张光慧:制度:不是一个人腐败变成几个人腐败的工具

  当前,社会各界对制度建设的呼声日益高涨,在“依法治国”理念日益深入人心的历史大背景下,人们对制度建设在社会、经济、政治生活中的作用寄予殷切厚望。

  人们期盼,通过制度建设消除腐败得以生根发芽的温床,通过制度建设创建一个有法可依、有章可循的公正公平公开的社会生存环境。然而,人们却惊奇地发现,虽然有了制度的不断推陈出新,但腐败仍然顽强地生存,且更具伪装性,甚至因为有了制度而使腐败披上了“合法”的外衣。除此之外,人们还惊奇地发现这样一个现象或者潜规律,那就是:往往有了制度以后,原来一个部门的腐败变成了几个部门的腐败,原来一个人的腐败变成了几个人的腐败。老百姓办事原来只要拜一个码头的,因为制度的原因,现在却要拜几个码头,人们所期盼的理想中的“三公社会”还是那么遥遥无期。

  比如说,某县原来的招工录干调动大权掌握在县委党群副书记手里,但是,一个人独撑大权很容易产生腐败,因而进行制度建设,县委由此做出这样的制度设计,县里人事调动、招工录干必须有县委党群副书记、县委组织部长、县政府常务副县长三个人签字同意,组织人事部门方可办理手续。于是,自从有了这个制度以后,想办成事的人就必须往这三个人家里“拜码头”,缺一不可,一个人腐败变成了三个人的腐败。

  又比如说,某高校的小型基建工程、物资采购职能由总务处承担,从计划、采购、验收到签字报账都归总务处负责。绝对的权力必然造成绝对的腐败。要不了多久,虚开发票、开假发票、少购多开、不购也开、以次充好、以少充多各种伎俩轮番上演。领导一重视,便加强制度建设,设置审计科,加强审计监督,制度规定总务处的采购发票报账前必须先经审计科审计签字,审计不签字,发票不能报账。这下好了,有了采购项目,关键时刻审计科的作用发挥了,总务处这边谈好工程项目1000元一个平方,隔夜那边审计官又叫来一个工程队,只要999元一个平方,且言之凿凿,明明少1元,为什么不用这个工程队呢?不用?对不起,审计不签字。怪哉,原本应当进行监督的审计部门却热衷于充当被监督的采购角色。这种针尖对锋芒的斗争肯定不会长久,经过一段时间的磨合以后,就变成了:今天这个项目依你的,明天那个项目按我的,你中有我,我中有你,相安无事也,一个部门的腐败变成了几个部门的腐败。

  还有更利害的,政府采购,招投标法这些原本是借鉴国际通用的成功模式,规范国家机关、事业单位、社会团体采购行为的制度设计,却成了一些地方少数人手中的泥团,任人揉捏。只要采购监管部门、采购代理公司(或者招投标办)和采购方沟通一致,几乎是想叫谁中标,谁不中标都不行,关键是作为供货商,原来只要打点采购方,而现在却因为政府采购、招投标制度的建立,还要打点采购代理公司和采购监督管理部门(或招投标办),一个人或少数人的腐败变成了几个人或多数人的腐败如此而已,这已经成为不少地方公开的秘密了。

  制度建设的目的应该是使一个人腐败变成没有一个人腐败,而绝非是使一个人腐败变成几个人腐败。然而,制度为什么往往会沦为使一个人腐败变成几个人腐败的工具呢?

  造成这种现象的原因有很多,主要是三个方面。一是制度设计不合理、不科学,有了分权,但没有形成有效的权力制衡机制。二是制度执行缺乏有效的群众监督机制特别是舆论监督。三是相关利益人维护制度良性运行途径不畅或成本太高等等。

  在剖析原因的时候,作为制度分析者,我们不提制度执行者的素质问题,因为,如果把制度执行者的素质问题作为一个问题来提的话,这个话题就本不应存在,如果制度执行者的素质很高,觉悟很高,思想道德境界很高,就只需要一个“三大纪律八项注意”短短几十字足矣,何需如此繁杂的条条框框。

  以上三个方面的原因又是如何形成的呢?

