中央集权的倒退的列车,由此得到了添火加速。

  这就能够理解,为什么1988年以来中国政府机构规模急剧地膨胀。这在基层县乡政权表现尤甚。中央政府能够理解的农村现代化模式,依然是加强对农村、农民和农业的权力控制、强制管理和实力引导。这是一个标准的国家主控模式。庞大的党务系统、政务管理系统、税收系统、计划生育管理系统,还有公检法系统,在国家主义加强管理和控制的导向下,象一个生长失控的怪物,可怕地向县乡扩张。迟迟不进行政治改革因而对之无法实施有效监控的行政系统,理所当然地被特权阶层所操纵,他们将关系网不断编织进这一政府及公共服务体系,使得机构膨胀的问题更为恶化。从1988年至2000年,仅仅十余年间,农村县乡政权的规模增幅普遍达十倍以上,一般地,一个乡镇的工作人员由毛泽东时代的十几人、二十几人发展到今日的一百多人、二百多人。这中间还不包括教师队伍。

  人们往往道德性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上,而看不见国家主义的中央集权的制度运作这一结构性因素对于机构膨胀的首要影响。

  今日中国大陆压得底层民众喘不过气的“吃饭财政”,乃是鼓吹加强中央集权下的管理控制的国家主义市场经济路径的必然产儿。加强管理的建构取向(国家主义)和不受监控的绝对权力(特权阶层,不过是国家主义中央集权制的另一衍生物)两极藕合,必然导致政府体系(包括政府机构、公用事业和政府控制企业)的结构性膨胀。

  3 ,中央集权体制的运营成本主要压在农民身上

  中央政府实施国家主义中央集权体制的运营成本,以及为推行国家主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支,主要压在中国底层民众,尤其是农民身上。

  在加强全面管制的同时,国家主义的中央政府还在1990年代中期实行分税制,加强中央财政汲取力度,以扩充自己的转圜和进取空间。在城市财源很大部分被中央政权抽走后,省-市-县-乡官僚体制在财政上受到了很大压力,它们既要承担不断膨胀的吃饭财政,又要解决特权阶层自身按指数增长的高消费需求。有几十年来的惯例可依,它们成功地把财政困难巧妙转移到农民身上。刚刚从極權主义金字塔压迫下获得历史性解放的中国农民,仅仅享受了十年的生活改善,又被国家主义的庞大中央集权体系压在赋税的大山之下。

  在国家主义的庞大中央集权体系中,如果说,为了解决财政困难和特权阶层经济贪欲的省-市-县-乡官僚体制,是世纪末严重的三农问题的直接制造者;那么,中央政府的宏观决策思路与财政汲取-分配政策,则是催生三农问题的深层动因。

  后極權时代的国家用“发展优先”的残酷资本主义,代替極權主义时代的“重工业优先”的残酷的高积累政策,作为自己对农村暗中不断抽血、公开拒绝履行义务的理论依据。制定了九年制义务教育法的中央政府,一直拒绝承担义务教育的开支,反而把这笔巨额负担压给地方和乡村。一般地,义务教育支出大约占去了乡镇财政的50-70%和县级财政的40%左右。

  国防负担中的很大的一头,即义务兵役制下退伍军人的安置,也被主要推入不断膨胀的吃财政饭的队伍,国家迟迟不开展兵役制度改革,由此而来的巨大成本,就这样用隐形的方式转由农民最终承担。

  多年来,中国中西部十几个省的农村地区受到了中央集权体制超额的经济盘剥,其直接交纳税赋份额,超出了中国历史上许多朝代末期。农村人民被迫以工补农,把农业收入的大部交给政府,而把打工和副业收入用来补贴家用,勉强得以应付苛捐杂税的压力。

