孟思良:有关农民土地私有化的讨论

  国家的概念之一是拥有国土,也就是山林平原,河流湖泊海洋天空,这些都是属于国家主权的范畴,如果什么人以任何理由让外国人把土地拿去了,那肯定是卖国贼;如果私分多占,那一定是家贼。

  国家的概念之二是容有国民,也就是工农学商兵等芸芸众生,在这片国土上生存繁衍的人民大众。其中以土地种植为生的群体,就是农村的居民,俗称农民。

  国家的概念之三是握有权力,也就是国家的地位至高无上,这个地位就是宪法,宪法是人类文明的‘百科全书’,她告诉我们事务的来龙去脉。可以管辖国民,无论高贵平庸;可以支配财富,无论男女老少。当然,每个国家都有自己的宪法,一国之‘家法’。

  国家的概念之四是掌有威力,也就是军队和警察监狱,军队对外捍卫国家主权和尊严,警察(司法)维护社会公共秩序——宪法秩序。

  中国大陆正面临着由于城乡差别(隔离)产生的困扰,农村地区的经济发展和居民的生活状况凝结成了一个问题,‘三农’问题。各种思想和政策都在发挥作用,有病不讳医,究竟土地私有化是否可行,以及如何可行,逐渐成为能否‘解扣’的争论焦点。

  按照标准化的原则,对于凡是反复出现的事物,就要作出定性定量的基本要求,对于危及到国家利益和人身财产安全的事物,还要作出强制性的规定,以此规范各项‘事物’的正确性和安全性。比如有多大的用电负荷,必须用多粗的电线等等,当然电线必须合乎相关的标准。

  所有的问题并不是不能化解,不仅需要一个解决的章程,更需要一个监督和惩戒的章程。

  土地究竟有什么样的含义,土地私有化又有什么样的理由呢?

  本文是赞成土地私有化的,但是有一个前提,必须在宪法秩序的规范和保障下施行。宪法需要保留在国家的非常时期内,对任何土地所有者的土地行使无偿使用权;因此土地私有化的所有权不是完全绝对的,是极大的又是有限的。

  对于农村来说,土地所有权应当表现有四个实际的含义:

  其一是用于居住的宅基地面;

  其二是用于耕作的农田山林水面;

  其三是在村属土地上被本村或他人产业占用的地面:

  其四是不可分割的公共用地,比如道路村办公用地和集会聊天的场地等等。

  在这里我们先不去讨论狭义问题,即具体村民之间实际得到的‘多少肥瘦’,只讨论广义问题,就是这个‘合四为一’的土地权赋予农民有什么意义以及如何表示和确定。

  先说简单的宅基地面,房屋和院落是祖上传下来的,或者是按照一定的政策‘分配’得到的,具有合法继承和分配的地产特性,这是居者有其屋的人文关怀思想,是应当受到宪法秩序支持的。因此这块地面所有者的权益是正当的,任何理由的侵权都是非法的,比如挤占低价强买和收回等等。

  在深入讨论之前,需要引入若干个概念和名词:

  1.户的构成:

  户是可以进入并且共享土地私有化的基本单位,对此需要考虑从国家到居民的共同和不同的权益,应分为三种。其一是自然户,以自然户口簿为依据;其二是村公(共)户,也就是村集体;其三是国有户,也就是国家。

  自然户——按照每个自然户口簿的家庭组成,以两代为核算基础标准,作为为一个农户单位。如有三代或者四代同堂,同在一个户口簿里,老人应当另外算作一个核算单位,即在这个户口簿里有两个有权参与分配的单位,简称‘户头’。

  单位的意思是有资格获得农户权利的‘单个计算权利的位子’,特别再次指出的是,最多两代是一个‘户头’单位,仅仅考虑两代人,而不考虑人口多少,这个意义在于支持计划生育和赡养保护老人。

