孔善广:国有企业分红充实社保基金

  以往全民所有制的国有企业在产权安排中的一个体现是财政对国有企业的收益索取权。在计划经济体制下,实行“统收统支”的制度,企业方面在收益的分配和处置上无任何自主权。这意味着政府是国有企业的剩余索取者,它既享有国有企业的全部盈余,也承担着国有企业的财务风险。而国家的财政收入,则体现为国民的利益。

  世行驻中国代表处的一份报告指出,中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入,应当向国家分红,上缴财政部,有关红利支出的决定应该纳入统一预算,由全国人大批准。国有企业分红问题再次引起业内人士的关注。[ 1]

  确实,现在这一个问题已经摆在我们面前——政府是要追求国有企业的利润最大化,还是追求国民福利的最大化?

  一、国有企业没有上缴利润作国家财政收入的历史原因

  其实,早在去年初,笔者就已经研究分析过国有企业垄断对国民利益的影响以及国有企业多年来没有上缴利润的原因。[ 2] 出现这样状况的历史原因是由于国有企业的整体效益仍然不尽人意,对公共财政的贡献并不理想,因而出现了始于七十年代末的各种形式的利润留成制,及实施“拨改贷”、“放权让利”、“承包制”等改革,其初衷并不是改变国有企业的基本制度,而是想激发各级政府和国有企业扩大生产、增加盈利的积极性,从而达到提高效率、促进发展的目的。但由于信息不对称、利润留成率及承包额难定,效果远未达到政策设计者的预期目标,还导致国有企业对财政收入的贡献不断下降。

  1984年起实施的“利改税”政策,即国有企业向国家缴纳利润改为交纳税金。具体对有盈利的国营大中型企业,按55% 的比例税率征收所得税,所得税后剩下的利润,一部分上缴国家,一部分按照国家核定的留利水平留给企业。对有盈利的小型企业,实行彻底的利改税,按照八级超额累进所得税税率征收所得税后,剩余利润归企业自行支配,由企业自负盈亏,但对税后利润较多的企业,国家可以收取一定数量的承包费或按固定数额上缴一部分利润。

  到1994年新的财政税收体制改革,国有企业已经没有向国家财政上交利润,其依据是1993年底颁发1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定,“作为过渡措施,近期可根据具体情况,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交”的办法。[ 3]

  但是,文件只是规定1993年前的老国企不用上缴利润,但1993年后成立的国有企业,还有像石油、电信垄断行业的国企也没有上缴利润,1994年起国有企业利润对国家财政贡献为零。也即是说,作为企业所有者(国民)投资的企业,从1994年起和其他所有企业一样只是交纳税金,其所得的利润,甚至是通过行政垄断s所获得的垄断利润根本就已经没有上缴国家财政用作国民的公共开支。

  二、国有(垄断)企业利益与国民利益

  在计划经济时代,我们的全部财政收入都来自于国有经济,不过结果并没有将中国经济带上快速运行的通道,反而成为财政难以承受之重,在上个世纪90年代,对国有企业的补贴一度占财政收入的20%.如果国有企业在一般竞争性领域有比较强的赢利能力,也许就不会轻言痛苦的“国退民进”了。但现存的国有企业靠行政方式成为享有特权的企业,通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营,则会伤害其他市场主体及国民的利益,中国的市场经济地位就难以确立,市场经济体制改革也许会停滞不前,政府也因此难以从对市场的干预中脱身,实现真正的职能转变。

  多年来国有企业已经和其他非国有企业一样,只按法律法规上缴税收而没有上交利润给国家财政,并出现以下多方面问题:

  一方面是多年来国有企业的巨额资产损失,需要属于国民的公共财政资金填补漏洞;

  另一方面是垄断的国有企业利润额大增,由代表投资者(国民)的管理部门制定垄断措施由投资者及所有者(国民)的高价消费来获取所谓的“高额利润”,但利润并没有上交财政收入作为投资者及所有者(国民)的公共开支,出现企业所有者的企业“剥削”企业投资者及所有者的现象。

  再另一方面是非公有制企业受不平等的“国民待遇”,以及垄断的国企行业职工待遇高于其他行业,享受“垄断福利”,与那些下岗职工形成鲜明的对比。

  另外是国有企业(垄断)利润在企业内拥有自由支配的权利,属于国民的资产收益可能被企业化、部门化,甚至那些境外上市的资源性企业,会导致中国的资源性收益还流出境外,造成国民整体利益的损失。

  国民没有了国有企业的直接分红收益,既出现国有企业(垄断)利润越大,国民整体利益受损越大的现象,也需要设置从中央到地方众多的国资监管部门,增加巨大的管理成本,所表现出来的是国有企业和政府相当混乱的矛盾以及职能的错位。

  确实,现在这一个问题已经摆在我们面前——政府是要追求国有企业的利润最大化,还是追求国民利益的最大化?面对不断增长的国有企业利润,将如何转化为国民的福利收益?

