余琴:北京“廉价”公交能走多远

  北京市的公交改革,在2007年有了最具实质性的进步。生活在这个城市的每个成员,对“公交优先”这个抽象的政策都有了最真切的感受。

  2007年1月1日,北京市所有公交车(9字头空调车除外)的票价统一价格,起价均为1元。成人刷卡可享受4折优惠,学生卡可享受2折优惠。2007年10月8日,北京市轨道交通实施改革新方案,全路网实行单一票制,票价统一由过去的3元降为2元。北京由此成为全国地铁票价最便宜的城市。在我国37年的轨道交通史上,这是首次实行票价下调。

  北京开启了全国最廉价的公共交通时代。对北京公交优先的种种举措,媒体称为“北京模式”。

  廉价公交,让人欢喜让人忧

  廉价公交给老百姓,尤其是给城市低收入者带来的实惠不言而喻。对北京的普通家庭而言,因为廉价公交的优惠,平均每月的交通费用几乎降低了一半。北京市发改委委员张万恒介绍说:“地铁降价后,80.2%的乘客平均每人次减少支出1.3元,1.9%的乘客支出持平,17.9%的乘客平均每次增加支出0.6元(因为取消月票带来的支出增加)。”

  对北京的公交优先给老百姓带来的实惠,媒体赞不绝口。但是在奥运的前一年开始这样的廉价政策,让很多人担忧,这是不是为了奥运的权益之计。“现在的说法都是打四折,打二折,那什么时候宣布恢复原价、不打折了不是很正常吗?”在北京超市工作的小林这样对记者说。

  不过,北京市发改委、地铁运营公司等不久前相继向媒体表示,低票价政策不是权宜之计,奥运之后仍然会坚持廉价政策。

  但是,担忧没有彻底解除,烦恼跟随而来。数据显示,票价改革后,地面公交日均客运量达到1148万人次,较改革前日增200万人次,增长21%.这意味着,原本步行或骑车的人群被吸引过来。家住昌平的陈岭已经在北京工作了四年,工作单位在北太平庄,以前还可以选择人相对较少的空调车,调价之后所有的车都一样拥挤不堪。“肯德基早餐的广告里有一个镜头是这样的,一个小白领吃完肯德基早餐之后有了力气,终于挤上了公交。我觉得这个广告就是在说我。”她无奈地对记者抱怨。最挤的是地铁。每天上下班高峰时期,能顺利地挤上地铁,对很多上班族来说,是对身体和毅力的极度考验。

  很多人开始对四毛、六毛,地铁通票二元提出了疑问:这样严重不反映成本和使用程度的定价根据何在?如何持续下去?难道廉价就是公交优先的代名词?

  与廉价公交同步的,是不断加大的对公共交通的财政投入。据悉,北京每年因廉价公交政策在财政补贴公交方面将支付40亿元,仅刷卡优惠一项,就补贴34亿元。地铁票价下调,也将导致政府每年填补13.3亿元的亏损。

  北京公交低票价引发了国内廉价公交风暴,上海、天津、重庆、南京、济南、杭州等城市都表示将增加对公交的扶持力度。不久前,深圳市副市长宣布,深圳市的公交票价2007年12月1日起平均下调25%。随后,无锡、西安、广州等城市相继开始酝酿公交降价政策。

  然而,更多的人担心,北京的公交优先是财力堆起来的,能支持多久?对其他城市而言,有多大的借鉴意义?

  回归公益

  “财力厚薄无法学,北京公交改革最值得其他城市借鉴的地方,在于它对公交的公益定位。对于城市交通问题的解决,这是最重要的。”清华大学交通研究所史其信教授不止一次地对采访他的媒体重复这样的观点。

  长期以来,公共交通被当作纯公益性的事业,是社会福利的组成部分。这一公益性事业运营一直以来采取的是政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。这种经营模式一方面造成唯一投资主体——政府财政负担沉重,另一方面由于缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激,企业内部缺乏成本管理与核算机制,也导致大量资源浪费,公司运行成本居高不下。一时间,城市公交企业亏损严重,政府补贴负荷过大,成了全国所有城市公共交通的通病。类似的弊病同样出现在电力、供气、供热、供水、排水等公用事业领域,90年代,政府在公用事业领域掀起了民营化改革的浪潮。同时期,北京市政府对公共交通减少财政补贴,公交进行了大规模重组,公交公司开始走上自主经营、自负盈亏的道路。

  然而,其时的公交市场化改革只能算是“伪市场化”。史其信对记者说,“当时政府没有对城市公共交通进行准确定位,政府在公交基础设施建设上职责缺位、票价管制过严,算不上真正意义的市场化。再加上油价、职工工资上涨等原因,企业效益下降,难以维持”。

  这期间,我国确定了汽车工业为支柱产业,并将“小汽车进入家庭”作为建设小康社会的一个重要指标。2000年到2005年,北京私人小汽车的出行比例增长了6.6个百分点,而同期的公共交通在出行中所占比例只增长了3.3个百分点,远远落后于发达国家城市中心区50%~60%的公共交通出行率。北京市交管局的统计显示,2007年5月26日,北京机动车历史性地突破了300万辆。

  不断地修路、拓宽道路,交通建设理念重在为小汽车服务,加之城市规划和交通管理落后等各种不利因素,北京被戏称为“首堵”。据中国社科院数量经济与技术经济研究所测算,北京市因为堵车造成的社会成本每天达到4000万元,每年约146亿元。