  这些税赋主要用于吃饭财政和义务教育,国家每向农民收取一百元税赋,就有九十几元作此用途。其结果,是中国从事着最落后的农业生产的农民,反而承担着最大的重负,占国内经济总值不到15%的农业,要养活70%的人口,每年还要另外承担3000亿的税费。致使在经济高速增长的1990年代,农村社会居然发生了明显的停滞(全国经济年增长8 %,而农村只有2 %,中西部农村不到1 %,如果挤掉众所周知的水分,从统计数字上就可以证实人们的直接经验),部分地区农民再次走向贫困。而中西部县级政权也普遍陷入严重的财政困境,全国乡镇政权负债达2000亿左右(李昌平估测),几乎频临破产,这些财政窟窿最后还得用农民的血汗来填补。

  与此同时,中央政府的财政收入却超出预期地高速增长,2001年中央财政增收达2000亿。这些明显的数字对比,最好地说明了“三农”问题的制度根源。

  4 ,人为制造的国民财富的分配不公

  在1980年代改革给中国农民以极大的政治解放和经济提升、一定程度上拉近了城乡差距、形成了城乡间生产-消费的良性互动之后,1990年代末中国社会又出现了新的城乡二元分化。不用说,这当然国家主义的中央集权体制的功劳。

  据国家统计局副局长邱晓华援引的统计数字,以2001年数据匡算,城乡人民真实的收入差距大约为六倍。2000年农民人均货币收入,只相当于1990年城镇居民的水平,整整落后十年。

  十年来,中国大部农村没有能够分享到城市高速度增长的好处(或者更准确地说,是后几年把前几年曾经分享的好处几乎全部吐出),相反,从1979年到1997年,国家和城市又从农村拿走两亿七千万亩土地,用于城区扩容、修路、建工厂和开发区,这笔土地乃以极低的价格从农民手中买走,中间又被国家汲取了6 -10万亿以上的“剪刀差”(见《新财经》2000年9 月号,陆学艺文)。这笔剪刀差,同1953-1979年间国家为了高速工业化所汲取的7000亿剪刀差相比,考虑物价因素,数额之巨,几乎不相上下。

  城市社会和沿海地区在享用原始积累时期的资本主义特有的廉价劳动力的同时,还从民工的血汗钱中强行收取暂住证、务工证、计划生育证等费用(每人每年数百元),每年总额达数百亿之多。如果说前者还属于市场经济下的自愿交易,政府“仅仅”在民工的人权保护和劳动福利方面偏袒资本家和城市社会的话,那么后者则是赤裸裸的政府操作下的、带有强烈的階級歧视的强制汲取。

  乌托邦时代对中国农民的歧视政策,在国家主义时代又得到了延续和创新:中央政府所实施的许多所谓的与国际接轨的改革,比如统计失业率,只统计城镇,而把广大的占人口70%的农村令人吃惊地排斥在外。至于医疗保险、养老保险等等现代文明社会普及的基本福利,更是与数亿中国农民绝缘。今天中央的教育拨款的92%是用于占人口30%的城市,而占人口70%的农村教育只得到8 %的中央财政支持。

  这些数据(包括前面讲到的中国农民每年上交的3000亿税费等),足以说明中央集权的超级国家,在正式亮牌的市场经济时代,仍然用行政手段对农民进行盘剥,用集权体制和宏观政策将国民财富集中于大城市、沿海和中央,这是造成新的城乡二元结构的根本原因。

  很明显,这是人为制造的国民财富的分配不公。这一分配不公,是改革开放以来继1888、89前后的第一次分配不公之后的第二次。这是极大的不正义。

  四十年前对中国农民階級施加的极大不正义,引发了三年饥荒,饿死数千万人口。那么,今天对中国农民階級施加的极大不正义,如果持续下去,将引发怎样的危情呢?

