丁言:国家审计署长李金华用数字向“改革”喊话

  对于中国的国家财政转移支付制度的缺陷,理论界早有研究成果,社会各界也有微辞,一般认为财政转移支付存在以下问题:名目繁多,补助种类过多,结算方式复杂,评估标准不一;各级政府事权和财权范围模糊;转移支付的政策导向不明确,调节功能微弱;转移支付形式繁多,管理分散;政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进;统计和会计数据的造假,增加了建立规范的转移支付制度的技术难题;政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰;转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证等。

  2006年6月3日国家审计署审计长李金华在中国科学院“科学与人文论坛”上发表演讲,他却说,“中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算,完全脱离了人大的监督,有的还脱离了政府的监督。”[ 1] (《京华时报》2006- 6- 4)此言一出,举国震惊。作为主持国家审计的最高官员,李金华曾经因掀起审计风暴而名震天下,因为老百姓第一次从政府官员的声音中,听到了围城内的惊人数字和官员的财政转移游戏。今天,李金华再次用数字计量国家财政转移支付制度,用数子计算改革难度、长度和方向。

  一、中国有几个人可以算清财政专项转移的项目和数量

  中国是世界地域面积最大的国家之一,自然条件的先天差异,不可避免产生与气候环境、资源禀赋联系密切的经济活动和社会经济的非均衡发展。既然地区之间经济不平等的趋势明显,各地财政的不均衡就是必然的发生。在此情形下,低收入地区因财政困难,既不可能向社会提供与社会同步发展的公共服务,贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等,其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。由此看来,财政转移支付制度不仅是国家经济协调发展的重要支撑,而且还是决定国家社会政治的区域协调发展和社会和谐安定的大问题。然而,在“中央转移支付中,一般转移支付占的比例太少,大量是专项转移支付,可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目,在中国,可能没有一个人搞得清楚。这种转移支付涉及面太广,比如说农业资金,大概涉及十几个部门,分工很细,无论是大项目还是小项目都由中央部门来审批。[ 2] (《人民日报》2006- 06- 06)可见,在国家审计署所审计的资料中,看不出国家较为明晰的财政转移支付计划和翔实的实施方案

  二、财政转移渠道有多长,渗水量有多大

  财政转移支付从中央到各级地方政府、各级职能部门,经过各级主管领导、经办人拌揉,再经过各级审查与再分配,最后才能到达财政扶持的终点。在这个漫长的时间和空间里,耗费了大量的人力、物力自不必说,就是经过这个繁杂的过程后,有多少资金能到达弱势地区和群体手中呢?李金华说,“有些中央转移支付渠道很长,从中央部门一直流到一个村,水渠是要‘渗水’的,有时候水流到村里面就没有了。”[ 3] (《人民日报》2006- 06- 06)国家财政转移支付的目的是支持弱势地区和群体共享改革成果的大计,而不是各级政府财政转移的游戏,更不是基层政府将国家资金通过合法渠道转移到部门和个人口袋的美味大餐,面对财政转移过程中的严重问题,李金华仅把把财政转移渠道太长、渗水量大看成主要原因,还是有欠缺的,其实,财政转移过程的“蒸发”量,也是一个很重要的原因。

  三、单位违法违规的比率100%

  不管是渠道太长,还是渗水,或则是蒸发,都是一种形象的比喻,都不至于将全部资金用完耗尽。至于真正的原因,李金华说,“现在违法违规的问题很多,到哪个单位审计,说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。违法违规主要是挤占挪用,或违反科学进行决策,造成损失浪费,还有一些就是不按照规定程序去处理履行政府的职责,贪污腐败、经济犯案率比较高。[ 4] (《新京报》2006年06月04日)100% 的违法违规率,才是资金耗尽的真正根源。在基层政府和职能部门的眼中,中央财政转移支付,根本是平衡区域和群体的财政扶持,而是一道利益分割的肥美大餐,它不需付出任何代价,无须承担任何责任,只需用假数子、假灾情、假感情就能得手的巨额回报。所以,把单位套取中央财政转移支付定性为100% 的违法违规,倒有一点误读地方政府的”善意“和”善举“,因为在许多项目投资类专项转移支付,采用层层配套资金的办法,由省级政府和中央进行审批。这样的制度安排,强化了上级政府的政策导向作用,也强化了基层政府”跑部钱进“的动机。

  四、潜规则“等于或大于”显规则“

  是什么引起地方政府如此肆无忌惮的违法违规呢?李金华说,当前还有一个突出的问题就是执法不严。“很多问题是有法有规定的,但在这个情况下就出现了上有政策,下有对策;一旦这种弄虚作假得不到惩罚,就形成了潜规则,因此很多违法违规问题迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的时候,就形成了法不责众。今后除严肃法规外,也要注意很多法律政策要更加符合市场经济规律”。[ 5](《新京报》2006年06月04日)中央财政转支付的政策,以及有关法律和法规的颁布,并没有保证财政转移支付的正常运行,因为地方政府的“对策”已经形成了燎原之势,“法”的意义在地方“策论”的化解中,早已尘封与百姓相互隔离的围城之中。

