李朝晖:中国改革25年,谁分享其利?

  在中国的经济改革过程中,社会的迅速两极分化已是不争的事实。因此不同阶层、不同处境的人对这一改革会有完全不同的认识和感受,并且其认识感受会随着相对经济社会地位的变化而不断改变。在这样的背景下,出现了一个不容忽视并让人忧心的现象,那就是对经济改革的抱怨近年来越来越多,于是一些学者开始谈论改革缺乏动力的问题。

  公众对经济改革的态度──包括其前景预期、对改革的支持度,是一个不能不重视的问题。民众对改革的信心和支持,来自个人对改革所带来的预期利益的认知,用经济学的术语表示,即改革带给他的预期收益和他为改革可能付出的预期成本之比较。从动态角度来看,改革如果是一个持续多年的过程,则民众对预期利益的认识会受到以往改革实践的影响。也就是说,如果以前的改革实践给个人带来的利益损失不断增加或利益的增加持续下降,他将因此而修正原有的对改革的预期。因此,民众对改革的信心和支持的消长,首先并且主要取决于各社会群体在改革进程中的利益得失状况。那么,究竟中国25年来的经济改革给不同的社会群体带来了什么样的利益得失呢?这就是本文要讨论的主题。

  一、渐进改革的负面后果:出现了改革的“食利阶层”

  中国的经济改革进程始终在两个方向上同步进行并互为交织,这两个方向就是在旧体制的边缘部位生长出局部新体制的“增量改革”方式和行政部门的“放权让利”。这一双重性产生了3个直接结果:

  首先,由于行政部门的“放权让利”只是纵向的权力配置的调整,但权力行使的方式却并未改变,因此行政部门的力量必然介入“增量改革”。这就意味着,几乎不存在完全脱离原有行政资源配置方式的改革“增量”,无论是乡镇企业、外资企业、民营企业,还是个体工商户或联产承包责任制下拥有自主经营权的农户,其经济行为都受到依旧发挥作用同时继承着原有特性的行政部门的制约。

  其次,虽然“增量改革”推动了作为旧体制基础的国有部门的所谓“存量改革”,但后者始终在行政部门的控制下,结果并未建立起以价格信号为行为导向、以利润和资本增值为目标的现代企业制度。国有企业改革的延后导致价格改革不得不先行,结果形成了以“资源资本化”为方式的改革选择,于是“存量”中的国有企业和集体企业中的一部份因为体制约束和转型过程中的腐败而日渐衰落,另一部份则依靠行政力量形成了行业垄断。

  再次,行政部门的自我转型虽然取得了一定成效,比如逐渐取消了价格管制和计划调配等,但它从未退出对经济活动的介入,而且在继续介入经济活动的过程中偏重于“自我利益化”。各级地方政府的“自我利益化”导致了地方保护主义、重复建设和企业改革滞缓;具有管理职能的各级行政部门则通过“三乱(乱收税、乱收费、乱摊派)”等手法实现其自我利益。更糟糕的是,由于行政部门对转型期经济活动的长期深入的介入,行政部门的“自我利益化”不仅表现为不当追求部门利益的行为日益制度化,还表现为行政部门干部的“寻租”和腐败日益普遍。在80年代,“寻租”活动主要表现在生产资料等产品的计划内外差价上,而到了90年代则表现为土地、资金和资产的价格差异上。

  “增量式改革”确实扩大了经济活动的总规模,但改革滞后的行政部门对经济活动的介入,却使得改革“增量”的分配朝着有利于各级行政部门的方向倾斜。尤为关键的是,由于“存量”改革的延后,自我利益化后的行政部门及其成员得以参与和操纵对“存量”的分配和占有。在这样的格局下,行政部门、精于官商勾结的企业界和部份依附于他们的经济学者获得了最大利益,成了这种改革道路造就的“食利阶层”。之所以称他们为改革的“食利阶层”,是因为他们利用自己的地位优势把转型中的制度变成了永久性、排他性地施惠于自己这个群体的结构,使他们得以“寄生”在这个永远不能完成转型的制度上安享荣华富贵。因此他们必然赞美这种改革模式,并且反对任何可能动摇其垄断地位的政治经济变革。而其他各社会群体对改革的态度则在改革的不同阶段有所变化。

  二、经济改革25年:从“黄金时期”到进退维谷

  从中共十一届三中全会到现在,中国的经济改革已走过了25年,在这一漫长过程中,不同时期各社会群体的利益得失不同。笔者以为,可以把这25年大致划分为3个阶段,这3个阶段的递进轨迹表明,中国的改革从经历“黄金时期”到进入进退维谷的状态,是不可避免的。

  1. 1978年到1984年:所有社会群体都能得益的“黄金时期”

  这个阶段开始于中共的十一届三中全会,直到1984、1985年间“价格双轨制”的出现。在这一阶段,经济改革的特徵是“存量”基本不变情况下的“增量改革”。可以粗略地将这一阶段分为3个步骤。首先,经济改革率先发生在计划经济体制边缘的农村,随后是城市里处于边缘地位的人群开始了个体商业活动,中央政府则通过农产品收购价的提高[ 1] 和部份放开市场(主要在小区域经济的范围内),促进了“改革增量”的产生。其次,这一“增量”的产生,加上中央政府降低积累在国民收入中的比重、提高城市职工的工资[ 2] ,推动了“存量”经济在体制不变情况下的活跃。比如,军民两用产品开始出现,企业把计划外产品按市场价销售,随之而来的则是企业开始发放奖金、增加福利。最后,随着“增量”部份和“存量”部份的收益的持续增长,人们对改革的信心增强了,这就为进一步改革注入了新的动力,改革也得以由“增量”领域进入“存量”领域、由农村进入城市。农村联产承包责任制的成功,使得国有企业经营方式的改革也选择了承包模式,这一改革不改变所有权,但能在一定程度上比过去有效地利用“存量”资源,从而进一步增加了经济改革的收益。