  三、国有企业分红的基本方案

  目前存在两个基本观点:一是由国资委编制预算,利润上缴财政部。国资委是特设国有资产监督机构,不是政府部门,不承担政府社会公共管理职能,其能否单独编制预算未有定论。二是由国资部门为主编制,国资部门编制的是出资人财务预算。国资委是特设机构,代表政府履行出资人职责,当然可以编预算,但编制的预算不是政府预算,而是出资人的财务预算。[ 4]

  但无论是国资委还是财政部编制预算,始终还不能摆脱政府与企业之间的模糊界限,因为国资委还是财政均是政府部门,是公共管理者,其职能是为居民提供公共产品和公共服务,并非是直接通过经营企业赚取国民的利润。但作为企业及企业的所有者和投资者的国民,却希望其资本能为本身带来收益。如果由国资委或财政部编制预算,收缴国有企业利润,则这种激励机制决定了它必然追求所管理的国有企业的规模和速度,通过行政手段强化国企垄断地位,甚至会动用国民的财政收入为其“卸包袱”和“开补药”现象,损害作为主要消费者的国民的利益,也妨碍了公平竞争的市场秩序之建立、健全,这与政府及其国有资产是为公共利益服务的职能存在根本的冲突。

  笔者认为,由于目前存量的国有资产中,一是来源于国有土地和矿产资源,二是对农村“剪刀差”的积累,三是以往从现收现付的保障机制转向基金积累制前的退休和参加工作未退休的职工,他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有,则必须承担对全民社会保障的义务。社会保障是典型的公共物品,政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题,但政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨,这还仅仅是对工人的欠账,如果把对农民的欠账也统计在内,则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全,已成为现在经济持续发展的最大障碍。[ 5]

  现在,我国中央企业大约有12万亿资产,2004年全国13. 6万户国有企业实现利润总额7368. 8亿元,其中中央直管企业集团实现利润4673. 1亿元,占全部国有企业的63. 4%.[ 6] 2005年我国国有企业实现利润突破9000亿元,比上年增长25% ,两年翻了一番。中央企业实现利润6413亿元,占国有企业利润总额的七成以上。[ 7] 因此有必要也有条件将部分利润上缴,充实全国社保基金,并建立全国统一的覆盖包括农村居民的全国性基础养老金保障制度。

  四、社保基金行使国有资本的股东职责

  世界银行的研究报告指出,在一定假设条件下,按照目前的制度模式,2001年~2075年间,中国基本养老保险的收支缺口将高达9. 15万亿元人民币。[ 8]

  2001年5月,国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》(下称《减持办法》),决定国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行股票时,均应按融资额的10% 出售国有,减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。根据《减持办法》,社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等,但由于种种原因在同年10月被迫叫停,使社保基金失去了主要资金来源。

  目前,仅养老金历史欠账就有几万亿之巨,但是,随着股权分置改革及《企业国有产权转让管理暂行办法》的实施,其转让的主体主要为外资和民意企业,正加快企业国有产权的转让速度,如果全国社保基金不能从企业国有产权转让获得资金,将会失去一个重要的机会。因此,可以重新考虑国有股减持补充社保基金改为直接划拨的办法。

  2005年我国国有企业实现利润突破9000亿元,如果按照一般国外的盈利水平的1/ 3折算,应该有4000亿的红利上缴;按2/ 3折算则有6000亿。这些资金将弥补相当部分的基本养老保险的收支缺口。

  我国的养老保险制度已从“现收现付”的保障机制转向基金积累制,但目前仍然存在社会保险覆盖面过小而需保障面广、城乡差异悬殊和社保基金严重不足等问题,社会保障制度严重滞后,因此,有必要把准备减持的国有股直接划拨给社保基金,社保基金作投资者直接(长期)持有,甚至可以将准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金,使社保基金成为战略投资者,既避免国有股减持对股市造成冲击,有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构,并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言,也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有,由社保基金行使国有资本的股东职责,并以此建立全国统一的覆盖包括农村居民的全国性基础养老金保障制度。

  作者简介:孔善广(1966- ),自由研究人员,研究兴趣为宏观经济和农村问题。Email:frankkong@ vip. 163. com。

  注释:

  [ 1] 世界银行. 《国有企业分红:分多少?分给谁?》. 世界银行中国代表处网站,2006- 02- 07. http:// www. worldbank. org. cn/ Chinese/ content/ SOE_ cn_ bill. pdf.

  [ 2] 孔善广. 《国有企业垄断利益与国民利益》. 《光明观察》,2005- 5- 25. http:// guancha. gmw. cn/ show. aspx?id= 2677

  [ 3] 国务院. 《关于实行分税制财政管理体制的决定》. 国务院(93)国发第085号,颁布日期:1993- 12- 15,实施日期:1994- 01- 01.

  [ 4] 赵忆宁. 《“管家”席位之争》. 《21世纪经济报道》,2006- 02- 27.

  [ 5] 魏凤春,于红鑫. 《中国潜在财政危机的成因与对策》. 《战略与管理》,2002年第1期.

  [ 6] 《国有企业利润增长54. 5% 》. 《经济日报》,2005年06月15日第一版.

  [ 7] 谢登科. 《2005年我国国有企业利润突破9000亿两年翻一番》. 新华社,2006- 02- 23. http:// finance. people. com. cn/ GB/ 1037/ 4139937. html

  [ 8] 徐四星,姜奇松.《社会保障:费改税面临制度障碍》. 《中国税务报》,2006- 1- 5.

  作者:孔善广

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