  村公户——根据经过核准的‘户头’单位数量,依据国家规范或者村民公决来确定村公户应当占有的比例。如本村有1000个自然‘户头’单位,经表决村公户可以占有20% 的比例,或者就相当于200 个自然‘户头’单位,那么本村就有1200个户头单位,共同参与土地私有化的分配。村公户的意义在于有公益田,有公益资产,用来支持村公共事业。

  国有户——在一些村行政管辖区里,有些土地,比如山林水面滩涂,并不是可耕作的,这些基本上应当是属于国有户。像自然保护区国家公园国有保留地等等,这也就是不能把960 万平方公里陆上国土分光的意义。有些可以让自然户和村公户代为管理或者经营,不过要有管理合约或者经营合同,双方是有偿的。

  2.计量的单位:参与分配需要有资格和权利才行,这就是‘计权’或称‘加权’的概念,是说每一个‘户头’就是一个参与分配的资格单位,这就是一个经过‘计算’或者按照国家规范‘加上’的权利。

  另外‘计权’还有‘等于和默认’的意思,或者说是土地所有者作为投资人的股份‘权利’。

  ‘当量’是指两个同类的事物,比如两个不同地块的一亩地,品质和条件不同(土质和用水及离村远近),即使同一个人用同样的劳动,产量自然就不同,所以对比两块地的标准就不能用面积,只能用公认的一个指标——产量,由此来确定是否公平。应用起来就是把地分成若干等级,又比如1.5 亩三等地相当于1亩一等地,也可以定义为土地的‘资质’或者是‘兑换率’,这个当量是为计权服务的,其他的事物也可以应用。

  3.资和产的构成:土地是资源,简称‘资’;村属地面上的村办产业和村属公共财物,以及在合资产业里的股权比例,简称‘产’,他们共同称作资产。

  4.股本和股权:股本是指资产。比如本村有多少可耕地,多少固定资产和股份资金等等,在分配时就是被除数,也称分子;股权是指所有的‘户头’,在分配时就是除数,也称分母。

  这样看来问题如此简单,在确定了户头计权资产股本股权之后,土地私有化变成了一个四则运算的算式。然而世间的事情哪能如此简单迷人,历史的旧账和现实中的纠葛,在政治经济法律习俗的惯性里,在种种主义思潮的对抗和磨砺中显得无所适从,反复和反弹成为治理整顿的起因和结果。

  究竟有哪些问题在缠绕三农问题呢?

  首先是法,在有关三农的宪法秩序和法制体系正在走向完善之际,三农问题是不是需要缓行,或者仍然依靠政策的灵活性。农村地区的各种事情如果依赖政策,各级政府都是疲于奔命,久而久之常常就会辱于使命,把大量的人财物和时间耗用在短期行为上,不仅是浪费也是一种腐败无效。因为政策的特性具有极大的随机性,表现为时间性和强迫性,也就是就事论事的短期行为。就像和面,面多了加水,水多了加面,最后面团越和越大,是否可以比喻成问题不见减少呢?

  同时这个随机性政策是掌握在上级政府执行者手里,而被执行者(包括下级政府和农民)只有对策,于是行政上的对上欺骗,对下蛮横,手法翻新地为政策‘服务’就不奇怪了,否则你的乌纱帽就难保了。农民则会因为不满和对抗变成不安定因素,大受其苦。搅的城里人也心绪不安,大发议论。

  然而三农问题是个长期或者说是个永恒的主题,古今中外都是如此,并不会因为社会制度不同而有所改变。所以对于三农问题,必须有一个肯定农民地位,规范并稳定的章程,也就是确定宪法秩序和法制体系。让农民和涉及三农的事物(政府行政商务投资损农事件等等)用法律对话,在宪法秩序下解决各种矛盾。由此让各方都明确,在宪法秩序下大家是以平等身份对话的。

  把狭义(各种形式的大小事情现象)上的相同和不同点,分门别类地加以提炼归纳,并且确立评定和处置的方法,形成广义上的规范,这就是宪法秩序和法律条文。这些条文可以细致到一个股权相当多少地面(就是不一定亲自耕作经营),每个户头对国家和社会的责任和义务,任何一方不履行合同如何处罚等等。