  这一阶段的3个步骤就是曾经为一些经济学家津津乐道的所谓“帕累托最优”的改革。在这一阶段中,在旧体制下不能从计划经济的资源配置方式中获益的部份人群,开始从市场经济的资源配置方式中获益,其中最有代表性的获益者是农民。在旧体制下,农民是高积累的承担者,却难以从高积累中获得多少好处。改革后,农村联产承包责任制的推行让农民获得了自主经营权,由此获得了比以往更多的经济收入;乡镇企业的出现和外出打工的机会,使农民获得了在农业和非农产业间选择的机会,也相应增加了其收入。可以说,农民是那个阶段里改革的最大受益者,游离在体制之外的城市第一代个体工商户的情况与农民类似。

  改革的第一阶段同样也让体制内成员获益。在并未失去受旧体制保护的既得利益的前提下,由于“改革增量”的出现扩大了总需求,这些需求在短时期内只能由体制内企业加以满足,从而为“存量”企业提供了一个新的“增量”,这又转化为企业员工工资和奖金福利的提高。因此,从改革开始直到“价格双轨制”出现,经济改革几乎为所有社会群体带来了收益。

  但是,这一几乎为所有人带来利益增进的“黄金时期”的出现,依赖于以下几个特定因素的支撑:其一是中央政府对积累消费比例的调整,这种调整本身就是计划经济的一种行为,工资奖金福利的提高在短期内可以超过生产的增长,但却不可能长期这样持续下去。其二,由于改革前农业生产的极度低效率以及城市商品和服务的极度匮乏,这些领域经济活动的突然放开释放了巨大的初始能量,很容易取得惊人的增长率,但这样的初始能量难以持久,会迅速衰减。其三,在改革前“高积累”政策的支持下,中国已初步建立了一个工业体系,能在相当时期内支撑经济的发展,这就为中央政府暂时性地降低积累、同时增加消费在国民收入中的比例创造了条件,这也就是所谓的“吃老本”。因此,当这些因素的作用在短短的几年内很快弱化时,这一改革的“黄金时期”也就走到了其终结之时,中国不得不面临进一步的改革。

  2. “鸡生蛋还是蛋生鸡”:渐进改革中的两难选择

  改革的第一阶段形成了计划体制与市场调节并存的体制格局。“存量”部份还处在计划体制中,“增量”部份(处在发育时期的多种经济成份和“存量”中压缩计划调节范围后给市场调节让出的那一部份)则采用市场经济的资源配置方式。显然,下一步的改革目标必然是指向“存量”资源的配置方式。从逻辑上看,第二阶段的改革既牵涉到企业改革,也涉及行政部门的职能转变,用一个通俗的表达就是要“政企分开”;同时,第二阶段的改革还必然面临如何处理价格改革与企业改革的关系这一两难选择。要推行企业改革,就面临“存量”资产在计划价格体系下无法按市场价格体系“作价”的难题,按照这一思路似乎应该价格改革优先;但价格改革若先行于企业改革,则面临企业机制未转换的情况下企业行为不端正、往往把企业的新增收入大量用于增加员工工资和福利的情况,这必然会导致总需求膨胀和物价上涨,以及经济结构失衡和价格体系扭曲等后果,以致于单纯的价格改革无法达成目标。

  当然,究竟应该价格改革优先还是企业改革优先,不仅取决于经济考量,还受到意识形态的制约。企业改革除了包含“政企分开”的内容之外(“企业经营承包责任制”就是“政企分开”的形式之一),还意味着要改革企业的内部机制。“企业经营承包责任制”虽然实现了经营权和所有权的相对分离,但由于作为承包人的厂长经理只对资产的当期产出感兴趣,而对资产的增值不感兴趣,很容易出现所谓的“短期行为”。因此,建立能使企业资产保值增值的机制就成了企业改革的当然内容,而这又要求将计划体制下属于抽象的“国家”的资产量化转移到资产拥有者手中。这一转移在技术上的困难是资产“作价”没有市场价格体系作参考系的难题,而在意识形态上的困难则是可能被指责为否定公有制。

  国有资产向资产所有者的转移不外有3种方式:一种是“证券私有化”,即按照国有资产总量颁发“资产券”,将“资产券”依据工作年龄等因素比较公正地分给全体公民,由公民个人持“资产券”认购企业的资产并成为企业的所有者;一种是“内部人所有”,将企业资产依据各种标准分配给本企业员工;第三种是市场出售方式,将企业上市出售,所得收入分配给企业员工、员工集体以及政府。尽管这3种方式都可以让政府和员工集体保留部份资产所有权,但这3种方式在当时的中国都不可能实现。第一种属于激进的私有化方案,面临不能逾越的政治障碍;第二种则因各企业的资产多寡贵贱不一,实行起来会造成严重的不公平,所以也无法推行;要实行第三种方式,其前提是有足够多的体制外资金来购买庞大的国有资产,这在中国也是不可能的。

  在渐进经济改革模式下,政治上基本没有任何改革,因此经济改革必然受制于意识形态。但历史的吊诡却在于,意识形态障碍事实上把企业改革和价格改革孰先孰后的两难选择简单化了:由于企业改革因意识形态障碍太多而无法推行,剩下的选择就只能是价格改革先行了。于是,绕开企业改革而选择价格改革作为改革第二阶段的突破口,就成了当时政治环境下的最可能选择。因为价格改革既能为解决“作价”问题铺平道路,又能暂时避开意识形态争议。

  3. 1988年:从“价格闯关”到“治理整顿”

