李炜:论法院、法官定位的误区及矫正

  作者简介:李炜,男,二十八岁。一九九三年毕业于中南政法学院法律系法学专业,获法学学士学位。后至山东省淄博市张店区人民法院工作。历任书记员、助理审理员、审理员、研究室副主任、副庭长等职务。在国家级、省级刊物上发表论文多篇,并数次获得优秀论文奖。

  一、导论自1979年以来,我国便开始大规模的立法运动,一项项添补着多年遗留下的空白。近年来,依法治国更成为全国自上而下的一种共识,并写入了宪法。作为审判机关的人民法院及行使审判权力的法官,在社会生活中的重要性愈加明显,人们呼唤法院和法官实现司法公正的声音也更加响亮。但是通过对现实状况的考察和分析,我们不难发现,在目前,尽管法律体系的建立有了较大的改观,但是法院和法官由于角色定位上存在着误区,还很难承担起社会中立者和公平裁判者的使命,也没有建立起自己独立、公正的独特识别符号,相对于社会的需要而言,法院和法官软弱无力的一面还相当突出。

  从司法体制本身来看,与法制相对健全的国家相比,中国的法院似乎没有什么可指责之处,同样是独立于行政权之外,同样的由宪法确定了独立审判的权力。

  但深入探究,就会发现其中有不少与建立现代化法治国家的目标相悖之处。这些相悖之处,与中国强大的传统文化背景有关,也与中国独特的现代化进程有关。

  本文无法将所有的原因一一列举和分析,一则是功力所限,二则为篇幅所不容。笔者仅就法院、法官的角色定位方面存在的误区,这此误区对实现司法公正、建立法治国家的影响以及如何矫正等问题作一探讨。这里所说的角色误区,包括在体系设计上给法院、法官定位上的误区,也包括法院、法官自我认知、自我设计上产生的误区。其中对于法院角色定位的探讨,侧重于体制的建立和职能的明确,对法官的角色定位的探讨,侧重于人事管理,职业素养,及人格提升。希望这些探讨能为中国的法治化进程提供一些参考。

  二、法院角色定位的误区从宪法到人民法院组织法,对于法院的职能都作出了一些规定,从而为法院的角色作了一个大致的勾勒。但是由于司法体制等诸多因素的影响,致使法院的角色定位模糊不清。

  一、司法权力的地方化,影响了法院独立行使审判职能,从而影响了司法公正。

  从1949年以来,我国法院的设置就与行政机关一样,实行所谓的“以块块管理”为主的模式,即按行政区划,设立不同级别的法院(审级与行政区划的级别紧联系),每一级法院受同级党委的领导,受同级人大的监督。在计划经济条件下,人们似乎没有感觉到这样有什么不好,但是,随着市场经济体制的建立,这种设置使法院成了另一种意义上的“地方法院”。在地方与地方之间的冲突之间,地方与中央的冲突之间,当地党委不可避免地指挥属下的法院要为本地“服务”

  或者“保驾护航”,这就产生了地方保护主义。即使没有上述冲突,当地的党委也会从本地利益或者所谓的“政治利益”出发,指挥法院如何审理案件,如何“为改革开发的大局”服务,其背后就隐藏着干扰法院独立审判和因素。

  在这种设置模式之下,政府也名正言顺地成了法院实质上的上级。因为根据调查,政府的行政长官绝大多数为同级党委的第一副书记(极少数为第二副书记),而法院院长连进入同级党委常委班子的都极少(有不少地方倒是公安局长能进入常委行列),有一部分法院院长能被选为党委委员。从中国政治观念中所注重的“党内排名”来看,法院院长当然要在政府行政长官(市长、区长)的领导之下。

  在这种现实条件下,党政机关、党政领导对法院审判的干预已是名正言顺,再谈独立审判,当然只能是说说而已了。

  我国宪法第五条明文规定:“国家维护社會主義法制的统一和尊严。”这充分表明我国实行的是中央集权制的司法制度。但是由于上述的原因,使地方各级法院实质上成为地方党政机关的一部分,要列入“市直部门”、“区直部门”等参加有关会议,要配合政府的中心工作,要接受当地组织部门的考核。由“人财物”也依赖于地方政府,致使司法权成为了地方行政权的附庸,造成了司法权力地方化的现实。某基层法院院长曾经在全院大会上说:“我们审理案件,不但要讲法律效果,还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件,当地企业输了垮了,好象与你无关,但当地企业如果都垮了,全县经济滑坡了,谁来给你法官发工资?”

