蔡昉:中国计划生育政策弊端渐显

  中国的老龄化进程若是像大多数发达国家一样,也是一个伴随劳动生产率提高和人均收入增加的自然人口转变过程,那么应对起来是不会有什么困难的,它只需像其他国家一样,建立起行之有效的养老保险体系便可。

  然而,中国的人口转变是社会经济发展和计划生育强制政策共同作用的结果,这使得它的老龄化进程不仅是世界有史以来规模最大的,也是转变速度最快的。

  按照规律,人口老龄化是人口转变过程中必然出现的现象,也是社会经济发展到一定阶段的产物。然而对中国而言,它不但已经进入了人口结构的“黄金时期”——劳动年龄人口在总人口中占有很高比例,同时也比其他国家更快地遭遇到了人口老化的问题。

  计划生育政策导致生育率大幅下降、年轻人口比例下降、老年人口比例上升、劳动年龄人口增长速度放缓。

  由于开始年轻人口比例的下降速度超过老年人口比例的上升速度,生产性人口结构使中国拥有充足的劳动力供应。但随着这一人口转变过程的继续推进,劳动年龄人口的增长速度将越来越低,而老龄人口的增长速度则不断加快。这样的变化给中国社会带来了诸多挑战。

  由于计划生育政策的实施,中国得以在比多数发达国家短得多的时间内完成了人口转变过程。中国人口转变的第一阶段——从高死亡率、高出生率、低自然增长率过渡到低死亡率、高出生率、高自然增长率——是在上个世纪50年代完成的。第二阶段——从低死亡率、高出生率、高自然增长率到低死亡率、低出生率、低自然增长率——在1980- 2000年短短20年中就完成了。

  中国的人口结构也相应从早期年轻人口占主要地位的典型金字塔形转变为老年人口增加、中间年龄人口占主要地位的近乎橄榄形。据联合国的预测,到2030年,中国人口的年龄结构将更趋向于老年人口多于青年人口的倒金字塔形。

  劳动力短缺

  这种人口转变实际上意味着中国将出现“未富先老”的局面。联合国预测说,到2015年,中国劳动年龄人口比例将停止增长,届时中国劳动年龄人口将达到10亿人左右的峰值,随后即开始逐渐下降。中国人口与发展研究中心所预见的中国人口变化趋势与之类似。该中心称,到2013年,中国劳动年龄人口占总人口比例将达到72. 1% 的峰值,而劳动年龄人口总数的峰值将出现在2016年,届时将达到9. 97亿。

  鉴于中国劳动年龄人口的净增长量已开始下降,而“十一五”期间(2006- 2010年)非农产业的用工人数还将持续增加,中国的劳动力供需很快就将出现缺口。使用三个经济增长率设想值(10% 的高增长率、9% 的中等增长率以及8% 的低增长率)以及两个就业弹性指标,我们可以勾画出六种劳动力供需局面(以工作年龄人口总数作为劳动力供需的基数)。高就业弹性相当于经济增长率每增加一个百分点就业人数就增长0. 297% (这是1991至2003年期间的平均水平),低就业弹性则相当于经济增长率每增加一个百分点就业人数增长0. 230% (较前者低半个标准差)。

  自2004年以来,无论出现上述哪种劳动力供需局面,中国每年新增就业人口的净增长量都低于新增加的劳动力需求量,随着时间的推移,两者之间的差距还将逐步扩大。尽管随着农业生产率的提高农业部门将持续释放出多余的劳动力,但具体到不同的地区、行业和工种,劳动力短缺的现象预计仍将不时出现。

  养老金困局

  尽管中国在建立养老保障体系方面进行了一些改革和探索,但中国当前的养老金体系仍是典型的现收现付制。从国际上的经验看,这种体制只有同时满足三个条件才能存在下去,否则就将难以为继。第一是相对年轻的人口结构,也就是说,劳动年龄人口足以养活现有退休人口。

  第二是行之有效的税收体系,这使得国家可以筹集到发放养老金所需的资金。第三是养老基金能得到良好的经营和监管,使其做到正确投资和准确发放。显然第二和第三个条件中国目前还不具备,而第一个条件──足以养活退休人口的劳动年龄人口──目前也越来越成问题。

  因此,这一体系为维持中国老年人口的生计而产生巨额缺口也就不可避免了。咨询公司麦肯锡(McKinsey &Co. )在最近的一篇文章中就预测说,到2010年养老金缺口将达1,100亿美元。随着赤字不断增加,现行的现收现付制也将难以为继。事实上,如果没有政府补贴、政府不强制占用个人帐户里的资金,仅凭社会统筹资金的年收入将不足以支撑目前的养老金体系。和其他国家相比,中国社会养老金的名义替代率(退休金水平与退休时的工资水平之比)之高超乎寻常。不过,这么高的替代率是难以持续下去的:将来,仅靠社会养老金将不足以支付退休人员的工资。随着人口的老龄化,退休人口的整体比例将迅速上升,保持目前的这种高替代率将是不可能的。