  在80年代中期,所谓的价格改革其实并不是以价格市场化为真正目标的,这又与渐进改革模式下的意识形态束缚有关。当时中国政府提出的经济改革目标是“建立自觉运用价值规律的计划体制,发展商品经济体制”,这种含糊不清、模棱两可的陈述表明,当局对是否要建立真正的市场经济仍处在摇摆不定的状态。同时,经济管理部门也习惯性地担心,如果完全实行价格市场化,就会出现经济混乱。另外,这些部门还想管住基础产品价格,只允许部份消费品的价格自由化。那时,由于基础产业远远不能满足日益膨胀的加工工业的需要,原材料和能源的轮番涨价导致制造业产品的价格急剧攀升,于是用控制基础产品价格的办法控制通货膨胀的想法自然就占了上风。

  正因为如此,当时政府内部和参与政策研究的经济学家之间,围绕着价格改革的具体方式究竟应该“以调为主”还是“以放为主”争执不下。所谓的“以调为主”实际上是计划体制下价格管理模式的延续,强调不能让价格自由化,而只能由政府的价格管理部门测算“合理价格”后一次性调整到位。如果是这样做实际上就不再有什么价格改革了,因为无论价格管理部门如何调整价格体系,价格体系的计划管理方式并未发生任何变化。所谓的“以放为主”则强调要放手让价格自由化,对保守的政府管理部门来说,这简直是无法接受的。于是有人提出了一种折中的选择,即所谓的通过“调放结合”形成“价格双轨制”。这里充份体现了中国式渐进改革模式的特点,那就是回避理性的分析和合理选择,而是随时在变革和守旧中达成妥协。由于妥协往往体现了政治需要,所以对妥协型制度的不良经济社会后果往往是在所不计的。

  随着“价格双轨制”的推开,其弊端开始显露。首先,在计划体制下的国有企业(也就是经济的微观基础)并未经过所有制改革,“价格双轨制”给这些企业带来的直接经济收益并不会被转化为资本积累,而是被用于提高奖金福利,直接推动总需求的扩张和通货膨胀[ 3].其次,“价格双轨制”为投机者通过价格差异牟利的活动提供了机会,国有部门的内部人与体制外投机者的相互勾结、不当套利行为越来越普遍;一些行业和企业也利用“价格双轨制”的机会,借用自身的地位和资源获取利益。再次,“双轨制”的运行加上实行“放权让利”措施,使财政收入不再能与经济增长同步增加,赤字财政开始出现。

  所有这些问题都给中央政府带来了新的课题。自从1986、1987年间的“经济软着陆”之后,经济再度过热,而根本的难关仍然指向价格改革和企业改革的二难选择。正当主持经济改革政策的趙紫陽为此左右为难之际,1988年6月鄧小平自己决定要实行“价格闯关”。他连续几天在接见外国来宾[ 4]时反复宣布,中国政府已经决定“价格闯关”,“长痛不如短痛”。在当时通货膨胀压力越来越大的情况下,鄧小平关于“价格闯关”的决定进一步强化了民众的通货膨胀预期,结果造成了全国性的商品抢购风潮,对银行系统产生了巨大的冲击,于是“价格闯关”戛然而止,国务院将经济工作的重点改为“治理整顿”。这一结局令中央政府、特别是主持改革的趙紫陽的形像大受损伤。在通货膨胀中利益受到损害的民众对“价格双轨制”下大发横财的“官倒”更为痛恨,并由此产生了“改革造成社会不公”的印象。这与1989年的政治动荡有一定的相关性,但这种相关性不应该被过份夸大。[ 5]

  “价格闯关”的失败预示着价格改革之路在中国已经接近其尽头,企业改革尤其是所有制改革实际上成了改革的不可回避的选择。但是,所有制改革必然对当时仍然占据主流的意识形态形成冲击,所有制改革的实际推行也势必给整个社会形态带来根本的转变。因此,所有制改革的前提就不能不与一定的政治改革相配套。正是所有制改革的必然性及其对政治改革的期待,在1988年至1989年间成为部份体制内官员、知识分子和学生的共识,这是1989政治动荡的根本动因。然而,这种政治意志的表达遭到了坚持传统意识形态的力量之反对,并最终在发展过程中演变为尖锐的政治冲突,针对少数“官倒”的社会抗议运动最终成了一场动被暴力镇压的政治悲剧。

  4. 社会分化的初期徵兆

  在1980年代中后期的价格改革阶段中,对整个社会成员的福利得失影响最大的是宏观经济政策。相当多数人群手中持有的货币量持续增加,但总需求的不断扩张也带来了通货膨胀,又降低了货币的实际购买力。在农村,农民作为改革第一阶段得益最大的阶层,尽管继续保持着发展的势头,但与城市人口相比较,农民的收入开始相对下滑。并且,由于通货膨胀的因素,农民的实际购买力也呈现相对下降的趋势。可以欣慰的是,乡镇企业开始崛起,农民的就地非农转化进展迅速,此外,部份农民开始外出打工。因此,在农村人口整体收入占国民收入的比重开始下降的同时,从事非农产业的部份农村人口的收益有所增长。

  与此同时,城市人口的收入在国民收入中的比重不断上升,但城市居民内部的收入分化开始显著出现。一方面,城市中的工商业经营者群体迅速崛起;另一方面,“价格双轨制”的运行给了许多人通过差价赚钱的机会,并从中获得巨额收入。此外,由于“价格双轨制”的推行和总需求的持续扩大,体制内企业获得了相当多的利益,很大一部份体制内人员(包括事业单位和行政单位)的收入福利大幅度增加。相比之下,城市里奖金福利很少的工资收入者和退休人员的实际收入增长缓慢,其中约15% 至20% 的人的实际生活水平开始下降。[ 6]