  这些不可能见诸于报刊及文件的话,形象地说明了导致司法权力地方化的一个重要原因。

  二、法院审判行政化,影响了法院中立形象和公信度。

  长期以来,我国的各项工作形成了以行政为中心的思想观念,一切服从于行政,一切围绕着行政,一切为行政服务。建国初期,还在一段时期内实行审判与行政不分的体制,并由行政机关直接领导审判工作。当时的最高人民法院只是中央人民政府的一个部门。对于刑事犯罪作出的判决要有相应的人民政府批准。1951年之后,又经历了一段由上级人民法院和同级人民政府委员会“双重领导”的时期。尽管1954年以来的宪法都确立了“一府两院”的体制,但实际情况是,在客观了仍然摆脱不了行政机关的牵制和约束,在主观上反映出了行政优于司法、行政领导司法、司法与行政混为一谈的意识和观念。按照现代法治社会系统的职能划分,法院应该成为居于政府与民众(包括政党、社会团体、法人及其他组织)

  之间的仲裁人,而不是传统类型中的官方部门。虽然这种仲裁有国家强制力作为后盾,但这种强制力不只是针对一般公民,同样也针对官方组织与其他团体。但是出于主客观两方面的原因,法院多年来把自己作为一个官方味道十足的“行政机关”,从事着超越司法权限、影响司法公正的行为。这些行为及其背后的思想观念,非常明显地体现在各级法院的工作报告之中:“在市委的领导下、在市人大的监督下,我们围绕全市的中心工作,不断调整工作重点,充分发挥审判职能,紧紧围绕经济建设这个中心积极开展各项审判活动”

  其实这种表述是言不由衷的。做为被动地处理纠纷和仲裁者,只要有纠纷就要进行审理,而无论某件纠纷是否与“经济建设这个中心”有关。徒劳地确定以某某为中心搞好审判,只不过中一种表白而已,表白自己与行政工作保持一致。

  “法院把为辖区国有大中型企业和地方工商企业服务确定为工作重点,制定完善了各项措施”这句话如果放在政府工作报告中十分正常,但作为法院来说,第一,明确提出为“辖区企业”服务,无异于表明了自己地方保护主义的立场;第二,“为企业提供服务”的表达方式脱胎于“转换政府职能”、“小政府、服务”等等行政机关的话语体系,把自己由一名仲裁者转化成一名“服务者”,充分体现了法院自身在角色认定上的模糊;第三,“制定完善了各项措施”让人不可理解,法院从事审判工作由全国人大制定颁布的各项程序法予以严密的规范,法院来“制定与完善”何从谈起?

  “我们克服了‘就案办案’、‘等案上门’的陈旧思想,主动上门为企业提供服务,清理帐目,促使企业及时诉讼,以最大限度地为企业追回欠款”

  上述的“事迹”,虽然各地法院还曾作为经验交流过,但恰恰违背了司法权的被动性和中立性这两个特征。在法院沾沾自喜于为企业服务的成效时,却忘记了对于对方当事人来说,自己的平等诉讼的权力已经得受到了侵害,而“主动上门服务”的法院正是施害者。如果严格按照法律的规定,对方当事人申请回避是完全合法的。另外,在上述类型的案件中,法院的职能只能是被动地对原被告的债务纠纷进行审查和判断,法院自居为“追回欠款”的功臣,更是混淆了司法权力与行政权力的界限。

  此外,常见于工作报告中的一些时兴“提法”,也表明了司法权力与行政权力不分的情况。

  如“拓宽服务领域,与有关政府部门配合,建立专门法庭”、“坚持严打方针,在侦察阶段就提前介入,快审快判,从重从严”等等。无不置严格的组织法与程序法于不顾,用行政工作的头脑主导审判工作。

