丁言:行政垄断再次羞辱了法律尊严

  据新华社北京6月7日电 国务院总理溫家寶7日主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法(草案)》,会议认为,目前,中国有关法律、行政法规中的一些反垄断规定,已经不能适应中国发展社會主義市场经济和参与国际竞争的需要,有必要制定一部比较系统、全面的反垄断法。草案从中国实际出发,借鉴国际有益经验,规定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位,以及对垄断行为的调查处理等内容。会议决定,《中华人民共和国反垄断法(草案)》经进一步修改后,由国务院提请全国人大常委会审议。

  据有关专家介绍,《反垄断法》并不只是一部旨在“打击巨头”的法律,更是一种对合理市场竞争秩序的规范。面对即将出台的中国《反垄断法》,无论是市场的挑战者,还是市场的“霸主”均表现出了期望和欢迎,但是,许多参与《反垄断法》起草的法律专家,对于它是否能被人大通过,表示出担忧,甚至于悲观地认为襁褓中《反垄断法》,将夭折于国家权力与市场媾和后形成的行政垄断之中。

  一、行政垄断的力量让市场窒息、使法律低头

  行政性垄断是政府公权力干预所形成的垄断,可以表现为政府作为主体,直接运用行政禁令参与限制经营活动的行政垄断,也可以表现为政府作为间接主体,企业和其他组织作为直接主体,政府通过授予某类企业以垄断经营权或指定某种产品只能由某类企业经营,政府不直接参与,而由经营主体行使垄断经营的行为。一般来说,行政性垄断具有以下特征:“大多是国有独资或国家绝对控股企业;由政府直接经营,在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;垄断市场力量来源的合法化;垄断企业既是纳税人,又向政府上缴利润;垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场竞争。[ 1] (《在社會主義市场经济体制下反行政垄断也是反腐败》胡鞍钢《经济参考报》2001- 7- 11)

  在计划经济时期,我国形成大量的依附于权力体系的行业垄断公司,这些公司不是独立的商品生产和经营者,没有自己独立的利益追求,因此不会对国家计划的实施产生重大影响。早在1994年,《反垄断法》便已列入八届全国人大常委会的立法规划,并由国家经济贸易委员会和国家工商行政管理局组织起草,然而,由于行政性市场垄断占据了我国经济几乎全部天下,垄断实际上成为国家经济实力的象征。所以,反垄断之具有象征意义。尽管有关反垄断行为的条款散见在不同的法律中,诸如,在《反不正当竞争法》与《价格法》中都有相关表述,但两法均未使用“垄断”一词,更未提及行政垄断。

  二、行政垄断已经造就了一个庞大的既得利益集团

  改革开放后,由于历史、政治和市场的因素,这些企业逐渐变为独立的市场主体,具有强烈的利益追求。“在这种情况下,如果继续允许一部分企业借助于行政力量,垄断社会资源,牟取企业和部门利益,就会严重影响市场机制的形成,加剧社会分配的不公,导致资源配置的低效率。”[ 2] (《学习时报》2006年02月15日)行政垄断行业大多都是从政府职能部门分离或庇护下垄断市场的,目前主要有电信、邮政、电力、铁路、石油、航空等。这些行业长期被“独此一家”的国家行政部门或国有企业所垄断,其他企业难以插足,在这些行业中根本不可能形成竞争局面。“行政垄断限制竞争,还扭曲价值规律,严重破坏了我国经济生活中初步培育起来的市场机制,使社会资源不能按照效率原则进行合理和优化的配置。而且由于它们使”官商勾结“行为在推动价格上涨方面较一般经济垄断更加有恃无恐,对社会上的暴利行为和投机行为起到了推波助澜的作用。”[ 3] (经济参考报2006- 4- 14)

  劳动和社会保障部副部长步正发在日前召开的第三届薪酬管理高层论坛上说,目前,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能更大。某些垄断行业与其他行业收入的差距,已经在社会上引起关注。特别是垄断行业的一般岗位,其收入水平与其贡献和价值背离。据调查,某市电力集团公司一名普通职工的月工资不到6000元,但是加上奖金、住房公积金及各种补贴后,其年薪可达到15万元,相当于全国职工年均工资的10倍。他认为,企业薪酬制度改革中存在的这种现象,影响了社会分配秩序、分配关系乃至社会稳定,急需我们认真研究,通过深化改革切实加以解决。垄断市场的公司与垄断权力的政府职能机构,“在那些主要的基础设施和公共服务部门形成的行政性垄断,已经造就了一个庞大的既得利益集团。”[ 4] (《在社會主義市场经济体制下反行政垄断也是反腐败》胡鞍钢《经济参考报》2001- 7- 11)

  三、行政公司靠权力与跨国公司靠实力垄断市场的大局已定

  由于行政垄断性公司和垄断市场的行为都是分享政府权力中市场份额,它所有的行为都是以代表国家和民族利益为出发点和落脚点,在形式上它是民族和国家利益的象征,而在本质上,它早已演化为市场主体,成为追逐利益、瓜分市场的载体。在中国走向世界,融入世界后,令人难以想象的是政府为了既得利益群体,依然沿袭用权力垄断市场、用权力谋取利益、用群体利益使权力与市场接轨的手法,长期霸占有关国计民生的资源性、公共服务行业性和公共利益性的产业。为了保护行政垄断的既成事实和垄断市场的长远利益,国家政权在服务市场过程中,被利益俘获的事例屡见不鲜,权力获得者和利益所得者利用知识分子良知在市场与权力交易中的颤变,有效的调度出祥和的话语世界,于是,人民群众反行政垄断的呼声在主流媒体的重磅新闻中显得温和、喜庆。