  5 ,城市社会以停滞和衰退“等待”着中国农民的富裕

  打击已经悄悄降临,首先受挫的,是国家主义放在第一位的“发展”指标。

  农村收入长期下降,整个社会70%人口的有效需求不足,直接导致了城市和发达地区工厂生产的大量的初级消费品卖不出去。雪上加霜的是,它又引发了新的恶性循环:生产厂家、流通商家和凭地租分利的城市社会,因此而收入严重下降,大量工人下岗失业,城市低收入群体扩大,致使城市消费市场也出现了萎缩。这一实际存在的不景气,在外向型经济数据掩不住的地带,在政府工作报告之外,公然地蔓延。

  中国经济发展在地理上的不平衡性,决定了经济发展水平的梯级分布,也决定了生产-消费链条在不同的梯级间保持良性循环的必要性。只有底层民众的收入不断增长,推动着底层消费市场不断地发育升级,才能在此消费导向下,推动厂家不断地扩大生产规模、提升产品质量、创造新型产品。这是实现中国社会“充分市场化和充分工业化”的必由之路。

  1990年代末出现的城乡巨大的收入差距,造就了城乡巨大的消费断层,给占人口绝大多数的底层消费市场的发育升级、持续跃迁造成了深重的内伤,从而直接导致了中国规模巨大的内需型初级工业生产的停滞和萎缩,严重破坏了中国社会“充分市场化和充分工业化”的内在节律。

  市场经济“看不见的手”,乃是透过购买力杠杆,对贫富差距进行自发的最笨拙的调节,在一国统一市场之内,富者之富,只能建立在贫者之富的基础上,贫者买不起富者生产的商品,富者也就无法实现其利润,只能停下来,等待贫者收入的提升和购买力的升级。

  纵观今日中国大陆社会,除了外向型经济、外来投资、沿海地区和大城市的流通与地租分成等造成的局部经济高速增长外,在辽阔的内地,广大的中小城市社会和庞大的初级工业,都处在停滞和萧条中,等待着中国农民和其他底层民众的富裕。

  严重的贫富两极分化和经济局部停滞,已经使天下骚动,给国家主义的社会稳定带来了严重的冲击。如果它持续下去,引发一场全局萧条,那么,发展这一“硬道理”将受到根本的动摇,那又将意味着什么?

  大自然对于强梁者惩罚的悬剑已经君临头顶。如果那些发展优先主义和国家主义的信徒们能够直面真实,及时转轨,时局还存在着和平演变的可能。

  6 ,解决农村危机需要一揽子解决计划

  在危机的压力下,为了减轻农民负担,中央政府近年来在安徽农村进行了并税制税费改革试点,改革方案是把按农民人均收入的5 %的征税额度提为7 %,实行“一道税一口清”。

  研究农业问题的权威人士指出,农村税费问题,根本不是多收点少收点的问题,而是整个制度设计对头不对头的问题。修修补补的改良没有实质意义。7 %的新指标和一条鞭的并税法所代表的治标不治本的操作路径,按照“黄宗羲定律”(秦晖用语),长久以往甚至将成为引发农民负担更迭上升的通道。

  问题的根本在于:有什么法理依据,要对每一个农民身份的公民,包括百岁老人和刚出生的婴儿,按照一个地区所谓的农民人均收入5 %或者7 %征税,而不是按照对于城市社会成年公民所实行的同样的标准,按照800 元或者1200元月个人实际月收入的下限征税?这样的制度设计运作的结果是那样的荒谬:中国相对富裕的城市人口每人每年平均交纳税费不到50元,而贫穷的中国农民每人每年平均交纳税费却在200 元以上。

  从法理角度而言,中央集权体制在农村实行的税收制度安排,实质上设计的乃是一种歧视性的人头税,它是对于中国最弱势的农民階級的无理汲取,强迫他们承担着中央集权的统治成本和现代化构图的实验成本。

  整个农村税收的制度设计,乃是不正义的,没有充足的法理依据的。所谓的税费改革,严格说来连改良都算不上,不过是沿着不正义的道路所做的一点后退而已。

  当局者的双眼似乎被云翳遮蔽,旁观的民间思想界对此则洞若观火:

  对于如此严重的、全局性的农村危机,需要一揽子解决计划,需要一步到位,直接抵达大本大源。

  解决农村问题的根本出路,首先在于拨乱反正,根除中央集权体制对农民所施予的长期的粗暴践踏和强制抽血,归还农民不受侵犯、不受盘剥的真正的公民权利,赋予农民参与市场竞争的完全的经济自由。