  用足球比赛来做比喻好象更能说明这一问题。足球比赛是否公正系于裁判一身,在球场上,他就是中立的判断者。但如果某裁判偏偏以“服务”为宗旨,主动拓宽服务领域,在场上为某球队(当然往往是辖区球队)出谋划策,关键时候补上一脚(类似于法院为企业清理帐目),以帮助某一方进了几个球(类似于为企业追回多少欠款)为工作业绩,或者提前进入某球队,观察一下谁有犯规可能(类似于法院提前介入案情),或者在某一场比赛中坚持“严打”方针,加大更改出示红黄牌的力度。如此这般的裁判,到底还是不是裁判?大家很容易得到答案。相比较而言,应该最为严谨、最不应该掺杂随意性的司法制度,在某种程度上说,大大逊色于足球比赛的裁判制度,法院、法官的角色定位,不如裁判的定位科学、准确,这不能不说是与“依法治国”的目标极不相称的现状。

  法院行政机关化的另一个特征是上下级法院之间的关系与行政机关上下级之间的关系如出一辙。按照法律规定。法院的上下级之间是监督与被监督的关系,而不是领导与被领导的关系。

  这种监督,也仅仅是审级范畴上的监督。但是,目前的状况却是上级法院是下级法院的领导机构。评比、考核、听取汇报、部署工作,所有“上级机关”所具备的权力几乎都具有。下级法院有什么疑难案件,也要向上级法院请示,按上级法院的思路处理最为稳妥,因为这样就不必担心二审改判或发回重审的问题。

  殊不知,这实际上已经违反了组织法和程序法,并且变二审终审制为一审终审制,粗暴地剥夺了当事人的诉讼权利,影响了司法公正。

  三、国家法律对法院的定位有失公正。

  在我国宪法中,对于法院权力及定位的设定非常笼统,只是简单地表述为“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。在《人民法院组织法》对法院的职能是这样窠定的:“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷,以保卫无产階級专政制度,维护社會主義法制和社会秩序,保护社會主義的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障国家的社會主義革命和社會主義建设事业的顺利进行。人民法院用它的全部活动教育公民忠于社會主義祖国,自觉地遵守宪法和法律。”虽然其中大部分内容说明的是要“通过审判活动”达到的效果,但其中大量的“惩办、维护、保卫、保护、保障、教育”等主动性的词语,给法院赋予了浓重的非中立色彩。

  而且,这种表述与《人民检察院组织法》中对检察院职能的表述,《警察法》中对警察职能的表述如出一辙,使得审判权、国家监督权与行政管理权混淆在一起。

  于是,法院在政治生活中便处在十分尴尬的境地。“我是谁”、“我应该如何做”

  没有明确的答案。而能赋予法院独立审判地位的只有 在1982年后的宪法和1983年修订的《人民法院组织法》中非常简单地表述为:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但却没有做进一步的详细规定。而这条规定,相对于1979年的《人民法院组织法》来说,却是一个退步。1979年的《人民法院组织法》曾规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”该法条的修改,虽然从表面上看并没有大的差异,但字句背后的微妙差别使本来就没有稳固建立起来的法院独立审判地位又变得不可把握。

  四、法院审执不分,造成对法院评价标准的异化。

  当前,“执行难”已成为“全国法院第一病”。人们在讨论着其原因与对策之时,却忽略了体系设计上审判权与执行权同时由法院承担带来的弊端。

  究其本质,司法判决是一种司法行为,代表的是基于国家法律的公平和正义。

  而执行判决则是一种行政权,代表的是国家强制力,并为司法判决提供坚强后盾。

  而目前,审执不分造成法院角色的两重性。许多法院为了解决“执行难”,更加强调了审执结合,提出“谁审理谁执行”,使“审判员”与“执行员”的身份系于法官一身。

  在这种体系设计下,本来应该由警察、军队为法院提供的国家强制力后盾不得不由法院自身来提供,此“后盾”也就名存实亡了。而且,对于诉讼当事人来说,对一家法院或一名法官的评价标准侧重于其执行能力是否强,而不是其是否公正。当一起民事或经济案件起诉到法院的时候(尤其是具有财产给付内容的案件),当事人会认为我把案件交给你某某法官了,你就有责任把欠款给我追回来。