  任何一种秩序和体系的诞生或者存在,必须是有这种需要和期望才能应运而生,时机是否成熟,就要看是不是想让她成熟,反着说就是什么原因不能让她成熟。比方说作物正在灌浆时节,水是唯一重要的资源,或者说是获得好效果(产量)的办法,如果老天不作美,只有依靠调用或者购买水利资源,又如果没有这个资源或者得不到,结果就可想而知了。再如果作物收割之后来了天雨或者人雨,大家可以很自然地想像到将会发生什么样的事情。当存在着资源困难,种地的意义是不是就不大了呢,当然不是,困难就是逼着你去寻找开发资源,去建造水库储备水源,就是大家手搬肩扛地制造这个资源——农民土地私有化的体系。

  既然户籍制度和乡镇行政可以把农村农业农民约束在一起,同样可以把三农的现状依次分解,通过股本股权计权户头等等的确定,推动土地私有化的进程,让行政行为和三农困惑转化为宪法秩序下的社会行为,各级行政与三农保持一定的距离,把行政的中心任务转变到建设社会公共事业,维护社会公共秩序上去。

  这个宪法秩序不是等来的,是争取甚至是斗争来的。农民和各界关注三农的公民是争取实现这个宪法秩序的组成部分,其中也包括了各级官员,他们分别扮演不同的角色,起着不同的作用,希望最终的合力是尽快促成有利于三农的宪法秩序光荣诞生。

  第二是国家体制的惯性和各级政府的行政功能。虽然存在着为奠基国家工业化基础的城乡隔离政策,但是农业地区的‘人财物’长期控制在计划经济体系里,大多数‘产物’(资产),如粮棉油和副食等等,是控制着向外走,也就是征用调拨;对人则控制在计划体制之外,或者说农民想离开农村(农转非)极其难。

  然而农村地区能够得到的国家公共基础福利和保障极其少,突出的是文教卫生等公共事业的投入少,社会保障体制薄弱甚至是空白。

  由此,体制的惯性造就了思维的惯性,无论你是官还是民。

  在各级行政的潜意识里,自有一套对待农村事物的法则,无非就是安排生产样式和规模(种什么种多少,很像定单农业),下达各种达标任务等等,而并不太顾及本地实际和农民的意愿。偶尔的失误或者胡来不会造成长期的麻烦,重复的再现潜意识,发挥行政执法的威力,一定会有长期的麻烦。

  特别对于工商业不太强的县乡镇村,或者说工商业税收不多的地方各级行政,为了保证行政的运转,必须有更多的财政收入,换言之就是开源列表(项目),征收税费。如果遇到阻力,比如不满拒交或者没有现金可交,就增设机构部门和人员编制,以此加大力度地完成行政任务。把贯彻国家的大政方针变成管制三农的尚方宝剑,偏好增长率忌讳绝对(实际)值,掩盖三农状况的落魄,是取得政绩和小团体利益的习惯思路。

  对于以农业为主的农业地区,不具备‘赡养’功能完备的县乡镇村行政的能力,三农的负担不是农民自己加上的,是关心三农的行政意识强加的。如果要加强农村政权基础组织建设,谁要加强就请谁拿出全额财政支出,解铃还需系铃人。

  自觉地文明行政是可贵的,但是也是脆弱的,必须有行之有效的监督体制。宪法秩序和法治体系应当支持和保护监督‘行为’,与时并进地完善这个监督体制,尽管农民的监督那么‘没有文化,没有觉悟…’。

  在这里对于三农问题,资源就是秩序和体系。这个不一定贴切的比喻是要探讨时机与成熟的关系,潜意识与麻烦事的关系,在这些关系里,究竟有没有内在的某种关联,或者说因果关系呢?