  人权+经济自由——这应该成为一切真诚的农村改革的出发点。

  中国最大的人权问题,绝非对异见者的打压,而是对九亿农民的制度性歧视(刘晓波用语)。必须废止对于农民的身份歧视和階級压迫,彻底地解放农民,一步到位地让农民享有真正的充分的人权,对于施加在农民身上的就业、教育、迁徙和纳税等任何制度性歧视或宏观政策性歧视,必须给予根本取缔,违者以法律治罪并支付巨额赔偿。

  必须从法律上确立农民与国家共同享有土地产权(一般不可买卖),改变土地公有所暗含着的资本家和雇佣劳动者之间的关系,剥夺乡村干部的“模糊产权意识”和强势话语,至少应该宣布土地承包一百年不变,使农民拥有保卫自己土地财产权并在土地上进行投资的信心,从而“改变农村社会关系的力量对比”(党国英用语)。

  必须停止对于农民的强制汲取,逐渐放弃对高投入、几乎没有了收益的农业生产的征税。必须在分配上向农民倾斜,把涉农领域(比如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等)完全放开,让农民合作组织免税地进入,获得足够的利润以组织自发自愿的规模经营(温铁军用语)。必须对于农民就地从事的非农经营实行三年免税,用放水养鱼的政策取代今日的杀鸡取卵的政策。

  必须从宏观角度,巧妙运用各种经济杠杆和加权辅助,想方设法促使农民收入同经济发展的水平同步增长,让农村与城市一道分享现代化的成果,让农村通过消费杠杆反过来战略性地推动整个中国“充分市场化和充分工业化”的进程,让农民由现代化的“弃民”重新回归到世世代代就属于他们的大地主人的位置。

  7 ,在农村分步推进现代福利体制是解决两极分化的必由之路

  除了上述路径,要从根本上解决“三农”危机,把落后的农村建设成为现代化的文明社会,还必须从现在开始,分阶段地在农村地区推进全面的现代福利体制的建设,把义务教育、失业救济、最低保障、医疗服务、养老保险、法律援助、公共体育与文化娱乐推广到全部的农村地区。

  这是从根本上解决两极分化问题的必由之路,不仅农村,而且城市,整个中国,都必须走上这条道路——建设现代福利国家。这是现代中国社会必须实现的分配正义和人道文明,中国政府必须为实现这一目标进行相应的制度设计。

  有人认为,现在提福利国家为时尚早。恰恰相反,现在开始起步正当其时——这既是实现必需的分配正义和人道文明,帮助每一个公民过上不失尊严的生活,保持稳定以推进和平演变的需要;也是市场经济条件下培植大多数人口的有效需求、促进生产——消费的链条在不同经济梯级之间保持良性循环、维持国民经济持续增长的需要。

  当然,这不是一蹴可就的,而是需要十至十五年才能完成的社会工程。

  当然,这一现代福利体制的制度设计,必须吸取欧美福利国家的经验教训,要防止出现福利养懒的病态局面,注意运用各种杠杆对劳动、进取、自立、奋斗进行机制性的激励。

  在现代市场社会,人们能够接受而且应该接受合法的合理的建立在劳动能力和业绩的差异基础上的结果不均等,但是,必须以起点上的机会均等(如真正的人权和完全的经济自由)为前提,必须对终点的差距进行福利平等的补偿和矫正。

  如果说市场经济社会实质上是资本主义的话,我们不要官僚、特权、裙带资本主义,不要残酷的原始积累的资本主义,我们需要的是正义的、人道的、平等的资本主义,需要的是福利资本主义。

  8 ,中国的政治体制改革,将再次从农村首先开始

  停止向农民抽血,放弃每年3000亿税费中的大部,反过来在国民财富的分配上为农村大笔输血,用于建设基本福利,是上述“人权+市场经济+福利体制”的农村社会改革方案中的经济基础。

  这样做,既得利益集团不会同意,国家主义的中央集权体制不会同意。这样做了,3200万县乡吃财政饭的人员的开支从何而来?谁来替代他们,在这个似乎处处充满不可靠成分的农村社会维持统治秩序?