  第二,随着工资水平的提高,养老金也必须相应提高以保持实际价值不变。这意味着在人们退休以后,能领到的退休金也应该逐渐增多。最后,即便从现收现付制向资金充分保障制的过度成功实现,但由于工资水平相对较低,来自个人帐户的养老金也不能满足需要。因此,除了社会养老金以外,还有必要为保障老年人的生活拓宽资金来源。

  不过,随着社会总收入的增加和社会结构的变化,中国传统的家庭观念也在发生变化。据中国国家统计局2005年所作的全国人口抽样调查显示,中国平均每个家庭的人口数量正在逐年下降,1982年、1990年、2000年和2005年的数字分别是4. 41、3. 96、3. 44和3. 13.

  在那些有一位65岁以上老人的家庭中,有16% 的家庭是一位老人独居;而在有两位65岁以上老人的家庭中,有42% 的家庭是一对老年夫妇单独生活。

  相对来说,实行计划生育后出生的独生子女更容易出现被过度溺爱、以自我为中心的倾向。他们长大后赡养父母的意识可能会比较淡薄。

  这些独生子女家庭也使父母一辈对传统上靠子女养老的期待有所变化。中国社会科学院人口与劳动经济研究所进行的一次调查发现,对“你老年之后是否希望靠子女赡养?”的问题,不同年龄段的人有不同回答。

  受访者中,有70% 的老年人回答“是”,而在35- 54岁年龄组(他们均是独生子女的家长)中,回答“是”的比例只有63%.而且,越年轻的父母,作出肯定回答的比例越低。

  工作和退休

  自从1997年以来,中国城市就业增长主要是因为非公领域、特别是非正规就业领域的扩大。这些新出现的领域虽然在吸收城市当地就业人口和外来务工人员方面发挥了重要作用,但这些领域的机构对参加社会养老保险缺乏积极性,造成社会养老保险覆盖面很低,这为将来的社会养老问题埋下了隐患。

  比如,享受社会养老保险的退休人员比例与参加缴付养老保险的在职人员比例之间就存在明显缺口,这意味着这个保障系统将难以维持下去。1990年的时候,已退休人员的养老保险制度覆盖率是40. 6% ,在职人员的覆盖率只有30. 5%.

  1997年,在国务院提出城市人员的社会统筹和个人帐户相结合的养老保险制度时,已退休人员中间社会养老保险计划的覆盖率是75. 6% ,在职人员是41. 7% ;到2005年,退休人员的参保比例上升到85. 8% ,而城镇就业人员参加比例只增加到48%.

  在法定退休年龄偏低或者很多人选择提前退休的情况下,社会和家庭的养老负担就会加重。一般情况下,人们可以自己选择何时退休。据2002年完成的一项调查显示,城市男性人口的平均退休年龄是57岁,女性是50岁。当年的统计显示,男性平均寿命是70岁,女性是75岁。

  也就是说,男性退休后还将继续生活13年,而女性是24年。假定中国社会男性和女性人数大致相等,那么人们退休后的平均寿命是18年多,这个水平已接近经合组织(OECD)国家的水平。到2020年,这个数字将增加到22. 3年。从这个数字来看,老龄人口的赡养义务将成为一项高得难以承受的负担。

  未来的路

  人口老龄化实际上是一个发展的问题,在一个日益老化且尚不富裕的时代,实现可持续发展的途径有很多种,具体要取决于一个社会能否作出合理的选择。

  首先,随着“人口红利”逐渐枯竭,对中国经济来说,发掘一条持续发展的替代途径就非常重要,而这需要中国社会增长方式从生产要素投入推动型过渡到生产率推动型。

  其次,随着现收现付型养老体系所要求的人口条件逐渐消失、社会保障系统需要个人积累作为支撑,养老体系做出相应的转变也就成了当务之急。

  第三,中国人家庭观念的恢复将有助于家庭充分利用内部迁移、生活安排来赡养老人。

  第四,提前退休的势头能否得到抑制将取决于就业机会的形势发展,因此,对越来越突出的老年赡养问题,提高退休年龄并非有效解决办法。相反,通过发展劳动力市场、为所有年龄段的人创造更多就业岗位才是一个基本的解决之道。

  (编者按:本文作者蔡昉是中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长。)

  (本文译自《远东经济评论》)

  作者:蔡昉

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