  因此,整个价格改革阶段是一个经济发展与社会分化同时进行的阶段。一方面,经济总量在持续增加,总需求持续扩大;另一方面,“存量”经济的内部改革并未适时出现,企业改革和行政改革一再推迟,社会分化日益明显。在农村,从事传统农业的农民收益增长的势头受阻,但从事非农产业的农村人口的收益仍在增长;在城市里,新兴的工商业阶层进一步成长,部份人因“价格双轨制”而获益,但大多数城市人口在物质利益有所增长的同时开始丧失计划体制下的安全感。更为重要的是,由于价格改革先于企业改革,体制内企业在大幅度增加员工的奖金福利的同时并未进行相应的资本积累,“短期行为”盛行,同时,企业内部也增加了相当多的冗员,加之行政部门对经济仍保持控制,适应市场竞争的企业机制未能及时建立,这些弊病在进入改革的第三阶段后开始逐渐发作出来。

  5. 1992年至1993年的经济浪潮:“资源资本化”

  以1992年鄧小平南巡为标志,中国的经济改革进入了第三个阶段。这一阶段的推动力首先来自于政治家的政治意志,但也是中国的渐进式改革逻辑的自然延伸。尽管在这一阶段企业改革理应成为改革的主要内容,但在现实中,改革的实际内容却主要不是体现为企业改革,而是表现为所谓的“资源资本化”过程。导致这一现象的原因有以下几点:

  首先,无论是中央政府还是地方政府,都把国有企业视为其权力的基础和收入的来源,因此,首要的考虑总是巩固、加强并管住国有企业,而不愿意放松对国有企业的控制。由政治家的意志所推动的这一轮改革,不太可能让各级政府放松或放弃对企业的控制,因此也就不会有真正的产权改革。其次,中国改革的模式是“由点到面”、由沿海而内地,沿海部份地区的经济成就刺激了内地的地方政府,“放权让利”又使得各级地方政府既有了实现自身利益的动机,也有了相应的手段──对土地、银行贷款的控制、地方财力、政策自主权等。在此情况下,向沿海学习并以各种方式“招商引资”的模式压倒了企业改革的要求。再次,在此前的改革进程中,“放权让利”等措施使城乡居民手中握有相当数量的货币,其主要形式是银行存款。由于大多数储蓄者既没有其他金融产品可供选择,也极度欠缺金融知识,对银行系统滥发贷款的后果不甚了了,这就为少数官商勾结者套取银行贷款从事房地产投机提供了方便。第四,价格改革中政府官员及其亲属的内外勾结以实现利益交换的行为为部份人带来了大量收益,这一结果具有某种示范效应,让金融、土地等部门的政府官员们看到了“榜样”。最后,经历了因1989年的政治动荡而出现的2年多经济萧条和政治压抑之后,大部份民众普遍期待进一步改革,这就降低了社会对“资源资本化”行为的抵制程度。

  就这样,政治家的政治意志、各级政府的扩张冲动、部份人实现自我利益的企图以及相当部份社会大众对进一步改革的期待,形成了巨大的合力,共同推进了1992年、1993年间的经济浪潮。在此期间,开发区建设、房地产热和股票热开启了土地和资产的资本化过程。其实质是:一方面将原有体制下尚未货币化的公有资源推向市场;另一方面则是利用改革前两个阶段积累起来的货币资产,并伴随新增的大量货币供应,形成泡沫型需求,其效果犹如赌场筹码的增发。短期内由于流通货币的骤然增加,经济呈现出突然的繁荣。其结果是,地方政府通过向银行负债、集资等方式扩张了本地经济的规模;部份国有企业通过增发股票获得了大量资金,并将资金转化为新一轮的投资和消费;房地产热则发生在部份地区,通过对银行负债的方式而将资产转移到了部份人手中。

  混乱盲目的投资令经济过热,1992、1993、1994年国内生产总值的增长高达14% 、13. 5% 和12. 6%.持续的需求膨胀一方面诱导着进一步的盲目投资,在大多数行业造成了巨大的生产能力过剩风险,另一方面又导致通货膨胀。政府不得不在1993年实行“宏观调控”,收缩投资。但一旦强行缩小货币供应,经济又骤然进入相对下降的局面。

  这一阶段除了造成通货膨胀和宏观调控的一轮循环之外,还伴随着财富的大量转移。值得注意的是,除了通货膨胀给中下收入阶层带来的直接影响之外,这一阶段的财富转移的负面作用尚未立即表现出来:首先,由于“资源资本化”过程的买方主要通过负债形式获得银行贷款,这造成了银行系统的大量不良债务,给金融体制改革带来了极大困难,并增加了金融系统的风险,但其短期效果却只是转化为流通货币的增加,而不是可感知的国民财富损失。其次,公有土地增值本来是经济的整体发展的成果,这一收入理应为全社会成员所共有,在体制的转型期这一增值收入最好是转化为社会保障基金和各项公共开支,政府要充填社会保障基金“窟窿”,唯一的来源就是经济发展过程中国有土地的增值收入。但中国的现实却是土地等公有资源被低价出售,土地增值收入大量流失,结果导致社会保障基金缺乏,但这在当时却并未引起人们的注意。因此,这里提到的财富转移当时具有相当的隐蔽性。

  6. 经济发展“新特点”:依赖“积极的财政政策”