  但是,已经有充分的理由证明,非得这样做不可。为此,只有进行政治体制改革。

  现行的中央集权体制,是无法用来推行真正的政治改革的,因为要改革的正是中央集权体制本身。

  在由中央政府首倡力推的农村村民自治问题上,已经显示出,中央集权体制以及这种体制下的既得利益集团,对于实质性改革是坚决阻挠的。因为真正的村民自治必然削弱乡镇对村庄的控制,与中央集权制产生结构性的冲突。所以现今的村民自治效果可想而知。

  真正的政治改革,不是中央集权体制框架下狭隘的“机构改革”,它的核心,是给象村民自治和中央集权制之间发生的结构性冲突这样实质性的矛盾以一种根本的制度解决,从法律角度厘定国家与社会的主要关系。

  农村社会的民主和自治,是国家和社会分权划界的历史大潮的一个主要部分之一。是任何力量都阻挡不住的。我们不能被改良主义的话语所误导,在“村民自治”这个局部的狭小的空间着力,我们应该一步直抵大本大源,研讨实现整个农村社会的民主和自治的操作路径。选举应由村庄推广到乡镇,推广到县城。这必然地要对中央集权体制伤筋动骨。

  真正的选举(包括村官选举),直接改变了权力的合法来源:当选者的合法权力,乃是由选民授予,而不是由中央集权体制中的上级授予。在选举所及层次,中央集权体制的权力命令失去了合法性。选举每上达一个层次,就意味着本层次中央集权体制的冰消雪融。

  这不过是通过实例显示出民主的一种题中之义:民主首先解决的是,政治权力的合法来源问题。从政治管理系统角度来看,民主是作为选民的人民自下而上的授权,它与中央集权体制自上而下的授权乃是根本对立的。所以,民主的实现必然地意味着中央集权的解体。

  在中国实行民主,不仅是对于1949年以来的極權的或者后極權的中央集权体制的革命,而且是对于秦朝实行郡县制以来的中央集权体制的革命。这是地地道道的二千年未有之变局。

  看了今天中国农民被中央集权体制盘剥和践踏的真实状况,就知道中国古代王朝是怎么崩溃的。幸亏有了民主政治和资本主义,我们不仅可以避免历代王朝末期大崩溃的惨局,还可以避免解放前那种残酷的階級斗争,通过和平演变根治农村危机。

  只有实行民主政治,才能制止中央集权体制向农民的强行抽血,才能“牺牲”掉以从事“不劳动的劳动”和“反劳动的劳动”为主业的县乡机构中三分之二以上的冗员。

  在民主政治中,县乡政府将象村民自治中那样实行直选。在乡镇政权中,可以采用临时性的各村村民代表和农会的联席会议,对于乡镇长的财务和业绩进行监督,将监督结果逐月公布,并代表农民主持乡镇长一年两度在全乡镇选民大会上的述职。在县级政权中,将民选出一个县议会,用于代表本县人民掌管财权,并监督民选的县政府的行政运作。

  民主政治将剥夺县乡政权“管”农业的权利,让政府成为法治下的有限政府,把资源集中用于推进现代社会福利体制建设,用于公共道路、社会治安、土地管理、水利管理、公共建筑等社区公共服务。

  民选的县乡政府将成为民间自治的大社会中的“小政府”,许多政府原来僭越的经济事物和社会事物的权力,将交还给农民自治组织——农会、各种专业行会、合作经济组织、社会服务社团等。民间组织将越来越在农村社区生活中唱主角。

  通过民主政治,县乡政府的合法权利将来自农村选民,中央集权体制以前非法和过度集中的权力将让渡给民间社会,这是继联产承包制消解極權主义经济(当然还需下一步“土地共有+人权+经济自由”给予完全消解)之后,消解極權主义政治的关键步骤之一。

  中国的政治体制改革,将再次从农村首先开始,层层向上递进,实在是实际的迫在眉睫的需要使然。这样操作,也更加稳健,更容易让社会接受。

  作者电子信箱:gcgfx@21cn.com

  转载自《中国研究》(http://www.nows.com/c )

  作者:郭飞熊

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