  而不是认为我是把一件纠纷交给法官进行中立裁判。一位法官尽管法律知识丰厚,裁判案件公正,但由于执行能力不强,往往被当事人认为“工作不行,没给我要回钱来。”致使对法院或法官的价值判断出现了异化。

  把法院推向执行的第一线,还导致的一个后果是,在双方当事人的心目中,法院的公正地位已经倾斜了。申请执行人认为,法院就是“给我做主的”,被执行人认为“法院是帮着对方讨债的”。判决本身是否公正已经被忽略了。由于法官疲于执行,四处奔波,周旋于双方当事人之间,使法院、法官与社会的距离越来越近,公信度随之大大降低。暴力抗法、围攻法官等现象的发生,更使人们对法院和法官威信产生了怀疑。

  三、法官角色定位的误区什么样的法官才能赢得社会的尊重,才得达到司法公正的目标?他应该是法律知识丰厚,绝对忠诚法律,内心充满良知,善于独立思考,道德品质高尚,相对超然社会。

  但是,从我国目前的法官队伍状况来看,作为管理者,没有给法官一个准确的定位,从而使法官管理随意性很强,法官素质参差不齐;由于法官自身没有明确的坐标,致使失去了应有的行为模式。

  一、法官管理的公务员化。

  如前所述,我国的法院长期混同于行政机关,自然也就导致了法官管理的公务员化。虽然从表面上看,法官应由同级人民代表大会常务委员会选举产生,但在实际操作中,却要和其他公务员一样,接受同级党委组织的考核,要参加公务员考试。而且政府的人事部门还要行使管理职能,进人出人都要经人事局批准。

  法官的级别历来是按公务员的标准而定,即使是《法官法》实施之后,法官的等级也是从公务员等级换算而来。

  公务员的上下级制度也延伸到了法官的管理体制之中。开庭审理案件的法官做出的判决,要由没有参加开庭的庭长审核,再经过同样没有参加开庭的院长或分管院长签发,有些重大疑难案件还要由一批没有参加该案审理的审判委员会委员进行讨论后决定。这和行政机关的公文签发制度、首长办公室制度是何等的相似。我无意批判公务员的上下级制度和工作程序的逐级审核制度有何不妥,相反,对于行政机关来说,这种制度和运作模式是比较恰当的。但是,如果把这种模式搬至对法官的管理上,一则不利于我们所强调的法官的独立思考、独立判断能力和培养,二则也违反了法官独立审判的原则(独立审判当然包括内部独立),三则由没有参加案件审理的人作出决定,导致了审与判两个环节上的严重脱节,影响司法公正。

  二、法官形象军警化。

  长期以来,法官都是作为“无产階級专政工具”的形象而出现。既然是工具,当然就没有独立的价值追求,而只能以服从命令(而非服从法律)为天职。作为“政法干部”的法官,自然也就借袭了军队、警察的外部形象来塑造自我。最为直观的当然就是法官的制服,大盖帽,肩章,这种符号系统不仅混同于军警,而且也混同于工商、税务、卫生防疫等行政执法部门。连对法官的称谓,也包含着浓厚的军事化色彩。翻开所有的法院文件,几乎所有称呼复数法官的词语都是用的“干警”一词。“干警”者,来源于公安机关,是公安干部与警察的统称,用到法官身上,可以牵强地理解为干部和法警的统称。这中间,哪里能找到法官的影子,哪里又反映出了法官的职业特征?