  伴随着“资源资本化”过程,企业改革延后的弊病在改革的第三阶段显现出来,国有企业开始日渐衰落。这有3个主要原因:首先是上面提及的企业“短期行为”的后遗症,几乎所有国有企业都曾经在80年代总需求扩张阶段有过其利润增长的“辉煌”时期,但这些企业却未将所获利润用于资本积累,而是转化为消费,并积累起大量的冗员,削弱了企业的竞争力。其次,国有企业改革滞后于价格改革的结果是,国有企业未能形成适应市场价格信号的内部机制,这给了新兴的乡镇企业、民营企业和三资企业很大的竞争优势。再次,因为未实行企业改革,企业的“内部人控制”现象普遍存在,腐败、转移、偷拿等行为层出不穷。结果,随着国有企业的日渐衰落,大批国有企业职工被迫下岗、失业、放长假或提前退休,他们成为这一时期的利益受损者。

  由于体制内企业直接受到行政部门的管辖,其投资行为不能避免“长官意志”的干扰,并不得不负担起因为政府部门“自我利益化”而日益增加的“三乱”压力,这些都加剧了体制内企业的危机。企业改革滞后的弊端在改革的这一阶段还有其更深的影响。首先,企业改革滞后使得国有企业累积了大量的银行不良债务,使得银行普遍抱持惜贷心理,少数能够上市的国有企业从股票市场上获得资金后的新一轮投资也很不顺利,这一并压抑了整个经济的发展动力。其次,与企业改革滞后一体两面的是各级地方政府对经济事务的高度介入,地方政府在这一阶段初期的经济扩张行为受到重挫,加上各行业普遍产能过剩,导致各级政府将地方财力投向公共建设而不是产业升级。再次,由于经济发展缺乏动力,以实行“宏观调控”和“分税制”为标志,尤其是在1997年亚洲金融危机之后,中央政府通过增加税收和举债等方式,成为公共建设的主要角色,并以“抓大放小”为方向,使资源向垄断性企业倾斜。

  从理论上讲,运用积极财政政策,必然是用相对不具有效率的公共开支挤占原本可用于竞争性产业的资金。这一结论的隐含前提之一是存在着可以投资的产业,而这正是中国经济所缺少的。市场经济的推动力是寻找利润的企业家精神,如前所述,尽管以渐进为特徵的中国经济改革在一定程度上培育了为数不少的企业家,但由于发展时间短和难以获得金融支持而规模较小,他们难以担当起产业投资的重任。而国有企业则因为企业改革的滞延而投资乏力。尽管在以“资源资本化”为特徵的第三阶段改革中,资产更多地被集中到了“暴富阶层”手中,但他们更擅长在体制漏洞中而不是在市场中寻找利润,因此对正常的产业发展也兴趣缺缺。所以,尽管中国社会在1997年底已经基本实现了按照价格信号配置资源的基本条件,但却缺乏足够的市场资源配置手段,在这种情况下,中国可能会出现类似苏联东欧等国在激进转型之后的情形,即程度较轻但比较长期的经济萧条和投资萎缩。在笔者看来,这正是积极财政政策出台的主要原因。

  中国无法象转型后的苏联东欧那样,在长期经济萧条和投资萎缩中逐步培养新的投资主体,其原因在于中国目前特有的社会和政治条件之限制。由于经济改革先于政治改革,造成了中国社会的利益冲突日益累积,但中国却未相应建立起解决社会冲突的正式渠道,而仍然只是依靠中央政府的各种宏观政策进行利益调整;恰恰在此时,中央政府的利益调整手段又随着“放权让利”等而日渐弱化。在此背景下,所谓的“发展是硬道理”的意义就在于,由于中国不可能承受长期经济萧条所引发的社会和政治问题,所以只能依靠适当的经济发展速度来缓解利益冲突的程度。1998年之后的积极财政政策可以从这一角度来认识。

  在改革之前和改革过程中,中国的财政与银行之间始终存在着密切的关系。长期以来,中央政府机构实行机构改革的基本办法就是将一部份行政人员“分流”至事业单位,但事业单位改革却至今未有实质性进展,因而“吃皇粮”的总人数从未减少。这使财政开支中相当大的部份不得不用于养“吃皇粮”的人,也就是所谓的“吃饭财政”。同时,随着国有企业的日渐衰落,银行和财政被迫将相当多的资源投注到国有企业当中。由此,财政、银行和国有企业之间形成了一个牢固的“三角”关系,并形成了企业对银行、银行对财政的倒逼机制。为了避免呆帐、坏帐的表面化,银行被迫通过“转贷”等方式继续向企业输血(这其中相当部份又以补发工资等形式回流到银行存款之中,这是近年来银行存贷差渐次扩大的主要原因之一)。如此就进一步提高了银行的呆坏帐比率,导致银行为了保持流动性而一方面大量吸收储蓄,一方面“惜贷”,并由此压抑了投资规模。银行投资规模的缩小也使得国内需求不振,财政的税收基础缩小,迫使财政向有限的税基吸取过多税收,这又进一步压抑了投资。正是在这样的情况下,中央政府无法容忍经济衰退,只能选择“积极的财政政策”,尽管谁都清楚,“积极的财政政策”是压抑对民间投资为代价的。而加入WTO、进一步设法吸引外资,也可以被看作是中央政府在“积极财政政策”之外寻求增量的举措。

  7. 中国的经济改革已经进退维谷

  中国的经济改革历经25年,跨过了3个阶段,到目前为止所取得的成果仅仅是一个有市场价格信号的经济体系,行政部门仍然在资源配置上发挥着重要作用。90年代后期以来,行政部门对经济的介入主要是通过所谓的“积极财政政策”,中央政府和各级地方政府将大量财政资源用于公用工程建设,除了产生大量的腐败行为之外,也因税费过高等原因压抑了民间投资。民间投资不旺的另一个根本原因在于,“资源资本化”过程中的“存量”资产流失,落到了不具备企业家能力的人手中。

