周兼明:建设有限权责政府

  据国土资源部披露:自2003年10月到2004年9月,全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数,分别占新增建设用地的63. 8% 和52. 8%.2004年9月以来,一些城市的违法用地少则60% ,多则90% 以上,而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。不久前,原教育部副部长张保庆也曾就助学贷款问题,痛斥一些地方政府“不作为”、阳奉阴违,致使“中央政令出不了中南海”。

  上述地方政府的“乱作为”和“不作为”这两个看似南辕北辙、互不相关的现象,其实指向的是同一问题:在相当一些地方政府及其部门中,“政令不行、有法不依”已成为普遍现象。这既是削弱中央执政能力的毒素,更是权力腐败的温床。在国家加紧推进行政体制改革之际,对这种有损执政党权威的痼疾不可不察,不可不医。

  在市场经济条件下,政府权力无所不在、无远弗至的社会管理模式,势必造成两方面的问题:

  其一,由于各级政府权力过大,“管了很多不该管、管不好、管不了的事”,以至超出了其所能承受的责任限度——从出生到死亡,什么事情都想管。这样一种权限划分,任何有能力的政府都难以承受。地方政府只能首先保证在诸如社会稳定、计划生育等中央实行“一票否决制”的关键问题上不出纰漏,而对其他很多事情鞭长莫及,对一些“非政绩项目”不得不采取“不作为”方式,而中央对此也难以过于较真。

  其二,由于缺少自下而上、由外到内的有效监督和制约,政府权力的无限延伸必然滋生腐败。各级、各部门的掌权者可根据地方和部门利益的需要,来决定处理问题的轻重缓急。这就成为各种政府“乱作为”的依据。国家审计署审计长李金华6月3日在一个公开报告中承认:一些单位很多问题屡查屡犯,今年讲挤占挪用,明年也是挤占挪用,搞了几年还是挤占挪用。

  上述两方面问题严重损害执政党的形象和威望,易在民众中造成政府低效、无能、腐败的印象。长此以往,将直接影响民心向背,而民心是执政党执政地位的基础。

  在现代社会,政府权力是不可缺位的。但同时,其责任也不可或缺。政府的权力和责任应当对称,有多大权力,就负多大责任。人民群众对政府的要求也必然是循权求责,权责不对称,必然出现体制困境。

  行政体制改革的一个重要原则,就是建立有限权责政府。在市场经济条件下,社会有其自身的运行规律和方式。在某些方面,政府仅仅应该成为规则的制定者、社会矛盾的调解者,以及市场与社会的服务者,而不应该包揽所有的社会事务。行政体制改革的重要目标,就是要让政府从不该管的事务中退出来,权力止于其所能承担责任的边界,将边界之外的处置权交还给能够自理的市场和社会。惟此,才能顺应客观规律,调动社会各方面的积极因素,使社会的运行更加活跃、更有效率、更趋良性。不仅如此,只有当权力收缩到它能够“管好”的范围内,掌握权力的人才能真正对自己的职权负责,整个政府体制的运行也才能真正做到政令畅通、有法必依、违法必究。

  有限权责政府必然是民主法治的政府,即通过民主和法治的手段来制衡政府权力,防范和遏制腐败。在政府的权限内,对社会公共事务的处理应该遵循公开、透明的程序。在不同权职之间应该有明确的权责界定。一个部门的权力延伸到哪里,责任就应该到那里;责任之不能及,权力亦不能及,不能搞从上到下权位高者“通吃”。一旦出事,相关部门的官员即成为第一责任人,被追究渎职罪,而不能上下左右推卸责任。这种权责对应的追究制不应该局限在政府内部,还应该与人大、政协、司法、媒体等异体问责形式有机结合,使政府行为受到全社会的监督。

  要使官员人尽其责,还可以借鉴香港、新加坡多年来行之有效的文官制度,将政务官、公务员区别开来。使国家公务员成为技术官僚,超脱于政党之外,专门负责社会的公共事务管理。其升迁、报酬只由行政绩效决定,不受权力交接、官场人脉等政治因素影响。

  行政体制改革的核心是建立起有限权责政府。这是一项艰巨的系统工程,也是市场条件下转换政府职能的题中应有之义。有人担心政府权力从一些领域退出后,可能影响社会稳定,其实大谬不然。与其包揽一切,吃尽辛苦却不讨好,不如只抓自己能够管好的事情。政府包袱轻了,轻装上阵,行政效率才能提高。在民主法治的规制下,权责对应的改革不但不会动摇执政党的地位,反而会大大改善其形象,强化其执政地位。更重要的是,这种改革只有成功之难,没有失败之险,不会引发整体性的社会危机,却可以与现行体制进行平稳对接。

  来源:凤凰周刊2006年第18期(总第223期)

  作者:周兼明

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1 条评论 »

  1. 何健(Shanghai,China) 说:,

    2009年08月09日 星期日 @ 10:21:47

    1

    何健版八荣八耻:

           以追求民主为荣、以独裁专制为耻,
           以思想自由为荣、以统一思想为耻,
           以言论自由为荣、以扼杀言论为耻,
           以新闻自由为荣、以打压媒体为耻,
           以信仰自由为荣、以宗教迫害为耻,
           以尊重人权为荣、以侵犯人权为耻,
           以诉诸法律为荣、以打砸抢烧为耻,
           以司法独立为荣、以干预司法为耻。

         ——摘自《何健语录》,欢迎转载,谢谢支持!

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