  基于大农业的生产周期长,平均一年两季,效益比低,税收杠杆应当起到扶持的作用,收费更不应当进入这个领域;对于所谓‘副业’的各种特产税,重点考虑在二次流通范畴中征收,其一有可能减轻农户的税费负担,其二改革农村地区的税费体制,减少公务人员,提高征税效益比,就是这些收上来的税,不能变成工资和福利被公务人员消耗掉。至于收什么样的费收多少,可以参照城里的居民交过什么样的费交了多少,在这个收费问题上,可以率先实现城乡一体化。

  由此提出了这样一个问题或者说是常识,就是制度效益比(C )。其中制度成本或叫做支出(A )对于制度收入(B )之比是多少(C=?),才是最合理最经济。一个乡镇公务人员的年总成本(A )是多少,即工资福利办公费用是多少?一个乡镇(财政单位)年税费收入(B )是多少?两者之比就是制度效益比(C ),A / B = C 。

  显然,如果A = B ,那么C = 1 ,说明收上来的税费都变成了制度成本,通俗的说就是收多少花多少,叫做‘公务人员成本的财政平衡’;

  又如果花的多了,就是C 》1 ,叫做‘财政赤字’,借款贷款挪用别的专项资金,或者再加税费就成为可能,凡是出现这种情况的财政,毫无疑问都是C 》1 ;

  大家期望好财政,就是C 《 1,究竟小到多少是良性财政,需要与他人和历史比较。这里是比优,比良好财政,而不是攀比吃财政消耗财政。当全国28个人供养1 个财政饭碗(以人数的比例)的状况下,仅凭农村的脆弱资源何以养的起五脏俱全的乡镇财政和行政权力。

  以上的制度效益比还没有考虑乡镇村公共事业的支出,如果考虑了,对于不良财政秩序,更是捉襟见肘不负重堪。民怨沸腾是一回事,地方经济倒退或者崩溃是大事。

  至于乡镇村行政欠下债务制约三农问题的变革的确值得三思,但是很多情况实属风马牛不相及。既然税费多半消耗于行政人头费,何必保留甚至强化如此齐备的机构和人员。特别对于因为吃喝,公款消费贪污等等腐化行为造成的亏空,这是强加在三农和农民身上的黑锅,是腐化垃圾,是谁造的垃圾就让谁清理。

  如同某人赌输了欠了债,做坏事没钱交赎金,让亲朋好友甚至街坊邻居为其‘买单’一样,无论你怎么说,于情于理于法于义没有地方能够找到公平的答案,只有某人不要面子了。

  对于这种不良亏空,下级行政和农民不能承担,自有党纪国法的尚方宝剑,何许百姓操心。谁的孩子谁抱走,谁的垃圾谁清走,首先是退赔再加惩处,天经地义。

  现行的国家体制和政府功能像是包着三农问题的网,如果把网松开放活三农,那么与之相关的机构和多余的官员公务员将向何处去,这是主流社会的精英和主力,如何下得去手。事业单位已经人满为患,况且县乡镇又没有多少事业单位,把他们精简掉心不甘,养起来力不支,难煞神仙。

  其实很多的乡镇公务人员是当地有一定社会背景,智商又不低的群体,如果不是谋着少劳多得,图得体面安逸,同样会在私有化的一亩三分地上得到他们的体面和尊严。为着绝大多数农民根本和长远的利益,取消一少部分人的既得利益,于国于民都是具有改革本意的实实在在的进步。

  第三是理论界的争论,涉及到了中国的封建历史传统演变,马克思主义原理和现代革命史的初衷,改革开放的实际意义,以及表面文章——城乡隔离政策,所谓的体制原因等等。这不是单纯的认识问题,理解问题,是涉及到国家大政方针的根本性问题,是包括农村居民在内全国人民的国家大事,所以才步履艰难,如同城市里的国有资产改革一样,他们是一对荣辱与共的手足兄弟。

  凡要做事就要有想法和方法,想法就是要求进步的意愿,可以称作改革;方法就是做事的章程,可以称作理论。好在过去不是空白,我们就不用去讨论‘鸡和蛋’的关系,如果一定要说,就是从单细胞进化演变成地球上的不同物种,仅此而已。

