牛金博:收容的法律问题

  在大城市拥有常住户口的人们想像不到他(她)们的生活状态:没有违法的人走在大街上却会被“抓走”,关到条件极差的收容遣送站;尽管连《治安管理处罚条例》都规定最长只能拘留15天,但依据各地制定的有关管理办法,被收容者“留站待遣时间”最长竟可达6个月甚至无限期;被迫关进收容站的人,还要支付自己被收容遣送的食宿费、路费等。

  收容的法律问题

  据民政部消息,近一两年,在全国700多个收容遣送站,每年有一百多万人被收容遣返回原籍,其中几十万人的收容地是广东,其次是北京、上海。

  在广州,前不久刚发生过收容车上掉下5 人2 死1 伤的恶性事件;还是广州,一未带身份证的湖南籍女青年,在广州火车站被巡警送进一家收容性质的精神病医院待遣时,遭到众多“暴徒”轮奸…,这些都是公开报道过的。根据各地媒体特别是网络透露,近年来一些城市在收容、遣送“三无”(无身份证、无暂住证、无务工证)人员的过程中,体罚、殴打、抢劫、粗暴驱赶民工、将正当就业者当作“三无”人员遣送等事件常有发生,竟然还有警察与收容所交易致人死亡、收遣站与犯罪分子合作经营“小姐”生意的恶性事件。

  据最近的《南方都市报》披露:刚到广州打工二十多天的27岁大学毕业生孙志刚,3 月17日晚上十点因为没有暂住证而被带到黄村街派出所,并且警方无端的拒绝保释,3 月18日孙志刚被送往收容遣送中转站,3 月18日被送往收容救治站,而3 月20日孙志刚的朋友被告知孙志刚已经死亡!法医的尸检表明,孙志刚是“大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”,而且,整个背部“差不多全都是出血区”,双肩、膝盖都有被火烫得发黑的印记。

  孙志刚,男,今年27岁, 2001 年,他毕业于武汉科技学院,之后在深圳一家公司工作,20多天前,他应聘来到广州一家服装公司。

  3 月17日晚10点,27岁的孙志刚像往常一样出门去上网。因为刚来广州,孙志刚还没办理暂住证,当晚他出门时,也没随身携带身份证。

  当晚11点左右,与他同住的成先生(化名)接到了一个手机打来的电话,孙志刚在电话中说,他因为没有暂住证而被带到了黄村街派出所。

  在一份《城市收容“三无”人员询问登记表》中,孙志刚是这样填写的:“我在东圃黄村街上逛街,被治安人员盘问后发现没有办理暂住证,后被带到黄村街派出所。”

  孙志刚在电话中让成先生“带着身份证和钱”去保释他,于是,成先生和另一个同事立刻赶往黄村街派出所,到达时已接近晚12点。

  出于某种现在不为人所知的原因,成先生被警方告知“孙志刚有身份证也不能保释”。

  第二天,孙的另一个朋友接到孙从收容站里打出的电话,据他回忆,孙在电话中“有些结巴,说话速度很快,感觉他非常恐惧”。于是,他通知孙志刚所在公司的老板去收容站保人。之后,孙的一个同事去了一次,但被告知保人手续不全,在开好各种证明以后,公司老板亲自赶到广州市收容遣送中转站,但收容站那时要下班了,要保人得等到第二天。

  3 月19日,孙志刚的朋友打电话询问收容站,这才知道孙志刚已经被送到医院(广州收容人员救治站)去了。在护理记录上,医院接收的时间是18日晚11点30分。

  护理记录上,孙的死亡时间是2003年3 月20日10点25分。

  看到这些报道时,首先感到十分的痛心和愤怒。但作为一名法制工作者,更多的是关注更深层面的问题,比如如何就事情本身作出补救,依法惩处凶手和给被害者家属更多的补偿和安慰等。但最重要的一点是,要呼吁有关部门避免同一悲剧的再次发生,这是相关部门和人员,甚至是全社会都应思考和努力的地方。

  针对这一事件,首先,孙志刚不符合收容却被收容,符合保释条件却不被保释等已经违法。其他违法事实,尤其是刑事方面的事实需要经过人民法院的判决才能最终认定,如非法拘禁、过失杀人、故意伤害致死等罪名。