  国家没有有效的法律约束、管理和规范行政垄断,必然造成两个结局:一是行业内萎靡不振;二是垄断之风狂傲不羁。今年两会期间,国家统计局局长李德水关于外资并购控股国有企业的一番言论引起了各界的广泛关注。其观点大致可以概括为三点:一是跨国公司在华的收购行为从市场占有份额看已经构成了恶意的“垄断性”并购;二是如果听任这种“恶意”并购行为发展,中国民族工业的品牌和自主创新能力将消失,势必危害国家经济安全;三是应该通过《反垄断法》对外资收购加以严格限制。作为政府高官的李德水,在外国跨国公司垄断市场中发现了“潘多拉”的魔力,终于发现了行政垄断凝固市场,市场垄断搞垮经济市场规律和普世法则。事实上,行政权力垄断和跨国公司的市场垄断都是由于没有法律的缺失所致。

  四、行政垄断让国家法律蒙受羞辱

  《反垄断法》主要针对在华的跨国公司,这种说法并非空穴来风。北京大学经济法系主任盛杰民教授是《反垄断法》起草组成员,他告诉记者,“真正出现《反垄断法》的呼声应该是在跨国公司进入中国之后形成的。有望很快出台的《反垄断法》,能够在更高的层面对外资并购行为做出一系列严格限制,并对监管外资的机构给出更加明确的规定。”[ 5] (2006- 03- 31香港商报)关于《反垄断法》,已经讨论了十余年,2006年,全国人大常委会已经列入立法计划,据参与这部法律起草工作的人士透露,在最近一次草案修改中,“禁止滥用行政权利限制竞争”一章被整体删除。看来,虽然讨论了十余年,但是,关于《反垄断法》应该反什么维护什么、应该为谁而立的基本问题还没有解决。

  在这十年的探讨中,行政垄断的形式和规模也随着市场经济不断发展而革新、发展,有的甚至与将权力与市场的结合发挥到极致,成为权力市场中的“巨无霸”。然而,在起草《反垄断法》的过程中,专家们发现《反垄断法》调解的是市场主体而非行政主体,行政垄断不是《反垄断法》调解的范畴,是政府职能转变问题。所以,如果《反垄断法》以规制“行政垄断”为目标,那就会造成一个尴尬的情况,就是《反垄断法》调整的对象既是企业又是政府。这不仅与立法的宗旨“背道而驰”,而且这种调整对象的模糊性必然造成法律在适用过程中难以操作。“中国反垄断专家王晓晔指出,‘我认为目前在中国,反垄断主要是反对行政垄断,因为政府部门滥用行政权力会给市场竞争带来严重的损害。’在她看来,在中国目前政企还没有完全分开的情况下,如果单单反对企业的垄断行为,而不反对政府的行政垄断行为,反垄断法就没有很大效力。”[ 6] (2006- 03- 31香港商报)

  五、行政垄断不是民族利益,也不是国家经济的安全阀

  尽管跨国公司通过并购行为,确实使我们的一些民族品牌成了历史,但将国家经济和民族品牌的衰落、自主创新能力差归结于跨国公司的控股性并购,实在是板子打错了屁股。国家经济十否兴盛,不在于行政垄断力度大小和范围广度,民族品牌是否具有持久竞争力,企业是否具有自主创新能力,不是取决于有无外资的挤压。相反,从国际并购市场来看,公司控制权市场的争夺是企业保持创新动力的最重要的因素,而非行政垄断和闭关自守,比如,上世纪80年代日本企业涌入美国,大有买下美国之势。可是美国人并没有惊惶,反而促使美国企业在IT技术方面不断创新,率先取得了突破,进一步巩固了世界经济霸主的地位。

  《反垄断法》不会也不应该考虑企业的国籍,甚至不考虑限制竞争的行为是源于国内还是国外,因为不管竞争者是本国企业还是外国企业,是国有企业还是私人企业,它们在市场竞争规则面前都是平等的。如果我们片面地认定《反垄断法》主要针对跨国公司,权力条件下的行政垄断就真的国家法律的耻辱柱。反垄断法与其他法律制度不同,因为它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为做斗争,而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为做斗争。它要求我们按照市场规律,公平、公正的制定被国际认可法律,保障市场的竞争和活力。跨国公司控制某些行业某些领域,是国际竞争的结果,对跨国公司收购国内企业可能危及经济安全的问题,我们应该审慎分析,不应该轻易举起“经济安全”的大棒。通过制定不公正的法律,虽然可以达到所谓保护民族品牌的目的,但从国家经济安全的长治久安来看,并非明智之举,也受人以柄。

  丁言,曾任《市场经济导报》副总编,《文明与宣传》杂志副总编。

  Email:dingyan2020@ 163. com

  2006年6月7日星期三

  注释:

  [ 1] (胡鞍钢《经济参考报》2001- 7- 11)

  [ 2] (《学习时报》2006年02月15日)

  [ 3] (经济参考报2006- 4- 14)

  [ 4] (胡鞍钢《经济参考报》2001- 7- 11)

  [ 5] (2006- 03- 31香港商报)关于《反垄断法》

  [ 6] (2006- 03- 31香港商报)

  作者:丁言

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