  我们不能简单的认为一个服饰、一个称呼只是形式问题,外在形式直接影响了人们对法官角色的理解以及法官的自身定位。受上述服饰与称呼及其它诸多因素的影响,群众及法官自身都忽略了法官职业特征中所必不可少的学识、智慧、判断力、独立性等元素,而是替代为了服从、勇猛、顽强、身材高大、健壮等军警所具备的特征元素。从有关部门对法官的选材,以及法官对自身能力倾向的培养上,都受到了这些认识的影响。

  三、法官构成的非专业化。

  如上所述,由于人们对法官职业特征认识上的偏差,直接导致了法官选材标准上的偏差。长期以来,法官由大批军转干部及高中招干人员充任。法院成了非专业人员极容易进入的部门。近年来,虽然在法官素质教育及任职资格的考察上有了一些改观,但远远不适应形势的要求。从数字上看,1979年,在法院工作的人员68%是初中以下文化程度,在高校受过法律专业教育的只占3.6 %。到了1995年,最高法院宣布已有70%的法官达到大专以上文化程度。到了1998年,这个比例达到了84%。表面上看法官素质大大提高了,但数字背后存在的问题却不容乐观。一是统计时往往以“大专”作为分界线,实际上大专所受教育的系统性与本科有着很大差异,培养目标也不同。二则这些“达到大专文化程度”者绝大多数是通过法院业大、函授、专业证书班等途径速成的,其中的“水分”可想而知。

  其三,上述数字中包含着大量的非法律专业人员。

  另外还有两个情况是数字中反映不出来的。一是法院领导任命的随意性。法院领导要由党的组织部门考察任免(当然要经过人大选举这个程序),多数的院长、副院长是由行政机关的领导、地方行政长官的岗位上交流而来的,自身法律素质不高,身为领导,又无暇补习,只好让这种“法盲领导法官”的局面继续下去。二是法院内部人员安排非常随意,行政后勤人员、助理人员与法官一起进行岗位调配。许多文化层次较低的工作人员,因工作年限较长,“速成”个文凭后,也能马上进入法官行列。这种状况,使得法官缺乏足够的后勤保障人员及辅助人员,变成了什么都得自己干的全能人员。如不少的基层法院由于几年来没有调入年轻人,原有人员论资排辈都成了审判员(包括后勤人员也都有审判员的头衔),结果全院找不出助理审判员和书记员,法官要耗费大量精力从事诸如送达之类的准备工作,对正常审判工作的影响可想而知。

  四、法官与社会的关系亲密化。

  适当的距离才能产生神秘,产生权威。而在我国,如果法官与社会保持了一定距离,就会被认定为“孤立办案”,不考虑社会效果。于是,法官大量地投入到了社会生活之中,田间地头走访,街头法制宣传,深入企业清欠,协助城建拆迁,等等。在审判过程中,法官也是一览无余的,法官与当事人同吃同住同办案,当事人可以方便的找到法官的办公室,说说自己的道理,或在诉前征求法官的意见等等。社会与法官之间缺乏必要的“隔离带”,对于树立法院及法官的声望与权威是极为不利的。法官陷入当地的关系网之中,对其独立人格的影响是显而易见的。从提高法官的尊荣的角度出发,也必须让他们在社会公众心目中有超越凡俗的一面。另外,庭外接待当事人,虽然被宣传成“密切联系群众”,但这种密切却违反了程序法。

  四、对定位误区的矫正法院及法官角色定位的误区,已经极大也影响了司法公正,使社会没有一个真正中立的仲裁者。与政府等官方组织相比,公众永远处在弱者的位置。

  要真正改变我们所列举的现状,必须从改革司法体制、法官管理体制,重塑新的法官形象等深层次问题上入手。

  司法改革的标准是什么?也就是说要改什么?我们认为,有三个标准:一是价值标准,即公平、公正和正义。其中公平是从程序意义上说的,指诉权的平等,公正是从实体意义上说的,指法律应如何规定、应得出什么结果,正义是对社会制度所作的一种理性的评价。公平、公正和正义是司法永恒的追求,效率是它的兼顾价值。二是功能标准,是从立法权、司法权、行政权不同的功能上来说的。