  孙志刚应该被收容吗

  综观各项规定,被收容的对象为:1 、因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。2 、不讲真实姓名、住址、来历不明的人;3 、有流窜作案嫌疑的人;4 、有多次作案嫌疑的人;5 、有结伙作案嫌疑的人。6 、家居农村流入城市乞讨的;7 、城市居民中流浪街头乞讨的;8 、其他露宿街头生活无着的;9 、三无人员;10、卖淫、嫖娼人员。

  在广东省人民代表大会常务委员会2002年2 月23日通过并已于同年4 月1 日实施的《广东省收容遣送管理规定》中,明确规定,“在本省城市中流浪乞讨、生活无着人员的收容遣送管理工作适用本规定”。

  黄村街派出所在审查人意见时写道:“根据《广东省收容遣送管理规定》第九条第6 款的规定,建议收容遣送。”

  这一款是这样规定的:

  第九条有下列情形之一的人员,应当予以收容:

  ……(六)无合法证件且无正常居所、无正当生活来源而流落街头的;

  《规定》中还明确规定:“有合法证件、正常居所、正当生活来源,但未随身携带证件的,经本人说明情况并查证属实,收容部门不得收容”。

  孙志刚有工作单位,不能说是“无正当生活来源”;住在朋友家中,不能说是“无正常居所”;有身份证,也不能说是“无合法证件”。

  在派出所的询问笔录中,很清楚记录着孙本人的身份证号码,但是在黄村街派出所填写的表格中,就变成了“无固定住所,无生活来源,无有效证件”。

  孙志刚本人缺的,仅仅是一个暂住证。笔者在任何一条法规中,都没查到“缺了暂住证就要收容”的规定。

  本来,通过查暂住证和收容和手段对一个城市的秩序进行管理的预期是很好的,但是,暂住证和收容都涉及到相当大的利益驱动,其中的办证费、罚款、放人的获利都是巨大和惊人的,牟利的特征相当明显,可悲的是,制度本身对这种利益驱动没有很好的约束机制,这必然会导致某些警察滥用搜查权和非法限制人身自由的行为

  能够按广州市关于“三无”流浪乞讨人员管理的有关规定处理的,仅仅是不按规定申领流动人员临时登记证,或者流动人员临时登记证过期后“未就业仍在本市暂住的”人员。

  但不知为什么,在黄村街派出所的询问笔录中,在“你现在有无固定住所在何处”和“你现在广州的生活来源靠什么,有何证明”这两个问题下面,也都注明是“无”。

  孙志刚确实是住在成先生处的,此外,服装公司也开出了书面证明,证明孙是在“2003年2 月24日到我公司上班,任平面设计师一职,任职期间表现良好,为人正直,确是我……服装有限公司的工作人员”。

  为何在有孙志刚签名的笔录中,他却变成了无“生活来源”呢?他一个大学生,智商不会低,怎么会说自己没有工作呢?

  于是,按照询问笔录上的情况,孙志刚变成了“三无”人员,派出所负责人签名“同意收容遣送”,市(区)公安机关也同意收容审查,于是,孙志刚被收容了,最后,他死了。

  救济怎么变成制裁

  我国从1951年开始实施收容遣送制度,当时针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群,政府通过组织其劳动改造,转化为从业人员予以安置。

  三年灾害时期,大量灾民拥入城市,收容救济灾民成为一项主要任务。

  从八十年代开始,流动人口剧增,因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少,开始出现逃避计划生育的人,以乞讨作为生财之道的人,逃婚、逃学、逃债的人……

  针对新的情况,1982年,国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。

  从这个《办法》开始,收容的救济性就不再成为惟一的目的。该《办法》的第一条规定得非常明确,“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法。”

  也就是说,收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。

  随后,民政部、公安部印发实施细则,规定收容遣送经费“在民政事业费内列支”,同时规定“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入,主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费”。

  1991年,国务院第48号文则将收容对象扩大到“无合法证件,无固定住所,无稳定经济来源”的“三无”人员。

  而在执行中,“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。更有甚者,查证时当场撕了暂住证,把人抓去收容,这种做法遭到谴责后,在一些地方变成,先声称证件过期没收,随后另一批人又来查证,将其予以收容。

  从近年来的政府、司法部门的规定来看,比如收容审查的日期可以折抵刑期,收容从救助慢慢变成了行政强制措施甚至可以说某些时候具有了刑事拘留的效果(指可以折抵刑期),慢慢偏离了收容救助的本来目的。