  在现存的本国企业中,许多企业处于奄奄一息的状态。如果让应该破产的国有企业都破产倒闭,必然会导致银行的坏帐公开化,并需要大量增发货币以充实银行的资本金,同时还必须建立社会保障体制和救助体系,以安排大批失业的国有企业职工并救济城市的低收入阶层,而这同样需要有巨大的财政支出。显然,在国有企业大量破产的时候,财政收入不可能有大幅增长并满足社会保障体制和社会救济的支出。换言之,城市失业率的上升和贫困家庭的迅速增加是不可避免的。对这个问题的担心正是1990年代末中央政府放慢国有企业破产下岗进度的主要原因。

  当前中国的经济改革和宏观经济政策所面临的选择其实已经不多了。一些经济学家认为,可以指望非国有经济的大幅度增长,这样最终会使国有经济不再重要,可以等到那时再实施国有企业的全面破产。但正如上文所指出的,由于银行资源被大量用于维持低效的国有企业并因此被迫执行“积极的财政政策”,非国有经济很难有显著增长。很可能,在非国有经济缓慢成长的过程中,城市失业率很快就会越过维持社会安全的临界点。

  另一种思路则认为:政府应该在推进国有企业破产的同时建立有效的社会保障体制,并辅以积极的货币政策。这同样是一种空谈。上文已经指出,政府目前事实上根本没有财力建立有效的社会保障体制,将来更不会有这样的财力。要为建立有效的社会保障体制投入必要的储备金,唯一的机会就是将土地增值收入善加利用以及尽早变现存量资产,但现在来谈这一点已经为时过晚了。过去10年来的“资源资本化”过程已经使得土地增值收入和存量资产大量流失。正是在这一点上,可以看到“资源资本化”过程和推迟企业改革对中国的经济社会所造成的最深远的危害之所在。

  因此,当前中国的经济改革事实上已经进退维谷。通俗地讲,就是“存量”和“增量”“两张皮”合成“一张皮”的问题无法解决:如果两者长期“合”不起来,国有企业就会继续低效地占用大量金融资源并扭曲整个经济的运行;而两者如果要“合”起来,则必然面临一次相当规模的通货膨胀并伴随大量的财政支出。可以说,由于通货膨胀可能引发社会和政治问题,所以中央政府不得不继续维持“两张皮”并实施“积极财政政策”,但这样做的结果只是推迟了问题的解决而不是试图解决问题。

  如果说中国第一阶段的经济改革是边缘地带的“增量”改革,第二阶段的改革主要是价格尤其是生产资料价格改革的话,改革的第三阶段主要涉及经济体系中最为核心的资源部份,也就是土地、资产的资本化过程,表现为房地产热、股票热以及伴生的金融活跃,加上外资的大量进入。在改革的第三阶段中,尽管经济仍在发展之中,经济总量的增长不可否认,但城乡居民的利益直接受到宏观经济政策的影响;同时,只有少部份人获得了“资源资本化”的实际利益,由此导致社会分化的进一步扩大。由于经济增长主要来自非国有企业的发展和垄断性国有企业的扩张,所以增长的直接获利者主要是三部份人:垄断性企业的从业人员,发展中的民营经济从业人员,农民工、为外资服务的专业技术人员以及外资密集地和民营经济发达地的民众。与之相比,部份国有企业职工、非专业技术人员的城市职工、退休者等社会群体,则在这一过程中因为通货膨胀而成为相对的利益受损者。需要指出的是,上述分析只涉及经济生活的直接结果,在改革的第三阶段中,行政部门的“自我利益化”在收益分配中发挥了越来越重要的作用,它对社会不公的影响更大。

  三、行政部门自“我利益化”的原因和后果

  中国的经济改革一开始就是由行政部门为主体推动的,其形式就是“放权让利”。“放权让利”固然对改革的启动发挥过有益的作用,但在行政部门改革滞延的情况下,结果却表现为行政部门的“自我利益化”。

  1. 各级政府部门插手经济活动的积习不改

  “放权让利”首先表现为中央政府向地方政府让渡权和利。从1980年的“财政包干”到1994年“分税制”的确立,各级地方政府逐渐取得了投资、管理和经营的自主权力。但是,“放权让利”所预期的“政企分开”目标却并未实现;相反,各级地方政府深深地介入了所管辖企业的投资、管理和经营行为当中。如果审视改革过程中行政部门的角色变化,可以发现,行政部门非但没有按照预期的“政企分开”去做,反而是继续紧密地与所管辖企业结合在一起。这一现象既是解读何以企业改革始终难以推行的关键点,更是解读改革的第三阶段“资源资本化”得以迅速蔓延的关键点。

  今天中国经济结构和经济运行中的种种弊端都与这个问题有关:地方政府对政绩的追求是企业盲目扩张和重复投资的重要原因;地方政府对于稳定的追求,则长期以来一直是实施国有企业破产制度的最大阻力之一(另外一个阻力是银行系统积累的呆坏帐比例过大);地方政府对所管辖企业的介入,不但阻碍了企业改革,而且也是企业冗员增多和腐败行为增生的温床;各级政府对经济事务的介入,又是地方主义兴起的根源。

  2. 行政部门的“自我利益化”:“以权谋利”

  行政部门的“自我利益化”不仅体现在以机关或部门的名义从社会上或企业那里夺取利益,而且表现为行政部门内干部的个体行为。由于行政部门对经济的高度介入,拥有各种权力的部门和干部个人,可以很容易地通过处置资源的权力换取个人利益。在价格改革阶段,这种方式表现为“批条子”换好处。可以说,那一时期是各级政府部门的干部们学习腐败的“实习期”,许多人就是在那个阶段认识到并掌握了利用制度转型实现自我利益最大化的手法。而“价格双轨制”阶段参与“官倒”的官、商多数并未受到任何处罚,也在客观上产生了示范和鼓励的效果。因此,利用制度转型以寻找自我利益的实现机会,就成了权势集团成员的共同期待。