  甲理论说,自封建社会以来,土地就是历代王朝帝王的财产,他可以分封给各地诸侯,产生一批万户侯千户侯;推行井田制,可以置百姓为农家佃户;赋税是统治集团向土地的获得者——征集人力物力财力的国家制度,无论什一制(10%)还是什三制,赋税是正大光明的国家制度,而且土地是国家的,不是私有的。因此土地私有化历来是没有的,减免三农赋税是很难说的过去的。

  如果我们现在还是生活在封建社会,抗租抗捐是要掉脑袋的,但是,毕竟封建社会已经过去了一百多年。时至今日,三农的贡献率已经不到GDP 的15% ,不是她不卖力,而是力不从心,她为中国现代革命和现代工业化付出了血本,她已经老矣,她是现代中国进程的老祖母,应当是赡养她,而不是让她再带几个娃娃吧。

  乙理论说从联产承包到土地流转的政策规定已经使农民得到了很大的自主权,这里似乎忽略了一个关节,这是村行政以政策的名义命名的自主权,它极有可能受到各级行政权力的干扰,这个自主权究竟有多少宪法秩序的支持力度?法规和政策的随机特性不能从根本上维护三农长远的良性发展期望。这些自主权有不少诱人之处,可以提高农民的积极性,由于政策法规的随机性和地方行政的随意性,使得农民心里并不踏实。

  丙理论担心土地私有化会引发强势集团,或者高智商阶层以及能人趁虚而入,以及农业机械化科技化在中国大陆迅速实现,身单力薄的农民们会成为落伍者,出现羊吃人的局面。这些势力和变化会以各种合法或者其他手段,圈地掠地雇佣盘剥农民,使大量农民失去土地,沦为‘无产者和游民’,对其个人和社会造成悲剧和麻烦。

  这种忧虑是必然的也是正当的,然而这个预言实际上已经发生并存在着。借着开发某某园区之名,强占耕作地甚至宅基地,被中央媒体曝光的并不是偶然的小事件,应当是具有典型的带有一定普遍性的现象。

  为什么在土地还没有私有化的时候这种情形已经发生,看来如果真的实行土地私有化,这个担心的预言一定是要兑现的。退一步讲,即使不实行土地私有化,也必须有保障三农权益的宪法秩序和法治体系,现行的法规和政策缺乏这个功能。与此有关的土地私有化意见请参阅农村篇之一和之二。

  同时丙理论还担忧,在WTO 的国际贸易环境下,中国农副产品的竞争力形势严峻,其中包括科技含量和耕作效率(特征是价格)差距巨大等等,如果私有化,松散的农民生存组合状况难以抵御洋产品的冲击,简单地说就是种粮不如买粮,土地资源将怎样利用和创造价值成为问题。

  这类问题本来就是个根据(市场)需求选择(经营)方式(种什么)的问题,一般地讲与信仰关系不大或者无关。不能生产高端商品,就在中低端商品上做文章,比如种植饲料粮和作物,发展种养业;种植速生林发展纸浆造纸业,以及其他的经济类作物。

  即然在中国种粮食不经济,那就让国际市场供应我们五十年粮食,也并不可怕,索性让别人做我们的农民,因为土地还在中国,还有国家种质库,外国势力控制不了我们的生存线,况且我们不是一点粮食也不种。

  发展各种经济类作物,农民没有专门技术怎么办,这就需要国家大政方针的扶持和监测,科学技术和市场经济与农民合作,要点是国家扶持加自主结合。温州私营经济的发展道路就是根据需求选择方式,还有自主结合,全球90% 的中低挡的打火机,都是出自温州。

  土地私有化的根本意义在于,土地权是宪法秩序赋予我的,无论谁搞什么新玩意,我只租赁土地,但是不卖地权,这是传家的遗产,有宪法秩序的支持,让行政权力和强势集团无处下口。如果要比喻,土地权就是‘刺猬’的防身战术。