  第一,制度设计不合理、不科学,虽然有了初步的分权,但没有形成有效的权力制衡机制,造成这种现象,除了制度设计的技术水平以外,主要是因为部门立法现象的大量存在。部门立法,往往只注重本部门权力的设计,忽视本部门责任的设计,宁可设计的粗一点,不愿设计的细一些,好扩充部门的行政自由裁量权,好给部门多留一点“活动空间”。部门立法还不可避免地本能地回避权力制衡机制的设计。这些由于制度设计本身而带来的问题,使制度本身充满可钻的“空子”,给制度执行者(往往也就是立法起草部门)的腐败提供绝好的机会。而制度设计中的分权设计,制造出使一个人腐败变成几个人腐败的可能。

  第二,制度执行缺乏有效的群众监督机制特别是舆论监督,主要是因为外部没有足够的知情渠道,同时,没有一个能够让群众广泛参与和自由发表意见的场所和机制。权力部门或者有权人用权,一般都开会研究,或者行政长官裁断,至于怎么研究的,凭什么决定,外人一般不得而知。在当今社会,由于缺乏最起码的知情权,我们深切地感受到,每一个普通百姓想办成一件事,最直接想到的途径是“走夜路”,也就是“拜码头”。甚至一些百姓已经认为,收了钱给办事的官就是好官。如果办成一件事要找三个人,这三个人都收了钱,办成了事,这三个人也都是好人。甚至一些百姓已经习惯了对这些收钱办事的官感恩戴德。在这种社会环境和社会道德观念下,一个人腐败之所以能自然而然地变成三个人腐败也就不难理解了。

  至于监督,曾几何时,人们曾一厢情愿地寄希望于广播、电视、报纸、杂志等传统的新闻舆论监督,而事实上,这些传统媒体也为此做出了不懈努力,然而基于种种原因,其努力与人们的期望相差甚远。互联网络的飞速发展,曾经再度使人们对改变这种现状充满信心,然而,互联网也逐步受到了种种限制。我们在默认对这些传统或现代的媒体进行规范管理的同时,也期待着一个能使人们知无不言、言无不尽、百花齐放、百家争鸣的新事物或新局面、新气象的诞生。

  第三,相关利益人维护制度良性运行途径不畅和成本太高问题。明知别人串通一气,却无可奈何,人家的程序看起来都合法,做手脚在什么地方,你又拿不出证据。有怀疑,能做的最多是举报,举报以后,人家受理不受理,查还是不查,认真查还是应付查,什么时候能够查出结果一概不知。况且你去举报,还要担心传出去,在行里破了行规,坏了名头,这个损失可就更大了。再者,凡是有腐败的地方,就有不当得利者,有不当得利者,一般而言,就会有利益受损者,然而,事实上,却未必如此。比如说招投标,五支队伍去投标,说不定其中三家都是一个基建老板的队伍,另外两家,先协调协调,出场费二十万,也不吃亏,除了标书制作费以外,不做工也能净赚十几万,不值才怪。况且,下次你做买卖时也需要人家给你配合配合呢。两相权衡取其利,谁还愿去充当维护制度的“殉道士”呢?正因为有这样的“良好”的社会环境和生存土壤,一个人腐败变成几个人腐败又有何妨?

  简单地说,腐败是怎样产生的?绝对的权力产生绝对的腐败,腐败是由权力产生的,一个人如果拥有很大的权力,又没什么东西可以约束他和监督他,腐败就自然产生了。制度如何使一个人腐败变成几个人腐败的呢?当人们企图用制度把权力进行分解,以权力制约权力,从而使权力不再没有约束,这就是分权。当原来由一个人掌握的权力分给了几个人以后,而这几个人仍然没有受到有效的约束和监督的话,新的问题就来了:几个人可以同时腐败!于是,制度便使一个人腐败变成了几个人腐败!