  在90年代上半期,他们不仅将目光投向尚存在计划内外价格差异的部份生产资料──这是1992、1993年间钢材、能源等涨价风的直接驱动力,并且逐渐转向通过土地、金融资产和国有企业资产“以权谋利”。在“开发区热”、“房地产热”、“股票热”和随后的大规模公用事业建设中,很多拥有行政审批权和利益分配权的行政部门成员和带有行政部门色彩的国有企业的管理人员,都通过各种方式力图实现自身利益的最大化。掌握土地和资产配置权力的各级行政部门则通过寻租、腐败等方式,将原来名义上属于公产的这些资源以相对较低的价格出让,从而分享了“资源资本化”的利益。

  这事实上与俄国东欧一些国家的所谓“自发私有化”过程基本相似。很快,一部份干部通过“自我利益化”迅速“致富”的财富效应就在整个行政部门产生了反响,然后演变成各政府机构竞相利用执行公务的机会“以权谋利”。不仅各级地方政府职能部门对经济事务的直接介入背后增添了政府机关本身的“谋利”企图,在掌握资源审批权力的部门及其干部那里,这种动机就表现得更加公开露骨,甚至把审批权“明码标价”。

  现在各级政府中除了“推广普通话办公室”这样的“冷门”机构缺少“自我利益化”的机会之外,几乎所有的各类政府机构都“开发”出了“适合”本部门情况的“以权谋利”方法,并且已经将这些方法“制度化”了。承担公共管理和服务职能的各行政部门,往往以经费不足为由,设立了各种名目的强制性收费规定,以满足本机关的集体利益和机关成员们的个人利益。当然,不同的行政部门有不同的手法。从社会的角度来看,各级行政管理部门的“自我利益化”往往就表现为“三乱(乱收费、乱摊派、乱罚款)”。而过去承担行业管理的行政部门则轻而易举地通过行业垄断地位谋取超额利润,以满足其自我利益。

  3. 行政部门“自我利益化”的不良后果

  行政部门的“自我利益化”由此成为左右90年代改革进程中各社会群体利益得失的最主要因素之一。行政部门的“自我利益化”在很大程度上改变了财富的社会分配,把很大一部份利益从民间和企业转移到政府机关人员的手中。这在90年代显得尤其突出。

  对个人的“乱收费、乱摊派、乱罚款”,本身就是用行政性强制力量从民间把钱敛集到政府机关人员的口袋里,利益的转移表现得最为直接,利益得失双方“黑白分明”。如果是对企业“乱收费、乱摊派、乱罚款”,企业必然要转嫁这一负担,其结果不是减少利润导致投资不旺,就是被迫提高产品价格,前者导致就业减少,后者则减少了产品的需求,这是当前内需不振的根源之一。当利益转移以行业垄断的形式出现时,由于这些行业的产品和服务没有替代物,消费者只能接受垄断行业的盘剥,被迫减少可用于其他方面的支出,这同样会导致产品需求的萎缩。由此可见,行政部门的“自我利益化”与当前经济运行中的核心困难之一──内需不足──存在着很强的相关性,它提升了少数人的收益和消费,却损害着大多数消费者的利益。

  在价格改革阶段,社会各群体的利益得失主要还局限在改革的增量部份,此外有少数人依靠计划内外差价获得其利益;而到了1990年代,行政部门“自我利益化”的发展,已经将社会各群体的利益得失建立在“存量”资产的争夺之上。

  特别需要指出的是,“存量”资产名义上属于全体国民所有,这部份财富的形成既包括通过“剪刀差”等方式从农村吸取的积累,也包括城市职工几十年当中被迫“低消费、高积累”所作出的贡献,政府为此给城市职工提供了全面的福利保障作为补偿。现在,随着行政部门在“自我利益化”过程中普遍地慑取“存量”资产,政府赖以维持社会保障体系的资源大量流失,同时,政府再也无力为农村提供义务教育和基本的社会保障。尽管“存量”资产的流失为造就城市里的“中产阶层”作了贡献,在一定程度上支撑了经济的虚假繁荣,但这是以牺牲相当多民众的未来为代价的。城市人口社会保障基金的虚悬,农村基础教育和基本社会保障建设之阙如,将必然让中国的社会经济稳定付出沉重代价。

  结论

  综观中国经济改革的25年,可以明显地看出,改革的获益者在人口绝对数上呈下降趋势,尽管大多数人的生活状况比改革前好,但这并不足以支撑这些群体对改革的信心。伴随改革进程的延续而利益相对或绝对受损害的阶层如下:

  农民:他们从80年代中期开始就逐渐退出了改革的绝对获利者行列,近年来,行政部门对他们的剥夺日甚一日,几乎把农民变成了被绝对剥夺的阶层。乡镇政府这一级政权是否有必要维持下去,已经引起了讨论。

  部份城市国有企业和集体企业职工:随着大批国有和城镇集体企业在竞争中失败,原本在单位制中享有全面福利待遇的全民企业职工和部份福利待遇的集体企业职工,如今成了收入极其微薄且几乎没有福利和社会保障的群体。

  部份离退休人员:在单位制下,工作单位是现职和退休员工福利和社会保障的载体,但随着许多企业的衰落,其退休员工的基本福利和社会保障面临威胁。不仅如此,他们的安全感也被剥夺了。

  在改革中利益相对增进或绝对增进的阶层可按其利益获得方式分为三类:

  因为市场经济的发展而获利的社会群体:包括农民工、专业技术人员、主要依靠市场的私营企业主和个体工商户等;