  由丙理论还可引出另一个问题,土地私有化以后,农民可能自愿或者不自愿地卖掉土地,拿着或多或少的卖地款进入城市,再加上保留了土地,但以进城打工为生的民工群体,认为他们将会给有些城市增加麻烦,比如就业和城市秩序等等。

  全国现在外出打工的农村居民大概是1.2 亿人,究竟在什么样的目的下,他们愿意定居或者长期住在城里(打工)呢?还是以年龄分析比较清楚,中青年肯定是综合的主体,青年是希望未来定居的主体,也是暂住的主体,成功的中年人(35岁以上)是已经定居的主体,其他的中年人是暂住的主体。

  事实上,十几年来这种状况正在逐步达到动态平衡,如果一个城市年增5%的暂住人口就可以扰乱秩序,只能说明问题出在规划和管理上,以及现行的户籍制度和缺乏人文关怀的观念。如果你把别人看扁了,双方对抗就不可避免了。因此认可现实状况,把麻烦作为动力,调整规划和管理方式,适应动态变化。GDP 可以年增长8%,为什么城市人口不可以增长5%,相当于农村地区每年减少2%的人口。如果农村实行了土地私有化,切实发展农村地区的公共事业,3/4 的农村人口不急于在20——30年里挤入城市,农村的空气和粮食多新鲜,中国是一个农耕文化传统的民族,土地才是根和家乡。

  丁理论认为农民支持土地私有化制度的比例不高,或者说很多农民还依恋目前的土地制度,这对于城里人也有同感,就是对于下岗待岗国资改革的另一个相同的体验。为什么会是这样,是真是假,是真情还是无奈,谁能说的明白。

  这个测算的结果究竟是改革的初衷,还是改革没有让这些农民和工人得到预期的实惠。他们需要旧时无忧无虑的关照,还是认为自身没有竞争能力,或者感到自己没有得到公正的对待,甚或早已心有余悸岂敢妄想。

  毕竟画饼是不能充饥的,必须真的是饭食,即便是粗茶淡饭。如果某些人被管着自己的东家告之,这些房子是你们的了,一家一套,还给了你们经过注册的房产证,但是里面的装修和家具必须你们自己置办,东家是不管的。那么这些人会不会拒绝呢,别人会不会眼馋呢。如果东家是真诚的,他们就不会拒绝,如果你不是东家的这批人,眼馋也是没有用的,但是你也不吃亏,因为你有非农业人口的‘待遇’。在中国大陆目前就这两拨人,也就是两副牌,一城一乡,当双方都安顿完毕,城乡两副就重新洗牌,合为一副才有意思。

  结束语

  中国历来的社会变革都离不开农村和农民的直接参与,如果乡村先行一步,对传统体制的冲击和对新世纪的贡献同样巨大,改革初期的家庭联产承包制度产生的作用,极大带动了全社会经济的繁荣,大家都不应当忘记。

  因此尽快地进入农民土地私有化改革程序,必将对中华民族的强大起到奠基的历史作用。三农不会再是包袱,九亿农民的逐步整体富裕是一个巨大的内需市场,是任何高科技市场不能取代的,乡村活了,包括城市在内的全国经济的大发展是不言而喻的。但愿这不是一个成人童话,而是一个即将到来的美景。

  在世纪之初实现农民土地私有化,必将震撼世界。

  让我们无愧于这个新千年的使命吧!

  作者:孟思良

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1 条评论 »

  1. 小燕子 说:,

    2008年03月10日 星期一 @ 02:21:48

    1

    谁!把农民推向绝路?
    大连普兰店市大谭镇是一个没有任何工,副企业的 乡镇 .
    镇\村两级领导私自把大谭村三个自然屯,农民赖以生存的基本良田保护区内800亩高产稳产田卖于私人周德海。一千三百户失去土地的农民面临生活困境。其中20户低保特困户无法生存。卖地过程中,不开群众大会讨论,强迫农民在领款单 上 签字,不领钱的农民,领导打击报复。农民去播种自己的土地,动用黑社会人威胁恐吓。农民上访县市置之不理。大谭如云罩,何时见青天??

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