孔善广:地方政府为何“变坏”?

  炎炎夏日中,经济过热再次降临。7月,国土资源部成立了9个派驻地方的国有土地督察局,监督各地政府开发用地的审批情况。8月,中央政府再次派遣特别工作组,对重点地区和行业进行检查,敦促各地政府官员控制投资和信贷增长,以制止经济过热。中央和地方政府的复杂关系再次展现在世人面前。

  长期以来,一直有人认为,中国的经济过热主要与地方政府有关。特别是近两年房价的不断攀升,更引发对人们对地方政府与房地产商联手推高房价的抨击。针对地方政府对农民土地的违法圈占、对城镇居民房屋的野蛮拆迁、片面追求GDP的增长等问题,不断有舆论和学者将矛头指向地方政府。

  一时间,地方政府似乎变成了扰乱经济秩序的“坏孩子”,被看作是各种经济问题产生的根源。人们似乎相信,只要对地方政府严加管教,或者地方政府“痛改前非”,经济领域呈现的种种问题就能得到解决。

  这种看法是片面的。事实上,不管是中央政府,还是地方政府,其中的具体行为人都具有经济理性,也就是在一定的制度约束条件下地追求本位利益的倾向。如果我们认为,地方政府在中国经济运行中起着“坏孩子”的作用,就要追问:促使地方政府“变坏”的原因是什么?

  分税制“剪刀”切断地方财源

  12年前,一份关于税制改革的文件极大地改变了中国的经济格局:“根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管,”这就是1994年的分税制改革。

  在实施分税制后的当年,中央的财政收入比上一年增加200% ,占全国财政总收入比例由上年的22% 急升至56% ,但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。与此同时,地方财政收入比上年减少32% ,占全国财政总收入比例由上年78%降至44%。

  此后,1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52% ,但财政支出平均只占国家财政总支出的30% ;地方的财政收入占国家财政总收入平均为48% ,但财政支出却占国家财政总支出平均为70%.前后变化呈反向剪刀状,见下图(笔者根据《中国财政年鉴2005》计算制作):

  地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时,支出比重却不断加大。到2004年,地方财政收入占全国财政总收入约为45% ,但财政支出却占全国财政总支出的约72%.中央也不断有具体的规划和指标下达(如教育达标等),到省一级再层层向下分解。通常是越向下的政府,负担的各种任务越重。

  例如2004年,中央的财政收入占全国财政总收入约55% ,但教育事业费中央财政支出219. 64亿元,而地方财政支出3146. 30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助地方财政支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。

  另据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中央只负担2% ,省地两级负担11% ,县级负担9% ,78% 的经费要由乡镇这一级来负担,最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就形成了所谓的“中央请客,地方买单”的局面。

  地方政府的“救命稻草”

  由于中央与地方的财政收支的“反向剪刀”状态出现,“财权上移,事权下移”,加上地方政府不能发行地方公债,没有举债权,没有税收立法权,地方政府财政出现了严重困境。据估计,2004年,我国地方政府债务至少在10000亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增。

  以乡镇政府为例,其直接服务于乡村并对乡村实施管理,承担的社会管理事权十分繁杂,但却不能拥有与之相适应的财权。由此导致对公共产品供应不足或无力供应,出现基层政府的连年赤字和大面积拖欠工资的严重问题。甚至为了摆脱财政困境而巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,加重农民负担。

  众所周知,我国地方各级政府从县(市)级以上基本要设置与中央一样的机构,也有几乎所有一样的财政支出项目,更要完成中央有关的规划和指标任务。另外,地方政府之间也存在为凸显政绩的横向竞争。为了要有充足的财源为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”,各级地方政府不得不想方设法扩大收入来源。

  实施分税制后,中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75% ,地方分享25%.资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税中央与地方各分享50%.

  税收中占最大比例的增值税25% 归地方,对于地方的财政收入来说,是举足轻重的。于是地方政府千方百计争投资、上项目,通过GDP增长来扩大财源。并将扩大财源的目标指向地方独享的税种,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。这些收入大部分与土地有关。为了吸引流动资本,需要加大对基础设施投资。所以在“经营城市”的口号下,地方政府大量征用农村集体土地,不断扩张城市规模,发展城市建筑业、房地产业逐渐成为普遍现象。

  根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果,城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收,是地方税收中增幅最大的两大产业,增幅高达50% 至100%.这两项税收占到地方税收的37% 以上。一些地方政府的土地收入甚至占到财政收入的70% 左右。

  于是,就有了地方政府片面追求GDP增长的说法。现在房价高涨、经济过热,也有了地方政府与房地产开发商共同推高房价和对中央的宏观调控措施执行不力的指责。

  不要将所有矛头指向地方政府

  但指责归指责,必须认识到,政府官员与其他个人和组织一样,都有追求本位利益最大化的倾向。1994年实施的分税制改革,动因是中央政府谋求更大的财政控制权。其结果,导致地方政府的财权与事权不对称,地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力,不得不通过GDP增长来增加财政收入。这是造成目前我国宏观经济和社会发展问题的重要原因。

  在分税制下,出现中央和上一级财政的收入大于支出,或下级财政的支出大于收入的情况本来是正常的。当地方或下级财政的支出大于收入时,其差额应通过中央和上级财政转移支付解决。但是,由于当前中央及地方各级政府转移支付的法治框架不健全,转移支付中的人为操作因素较大,财政转移支付项目成为各地方政府争夺的对象,由此导致了“跑部钱进”盛行。而在“跑部钱进”的过程中,隐藏着大量的权力腐败和资金效率损失。

  无庸讳言,当前我国很多社会、经济问题的根源是宪政体制的缺失,出路在于推动政府体制改革,而且社会各界也在呼吁这样的改革。但在目前的情况下,把众多经济及社会问题归咎于地方政府,并试图通过管制地方政府,迫使地方政府放弃追求GDP及财政收入增长来解决问题是不明智的。如果这样的管制取得成功,其结果,不过是把地方政府招商引资、追求GDP增长的竞争,转变为讨好中央部委、争取获得更多的计划分配资源的竞争。那样的话,将是我国市场体制的倒退。

  (本文发表在《新青年·权衡》杂志2006年第9期)

  作者:孔善广

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1 条评论 »

  1. 陈平福 说:,

    2008年09月19日 星期五 @ 13:17:21

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    发财是硬道理,地方政府和民众发生利益冲突时,受害的总是民众!民不和官斗,的确斗不过。个别人和官府斗,只有送死!所以要斗,只能团结起来以群体事件的方式去斗,才能有效果!这方面,贵州等地的民众已经给我们做出了表率!

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