  因为行政利益“自我化”而获利的群体:包括行政部门人员以及由行政部门转化而来的事业单位人员、垄断性企业员工;

  因为计划价格和市场价格的差价和“资源资本化”而获利的人:这些人可被称为“暴富阶层”。

  显然,利益受损群体(卢周来先生将其称为“劳动力集团”)对目前的改革模式的信心和支持趋于下降,是不奇怪的,而获益群体的炫耀性消费又进一步增加了受损群体的相对剥夺感。对利益受损群体而言,他们期待的改革应该包含对利益分配的重新调整,除了纠正行政部门“自我利益化”所带来的直接利益转移之外,还必须建立起码的社会保障体制和社会救济机制。

  在获益群体中,也不是所有的人都满足于改革停滞不前的状态。现在,对日益“自我利益化”的行政部门实施改革显然已经成了中国下一步改革的主要任务。获益群体中的第一类人自然赞成这样的改革:重申小政府的构想,控制行政部门的收支,改革行业垄断等。因此他们希望改革由经济层面进一步推进到政治层面。但是,对于因行政权力而获利的体制内成员和体制外暴富阶层而言,他们却不希望出现这样的改革,而是希望维持经济政治制度的现状,拒绝进一步的改革,以延续其获利方式。

  由此看来,只有因行政权力而获利的体制内成员和体制外暴富阶层,才支持当前不触及行政权力的改革思路;而其他社会群体都希望在改革中增加新的内容。显然,希望维持制度现状的只是总人口中的很小一部份,而绝大多数民众都希望深化经济政治改革。利益受损阶层需要比较公正地实行利益分配的机制,希望约束行政部门“自我利益化”的倾向,并要求暴富阶层承担更大的社会义务;对因市场经济发展而获利的群体来说,他们要求改革增添新的保障公民权利的内容,以免遭到行政部门“自我利益化”的过度扩张之侵害。

  可以说,当前社会上对改革的信心下降和支持不足,是因为现有的改革不能满足他们的需要,他们希望为改革赋予新的内容,也就是要对行政权力本身进行改革。

  「注释」

  [ 1] 中央政府提高农产品收购价首先是对农民的一种补偿行为,尽管农村经济确实因承包制等原因获得了长足的增长,但农民收入的提高在这一阶段很大程度上来自提价对国民收入分配结构的调整,而不能完全归结为劳动生产率的提高。以1979年为例,农民的货币收入比上年猛增32. 3% ,开创了历史最高水平,而当年的农业净产值按可比价计算仅增长7. 2%.[ 2] 1979年至1985年间,国民收入年平均增长9% ,而同期银行的工资性现金支出的增长率为16. 4% ,职工工资的平均增长率为13. 5%.显然,这一增长主要是因为中央政府要提高职工工资、归还对职工长期低收入的欠帐,但由于这种财政的“让利”以超过生产增长的方式来实现,所以不可能长期推行。

  [ 3] 在计划体制下,每个国有企业都只是资本的使用者。如果不改变这一情形而进行价格改革,由于所有者“不到场”,资本的利益势必受到大量的侵害,“工资、奖金、劳动福利、各种‘公款消费’,包括大量奢侈品的消费所体现的个人收入的增长速度,大大超过生产的增长,由此导致资本收入在净产值中所占的比重大大下降,财政收入占国民收入比重下降,用于投资积累的利润收入大大下降,甚至大量资本折旧也转化为收入分配的对象,滥用职权及贪污腐败,更导致国有资产的大量流失”(见樊纲的《渐进改革的政治经济学分析》第186页)。因此,所谓的“分光吃尽”是企业改革长期推延的必然结果,而在当时,其短期效果则是通货膨胀压力的加大和宏观经济不稳定性的增大。

  [ 4] 鄧小平接见的外宾中包括朝鲜人民军总参谋长吴振宇大将等。邓在谈话中关于“价格闯关”的话可参阅当时《人民日报》的报导。

  [ 5] 有人认为,1989年政治动荡之前的经济改革所产生的一些因素“从不同方面反映了新的不平等的社会条件。这些因素是1989年社会动员得以实现的基本动因”。这种看法的实质是,1989年政治动荡的基本动因是对新的社会不平等的抗议。但是,这种看法不能解释的是,为何中国社会长期实际存在的社会不平等──城乡身份不平等、全民所有制与集体所有制的所有制不平等、以及计划体制内的等级不平等──都未造成如此大规模的社会抗议,而恰恰是新的社会不平等造成了社会抗议。因此,这些论者不得不将结论转变为“人们在这里质疑的并不是计划经济及其后果(这当然不是说人们赞成计划经济,而是因为现实问题是在制度转化过程中发展而来,从而质疑首先针对的是这一过程本身),而是在改革的名义下进行的利益分配的合法性(国家代表谁的利益进行再分配?)和分配过程的程序合法性(根据什么,以何种程序实施行政管理和监督,是否合法),等等。”可是,这样的说法还是不能解释,以“放权让利”为主要特点的1980年代的经济改革,并未涉及到“存量”资产的实际分配,而主要是以价格改革的形式推进。这就意味着,所谓的利益分配(转移?)主要体现在部份人对改革政策的利用之上,而不是国家有意识的利益分配行为;恰恰相反的是,国家自1979年开始有意识的利益分配行为是大多数人能够“端起碗来吃肉”的主要原因之一。既然“官倒”、腐败等等活动的参与者都是个人而不是国家本身,因此,上述说法解释不了何以1989年的政治动荡有如此强的针对国家本身的政治质疑。

  [ 6] 《1986年中国经济实况分析》,第75页。

原载《当代中国研究》2003年第4期(总第83期)

  作者:李朝晖

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