  甚至这些年各地因为利益驱动还出现了下达收容指标任务、强迫收容对象劳动、收取各种费用甚至收容机构之间买卖收容对象,收容变成了不少人借以充实小金库或发个人财的工具,不少公民的政治、经济、人身权利受到严重侵害。收费是万恶之源。怎么才能多收费?多收人才能多收到钱。

  目前,《广东省收容遣送管理规定(草案)》已提交广东省人大常委会审议,草案规定取消一切收容费用,并对收容遣送机构的违法行为将追究刑事责任。

  审议中一个颇有戏剧性的焦点是“孕妇、哺乳期妇女该不该收容”。出于“保护孕妇和哺乳期妇女”的考虑,有关部门提交的草案规定对这类人群不予收容,但人大代表却建议删去这一规定,因为她们“更应该是救助对象”。同样基于保护的考虑,得出的却是相反的结论。

  综合各种报道,收容中存在的问题有:收审面:有的以收审代替拘留、代替侦察,或者代替处罚;有的把过失犯罪、交通肇事、重婚甚至通奸、非法同居、违反计划生育、无证驾驶等行为人收审,对患有严重疾病的人、孕妇、精神病人也有收审;收审时间过长:有不少人被收审的时间长达几个月甚至一年以上。另外,审批、管理制度不健全,对被收审人员刑讯逼供;将收审人员与在押人犯混关混押,收审人员逃跑、死亡等事故也较突出。

  收费是腐败滋生的土壤,不仅路费、伙食费不能收,连床铺费都不能收————你把人抓起来、关起来、强行送回原籍,凭什么要我出钱?这种情况必须改变,作为政府的一项行政职能,应当由政府掏钱。

  我们希望知道答案,但似乎没有答案。

  收容制度该走向何方

  那么,收容遣送到底是不是一种保护人的制度?这种制度存在的合法性在哪儿?如果它在最初的设计上是一种救济制度,那么,是什么使它在实际生活中走了样,变成了一项限制公民基本宪法权利的制度?它还要存在多久?当收容偏离了救助的目的变成了管制,变成了限制人身自由的行政强制措施,收容便面临了法律困境。

  收容的法律困境是明显的。综观各种收容的规定,最高效力便是国务院1982年5 月12日发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,国务院1991年发布《关于收容遣送工作改革问题的意见》,前者为行政法规,后者为行政决定。

  2000年7 月1 日起施行的《立法法》第八条规定:下列事项只能制定法律:(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。第九条规定:本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。根据《宪法》及《立法法》的规定,行政法规不得同宪法和法律相抵触,地方性法规和规章都不得同宪法、法律、行政法规相抵触。国务院及各部门关于收容的行政法规、规章、决定、命令等,已构成对《宪法》及《立法法》的事实性违反,应由全国人大或其常委员、国务院改变或者撤销。

  收容遣送也不符合联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求。我国已于1998年10月5日签署了该公约,其中第9条规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释,这里的“法律”,是指立法机关制定的法律;这里的“程序”,是指经过合格的法庭审理。另外,《公约》第12条还规定:“在一国领土内合法居留之人,在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送的对象并没有违法犯罪行为,对他们采取强制收容遣送措施,显然不符合《公约》的上述规定

  收容制度会废除吗?据估计,收容遣送制度不会废除,在不少地方政府看来,收容遣送是一种有效、必要的社会治安手段。

  既然收容制度不能被废除,我们就退而求其次,既然收容已经偏离了原本救助的目的,既然收容已经变成了一种行政强制措施,既然侵犯公民权利的事件一再发生,我们应当把收容还给收容!

  收容的本来目的是为了救助,它与户口制度并没有必然的联系。有的国家当因为财政赤字准备削减收容救助的规模时,便受到抗议。而在我国建立了户口制度后,收容慢慢变成了维持户口制度的一个必不可少的措施。

  基于户口制度涉及的问题太多,不可能在短时期内得到解决,现实的选择便是先改变现有的收容制度,建立真正意义的收容制度。

  让收容不再成为某些地方某些人敛财的工具,收容成为社会保障体系的一部份,让收容救助无家可归者,让收容成为救助最底层人民的最后一道防线。

  作者单位 河北省滦南县人民检察院

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  作者:牛金博

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