  五、监督机构的数量多如牛毛

  中央财政转移支付的大量流失,早已不是什么新闻,它已经成为地方政府官员茶余饭后相互炫耀政绩、相互吹捧的笑资,其中,有些地方把套取中央财政支持的多少也变为评价地方政府政绩、提拔干部的标准。在这样重大的舆情中,不仅法律法规形同虚设,而且监督机构也无章可依。李审计长指出,“目前财政有监察专员,发改委有稽查特派员,审计、银监会、保监会、证监会,还有其他各种专项监督很多,人多部门多,造成重复监督重复检查。一些企业或者金融机构叫苦不迭”,“而且龙多不治水,谁都能检查,谁都不负责任。”[ 6] (《新京报》2006年06月04日)在这场游戏中,众多的监察机构扮演了十分重要的角色,它不仅是财政转移过程直接参与者、受益者,而且还是资金“蒸发”的主要庇护者和推动力。

  六、政府“廉洁度”与“廉价度”的换算公式

  建设廉洁、廉价和高效的政府是现代政府的价值取向,是政府改革首选目标。在这个综合目标中,最低的要求是政府廉洁,如果在政府运营的成本很高,效率很低的情况下,若能保持廉洁,尽管不理想,但还可以通过改革,减少成本,提高效率;最可怕的是三者都不存在,腐败、高价和无效,甚至于是负效益。审计署最近的调查显示,很多部门负责管理着全国的重要资金,但有的部门最小的审批项目仅有几万元,中央部门审批这样小的数额,行政成本太高。[ 7] (《人民日报》2006- 06- 06)审批的过细、过严并没有修补好渠道的渗水和蒸发问题,也没有能有效地把资金送到它最需要的地方,只是在运作中增加上了权与利的环节,使廉洁于廉价之间的换算更为便捷、高效而已。李金华天真地认为,“现在很多问题的解决需要转变政府职能,不仅要建立一个廉洁的政府,还要建立一个廉价的政府,政府的成本太高,就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱。”[ 8] (《新京报》2006年06月04日)

  七、改革财政转移制度还需要支付多少学费?

  李金华的勇气和胆识令人敬佩,他孤独的呐喊和哀鸣不完全是出对国家与民族的热爱,更多的是来自于一个政府高官面对国家体制的巨大黑洞的无奈。李金华说,“2006年,审计署对20个省、区、市的地方预算进行审计调查时发现,这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3444亿元,仅占中央实际补助的7733亿元的44%,有一半以上没有纳入省级财政预算,脱离了人大的监督,有的还脱离了政府的监督。[ 9] (《人民日报》(2006- 06- 06)如果按此计算,等李金华再奔走呼喊5- 8年后开始改革,这些本就脱离人大或政府监督的几万亿资金,早已化为乌有了。

  八、改革的路有多长?

  中央再次重申坚持改革的方向和坚定改革的信心,给我们带来了新的希望,但我们必须认识到改革的艰巨性和复杂性。国家财政转移支付既有历史遗留问题,也有机制上的问题,既有法治不完善,也有执法不严的问题,但是我们不能因问题复杂而拒绝改革,也不能因阻力很大而放弃改革。制度性改革需要达成共识,利益群体主导改革与在法治条件下依法改革有着本质的区别,明晰改革主体与改革方向,确定合理的利益协调格局与改革的成败息息相关,因为空喊改革与不改革的本身并没有区别。李金华说,“改革有些问题要喊3年至5年,可能才有回应。比如部门细化预算,审计机关提了5年,最后得到了全国人大、国务院和有关部门的采纳。虽然明知规范财政转移支付目前很难做到,但是我们也准备喊5年,甚至喊8年,要一直喊到大家都重视,有关部门共同解决它,目的就达到了。[ 10] (《人民日报》2006- 06- 06)李金华以政府高官的身份和用真实数字,尚且不知向谁喊话,找谁问责,更不知靠再”喊“多少年才会有效果。李金华把改革的希望寄托于”大家“都关注,不知是出于对自己力量的悲叹,还是出于”大家“对改革冷漠的失望呢?

  李金华用翔实的数字测量出财政转移支付过程中的渠长与渗水量的比率;在基层政府提供的数字中计算出含水量与违法违规行为反映的分子式;从基层政府官员与督察大员喜形于色的政绩单中,计算出政府的廉洁度、廉价度和社会效益;以精密无误的仪器测量出感情厚度、跑步钱进的冲击力与法律法规的抵抗力各种换算关系。在孤独无助的呐喊中,计算出呐喊声音的“分贝”与“大家”关注与参与的分量。

  李金华,一个鹤立鸡群、孤独无助的呐喊者,你之所以那样执着,或许是你已经计算或预测到孤掌难鸣与掌声响起来的嬗变瞬间。

  丁言,曾任《市场经济导报》副总编,《文明与宣传》杂志副总编。

  Email:dingyan2020@ 163. com

  2006年6月7日星期三

  注释:

  [ 1] (京华时报2006- 6- 4)

  [ 2] (《人民日报》2006- 06- 06)

  [ 3] (《人民日报》2006- 06- 06)

  [ 4] (《新京报》2006年06月04日)

  [ 5] (《新京报》2006年06月04日)

  [ 6] (《新京报》2006年06月04日)

  [ 7] (《人民日报》2006- 06- 06)

  [ 8] (《新京报》2006年06月04日)

  [ 9] (《人民日报》(2006- 06- 06)

  [ 10] (《人民日报》2006- 06- 06)

  作者:丁言

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