  立法是设定权利,司法是救济权利,使权利免受侵害。由司法权和立法权、行政权不同的功能可知,司法权应是权利的守护神。立法和行政执法可以对权利进行平衡,但是司法不能对权利有一丁点儿侵害,为维护一种权利而侵犯另一种权利是违背司法权的性质的。第三是性质标准,司法权有六种性质:被动性、程序性、中立性、审查性、判断性和终极性。被动性表明司法权的行为特征,程序性是它的行为权限,中立性是它的角色定位,审查性是它的行为方式,判断性是它的权能,终极性是它的效力。

  基于上述标准,我们提出以下矫正方案:一、从立法上真正确立法院及法官的独立审判职能,恢复以前的“人民法院独立进行审判,只服从法律。”的明确规定,同时制定详尽的细则,确保法院及法官独立审判权的实现。

  二、设立宪法法院,确立法院在法律上的唯一终极裁判权。宪法法院主要对政府部门行为的合法性进行审查和裁决。一则能使宪法能真正规范政治、社会生活而不流于形式,二则能树立起法院的权威地位。

  三、改变法院按行政区划设置、完全与行政机关重叠的做法。为有效地排除地方党政机关由于握有法院有人权的财权而对审判工作的肆意干涉和影响,避免司法权力地方化,实现司法独立,可以考虑设立司法区,使省以下人民法院的设置不与行政区划相一致,以排除地方行政机关的干涉。

  四、建立职业法官制度。一是把住法官的进口关,审判机关和国家权力机关必须严格按照《法官法》的规定选拔法官。二是对法官应当实行不可更换制,即法官被任命后,只要没有法定的违法失职情形,就应任职到退休为止,不得任意更换,解除及后顾之忧,使其敢于依法独立公正地行使审判权。三是法院院长、副院长应从法官中选任,而不允许随意从行政机关调任。

  五、实行主审法官制。主审法官由法学功底深厚,业务能力强的优秀法官担任。没有成为主审法官的人员没有审判权,而是作为助理法官辅助工作。主审法官自己对案件负责,不需要由庭长、院长批准签发。

  六、取消行政色彩极浓的审判委员会,代之以学术性质的专业咨询委员会。

  专业咨询委员会的成员可以由本院内某专业知识丰富的优秀法官担任,也可以从社会中聘请。咨询委员会只能对主审法官的判决提出自己的参考意见,而没有决定权。主审法官是否接受咨询委员会的意见不受限制。

  七、将执行职能移交公安机关。真正实现审执分立,司法权与行政权的分立,保证法院和法院的超脱地位。

  八、理顺党对法院的领导关系。党对法院的领导应该是对法院内党员的政治思想的领导,而非对审判业务的领导。而且法院的党组织应该与地方党委脱钩,实行自最高法院至基层法院的党组织的垂直领导体系,以保持党法院的独立性。

  九、对优秀法官实行高薪,以吸引全社会的优秀人才充实进法官队伍,同时也有利于抑制腐败行为。

  十、对法院及法官形象进行科学设计。从服饰要改变当前的军警形象,代之以与社会通用服饰相区别的法官服饰,营造法官与社会之间的距离感。从工作方式上加强法院工作的仪式内容。

  从理念建立上努力强化法官的独立意识。建立社会与法官之间的隔离带,保持法官的尊荣地位和独立空间。

  法院及法官角色定位的误区,是由我国强大的传统文化背景和独特的现代化进程所决定的,其根基之固,非一日之功可撼。只有从深层次入手,坚持不懈地搞好司法体制的改革,强化社会各层面公众的法治观念,才能使我们的法院真正成为社会公众追求公正的圣地,使我们的法官承载起公平、正义的社会期望。

  参考书目:

  《程序、正义与现代化》宋冰主编,中国政法大学出版社  《司法的理念与制度》贺卫方著,中国政法大学出版社  《我国司法工作的行政化趋势及改革建议》作者李荣珍,《中国律师》1999年第四期  《法官人事制度的改革──从民国八十三年以后变革谈起》作者周占春,《台湾研究文丛》

原载[春夏评论] 作者电子邮件:leer@163.net,jinsilu@188.net

  作者:李炜

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