  城市交通问题日益严重,北京加快了城市交通建设和改革的步伐。2000年起,北京开始了连续四个阶段的缓解交通拥堵工作。2005年北京制定《北京市交通发展纲要(2004——2020)》,明确提出公交优先。2006年8月,北京市委、市政府决定,对上市公司北京巴士进行资产置换,使公交客运资产重新回归公益性事业。2006年12月,北京市交通委联合其他三部门发布了《关于优先发展公共交通的意见》,确定了发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位,以及公共交通的社会公益性定位,进一步明确了在加快轨道建设的同时,对公共交通施行设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策。

  2007年北京开始了缓解交通拥堵的第四阶段方案,公交优先从纸面走到实际。

  “选择了公共交通,就是选择了城市的未来。”这是北京市交通委副主任刘小明时常挂在嘴上的一句话。只有生活在北京的人最能理解这句话。

  史其信明确地告诉记者:“从重视小汽车出行,到公交优先,从公交市场化到公益化,是北京市解决城市交通问题思路的重大转变。公益定位的明确,其实也是明确了政府在公共交通这一城市公共品的责任。”

  走向真正的市场化

  公益定位、资产全部置换成政府所有、低廉票价,难道北京的公交改革仅仅是一次回归?北京公交是否由此又会重蹈上个世纪巨额亏损的覆辙?政府是否再次扛起巨额财政补贴的重负?北京公交未来发展的路径在何方?

  真正的市场化改革,要求政府作为社会管理者和资产所有者的双重身份必须分开。政府作为社会管理者的责任是:了解、汇集民众的需要;确定需要提供的公共品的内容、数量、质量等,并做出资金安排;通过规范的程序选择生产者,并对生产行为进行监管以确保民众的利益不受损害 .

  “市场化的方式是肯定的。但是有两个前提。第一是公交的公益定位,第二是履行政府责任,进行公交基础设施建设,比如线网布局、换乘体系。而这些,正是公交优先战略的内容。”史其信向记者解释。

  公交优先解决的首要问题,就是政府可以根据城市发展战略进行资源重新调配。以往,自负盈亏的公交公司为了维持运营,大多只愿意跑客流多的黄金路段,远郊区的公交线路都要绕道一段长安街或繁华路段,导致长安街上的公交线路达到30余条。别说小汽车,公交车就把长安街堵得严严实实。但由于公交公司自负盈亏,政府在黄金路段压缩哪一条线都不行。此次改革,北京市将公交公司全部收归政府所有,市政府又拿出40余亿补贴公交公司,然后统一调配公交资源。长安街上的公交线路由此被压缩到10余条。而公交公司要提供政府定制的服务,完成各种考核之后才能拿到应有的财政补贴。

  清华大学公共政策研究所副所长彭宗超教授对记者表示:廉价购买符合公共品的原则,但是单纯的廉价并不一定能解决现实交通拥堵与交通效率及当中的公平问题。公共交通基础设施规划、建设与管理主要依靠政府投入或介入来解决,但公交线路运营可以在公平科学规划与监管的基础上适当引入市场竞争机制。“

  南京大学公共管理学院教授黄健荣认为,价格政策是一种资源配置和整合的杠杆,公交价格的定位应服务于公共利益目标的实现,并非价位越低越好。解决由于公交廉价所引的拥挤问题,一方面是要考虑公交运输能力的提升,另一方面则要考虑价格本身的问题。关于价格的定位,需要寻找公交价格的最优点——即所确定的公交价格应能让市民感觉到具有与其它出行方式的比较成本优势而愿意选择公交,又不至于让公交价位低到让人们觉得使用公交出行的成本可以忽略不计从而滥用公交资源。

  史其信教授的意见也是如此:“政府做好了线路、换乘、管理的基础工作,在公交线路经营上仍然是要市场竞争的,同时政府可以将公交线路按照公益等级分类,运用不同的政策监督考核公交公司运营成效。”

  公交优先考验政府改革

  一切迹象都表明,公交优先已经开始了公交市场化改革的基础建设。不过,如何在当前廉价政策推出的同时,实现公交运营效率的提高和质量的改善,是政府面对的另一件挑战度极高的工作。

  “公交优先战略的落实,需要理顺交通管理体制,并同时推动政府职能转变。”史教授对记者说。

  明确政府责任之后,政府如何对公交公司进行监督、考核、评估,建立合理的激励约束制度,是一个重要问题。中国人民大学公共管理学院副院长许光建教授表示,如何在公共交通低价的基础上解决效率问题,是对政府的巨大考验。建立具体的经营业绩考核和公开披露制度、激励性的补贴制度,使政府的财政补贴发挥较高的效率,是今后政府要研究的重大课题。

  中国经济体制改革研究会特约研究员余晖告诉记者,从现实情况来说,依靠国有企业实现公益目的,在这基础上借鉴现有公司管理制度来提高提供公共服务的质量和效率,政府对这一套操作更熟悉。所以,在公交等公共事业领域,一般是在政府财政和资源无法满足需求的时候,才进行民营化。公用事业民营化必须要有制度框架。但是当前政府对监管合同中双方的权利和义务、公用事业的价格和服务质量的评估等还很陌生。

  不仅如此,城市的规划——建设——管理都是城市公共交通发展的重要决定因素。但是现在很多交通问题,表面是管理问题,其根本原因可能要追溯到前期规划和建设阶段。中国城市的规划、建设、管理职能分属不同部门,被人为分割开来,没有建立起统一三方面的城市交通发展体制。比如,北京西直门地铁站的换乘就极不方便,因为地面交通和地下交通都各自规划各自建设。然而使用者面对的,应该是一个整体的设计。

  作者:余琴

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1 条评论 »

  1. 游客 说:,

    2008年01月21日 星期一 @ 05:57:33

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    政府补贴公交,本无可厚非.国外也是如此……不过笔者的忧虑是对的:在中国这么干,的确少见,凡与民有利的事在中国长不了的!

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