  邪不压正,正必压邪。社会总是前进的,历史的车轮总是滚滚向前,对于这一点,学过马克思主义唯物史观的人都清楚,但作为茫茫宇宙中微不足道的一粒小小尘埃,人们却都奢望在有生之年能够看到那个公正公平公开的社会现实的到来。

  通过制度建设,使一个人腐败变成没有一个人腐败,而杜绝使一个人腐败变成几个人腐败现象的存在,有什么灵丹妙药吗?这是对制度设计者们的一个严峻考验。

  首先,实行开门立法,逐步消灭部门立法。

  要想使制度从它一诞生之日起就比较成熟和完善,就必须走民主立法之路。民主是现代文明社会的基本政治准则,其核心价值就在于,在日益纷繁的社会生活中,民主制度及相应的议事程序,是保证各方利益都能够得到均衡体现的唯一途径。1在立法过程中,民主立法原则更显得格外重要。要做到民主立法,就必须开门立法,使立法的全过程置于民众的广泛监督之下,使人民的意志真正体现到法律当中去。2004年,北京市就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》公开征集意见,7天内收到市民意见近9万件,这使得各方意见得以充分表达,各方利益诉求也在《办法》的具体细则中得到平衡和体现。

  部门立法,在我国已是由来已久。不仅由全国人大或及其常委会审议通过的法律绝大多数是由国务院职能部委负责起草的,而且,国务院各职能部委还享有法定的立法权。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章,1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章,立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以就有关事项制定规章。这些规定使国务院部门具有一定立法职能有了正式的法律根据,这在当今世界也是较为鲜见的现象。部门立法,行政者又是立法者,使立法与行政两项本应分离的权力合一,使得部门以法“圈利”的现象比比皆是,学者将之称为“立法寻租”或“立法腐败”,部门立法导致“法律部门化”,这从根本上违背了民主立法的精神。建议逐步取消部门的立法权,凡国家法律由全国人大常委会公开招标起草,中标者不得为相关的职能部门。行政法规统一由中央人民政府负责组织起草和发布。逐步取消国务院部委发布规章的权力,使立法权和行政权两权彻底分离。

  其次,保障民众知情权,充分发挥舆论监督作用。

  《中华人民共和国宪法》规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此,无论是人大的立法权,还是政府的行政权,都是人民赋予的,人民当然有权知道人大是如何履行自己所赋予的立法权的,政府是如何履行自己所赋予的行政权的。而要保障人民的知情权,就必须充分发挥舆论监督的作用,赋予媒体监督权,因为每一个个体的民众不可能都去做监督的具体实践者,而这个时候,媒体却能最大限度地保障最大多数民众的知情权,保障了媒体的监督权,也就在更大程度上保障了人民的监督权。

  历经多年的演变,传播媒介在美国早已发展成为在立法、行政、司法三权之外能够制衡时政的“第四权”。面对作为“第四权”的舆论监督,从政当官者一般多不敢乱来,如有丑闻一旦爆光,只有“下野”一条路,即使留任,其选票也势必大受影响。而且美国法律还规定了媒体获得信息的渠道。知情权法和阳光法赋予记者报道采访政务的权利。如果国会和政府不事先通知公众及传媒开会的地点、时间、亦或不让记者查阅会议记录(个别受豁免的涉及国家安全、贸易利益的文件除外)就是违法,记者就有权起诉。2

  要保障民众的知情权,就要规定无论是人大立法,还是政府行政,在不影响国家安全和民族利益的前提下,应当让民众知情,建议国家出台民众知情法和舆论监督法,明确赋予媒体的舆论监督权。在中国,稳定压倒一切,这是举国上下的共识。赋予媒体更大的舆论监督权是否会造成社会的不稳定,是当局不敢放开的思想根源之一。事实上,中国的新闻媒体,作为党的喉舌,与西方不同的是,其拥有绝对的纪律观念,而适度地放开,并加以有效地引导和控制,是绝对不致于影响到社会的稳定局面的。

  实行开门立法,逐步消灭部门立法,实现相关利益人、专业精英和民众民意的平衡,使制度设计更趋科学性和合理性的同时,加强群众监督机制特别是舆论监督的力量,不可能保证腐败的消亡,但因为制度的存在,而使一个人腐败变成几个人腐败的现象将势必会大大减少。

  1.开门立法以民主程序均衡各方权益,张天蔚,北京青年报,2005.1. 17

  2. 《闲聊美国》,羊慧明等,http:// www. eshunet. com/

  作者:张光慧

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