张千帆:近代中国宪政经验的启示

  宪政改革要成功须依赖广大人民的参与和支持

  1908年,中国清政府出台了第一部宪法性的文件———《钦定宪法大纲》。这部大纲是一部很糟糕的宪法,但它毕竟标志了中国宪政的起步,代表了从1840年以来半个多世纪思想的积累。1840年鸦片战争后,中国不断求索着民族的命运,在1894年的甲午战争中,中国被小小的日本国打败,这对知识分子的震动尤其大。为什么中国这样的庞然大国,原先我们把自己的文明源源不断输出给日本,最后竟然被日本打败,经过很简单的比较之后,我们马上得出一个结论———因为日本的宪政和法治远远走在我们前面。果然十年之后,日本不仅把中国打败,把俄罗斯也打败,这更加说明宪政对于国家富强的重要性。中国的朝野,知识分子、社会精英达成了一个共识———中国要进步,一定要制宪。为什么中国一直被动、挨打、落后?原以为是我们没有洋枪洋炮,后来发现是因为没有强大的工业和经济,到1908年我们终于发现原来我们缺乏一部宪法,缺乏一套现代国家的制度。

  1908年,中国终于出台了这部宪法,但是这部宪法并没有得到实施。大纲中规定了很多制度,议会、人权、民主,当然是在君主控制之下的民主,但纸上的制度和实践的制度相差很远。为什么宪法从文本到制度实施那么困难?简单地讲,因为大众一直没有动力去参与宪政的过程,没有大众的参与,种种改革最后都归结为失败。我们缺乏这种宪政的文化,而制度和文化是相辅相成的,只有两者之间有比较好的结合,才能够同时进步。

  宪政文化的缺位,导致历次改革的失败。从1894年开始,立宪就成为中国精英的共识。甲午战争之后康有为等进行了公车上书,经光绪皇帝的支持,实施了戊戌变法、百日维新,这可能是中国历史上第一个最有希望的时期。但很可惜百日维新很快就失败了。戊戌变法的希望覆灭向我们昭示着以后所有宪法改革的困难所在,改革迟早会触动既得利益,在没有人民的支持的情况下,最后必然走向失败。

  自鸦片战争之后的100多年时间里,中国宪政被认定为一连串的失败。为什么会失败?首先,中国一直是富强为体,宪政为用,中国不是为了追求宪政而追求宪政,而是为了中国的富强,为了民族的救亡追求宪政。这样一来注定了中国对宪政的追求是半信半疑的。宪政只是追求富强的一种手段,当我们发现宪政对富强并没有那么大的作用,我们就会抛弃宪政。我们对宪政采用了一种急功近利的态度。这是可以理解的,宪政毕竟是舶来品,我们首先考虑的当然是民族救亡。

  其次,中国立宪失败的最根本原因还是在于制度,并不在文化上。当时出国考察的载泽说过一段很重要的话,“宪法之行,利于国、利于民,但是最不利于官”,而要通过和平改良的方式实施宪政,一定要经过官,一定要在政府支持的前提下才能够推动宪政。要剥夺官员的权力,限制官员的权力,他们自然会形成抵制宪政的最强有力的集团。一旦要改革,要改变这种权力格局,就必然意味着他要失去对社会资源的控制,也就必然意味着官员个人的利益要将受到损害。所以他们很自然会抵制改革。这个障碍在戊戌变法时体现得非常清楚,阻碍中国宪政发展的就是一个既得利益集团。改革要成功有一个很根本的前提,就是要获得既得利益集团的合作。

  从1840年到1911年,我们经过了多次改革,都是想在既定的政治格局之下推动政治和法治的进步,但最终失败了。既得利益的障碍使得改革进行不下去。

  那么改革究竟依靠谁呢?执政集团是非常多元的,其中有很短视的,就像当年的满清一样,拼命维护眼前的既得利益,最后适得其反。也有比较进取的改革官员,单依靠这些官员行不行?不行。因为他们在整个体制当中必然是少数,而且必然处于弱势,即使他们成为最高领导人。例如光绪皇帝,当时至少是民意上的最高领导人,但他所支持的改革还是很快失败。所以光是依靠少数改革者是不可能成功的。为什么?因为宪政最后是想通过一种比较均衡的权力分配来得到比较均衡的社会资源分配,宪政是要让大家得到好处,大家都是宪政的得益者,宪政的事业必须要由人民一起来推广,而不能依靠少数的官员。

  清末的张謇说得非常好,实现宪政必然要经过政府,但是最后人民要一起来发动,没有人民的发动,最后的改革必然走向失败。宪政的进步是制度和文化之间的交替。人民如何去支持宪政呢?首先要熟悉。比如清朝进行某些制度改革,但人们对这种东西很陌生,并没有看到这种制度能够带来什么样的好处,就不会参与,这项改革也必然是胎死腹中。这种参与的文化不是通过道德说教可以实现的,只有当制度真正为老百姓做一点事情,老百姓能够看到他所投的一票是有意义的,才会去参与。这是两方面互动的过程,一方面制度不能没有文化的支持,另外一方面文化要普及,必须要依靠制度的实践,没有制度的实践,只是学者的宣传,或者少数社会公益人士的宣传,最后没有太多人会去响应。

  宪政的四个方面:民主、法治、自由权利、中央和地方关系

  总结百年宪政的经验,我们发现,宪政主要有四个方面的内容:民主,法治,自由权利,中央和地方关系。

  首先,民主是宪政当中最重要的一个部分,同时也是宪政的前提,世界上很少有国家可以在不实行民主的前提下走向宪政。美国的宪政就是专门建立在民主基础之上,宪政反过来是制衡民主的。中国没有民主的传统,因为我们的传统不是由民作主,而是替民作主,《尚书》有民主一词,但是意思显然不是由人民来选择汤王,而是让汤王成为人民的“主”。

  因为没有人民的参与,包括戊戌变法、晚清新政等在内的改良努力都失败了。这些失败向我们昭示,即使在执政集团当中有最高的领导人在推动改革,最后都没有办法改变整个利益集团的巨大的惯性。后来辛亥革命催生了共和宪法,其最大贡献就是让中国在一夜之间从专制君主政体走向共和政体。辛亥革命不仅在宪法文本的制定上取得了成就,同时在民主实践当中也有一定的成就,尽管范围比较有限,但选民数量增长得非常快,有些地方的选民投票非常活跃,东北、江苏投票率达到60~70%,这对于以前一直缺乏民主的中国来说,已经是非常了不起的成就。

  另一方面,当时的民主有很多欠缺,这在今天看来是十分正常的,即便在很成熟的民主国家,像美国,负面竞选、相互抹黑的现象也非常普通。但是中国的老百姓,尤其是中国的知识分子,因为长期缺乏民主,对民主没有感性的认识,同时期望过高,所以当民主出现了一些差错,就过分悲观。在实施了几年民主之后,整个社会都开始怀疑民主政治的价值。几乎所有人都认为中国只是一个假民主、假共和,知识分子过分理想化,认为民主是一个很崇高、很廉洁、很高效的东西,只要实现民主以后,所有的社会弊端都会消除,在这个希望破灭以后,又走向了另一个极端。

  中国的传统也缺乏法治观念,当社会争议和诉讼涉及到利益集团时,就通过权力和司法来影响法治。法治的前提是分权,尤其是要保证司法不受其他外在力量的干扰,否则不可能实现法治。但是在传统的模式之下,所有的权力都高度集中,这就意味着传统中国不可能有现代意义上的法治。在清末民初改革当中,法治的进步非常快,无论是理念上还是在实践上都取得了一定的进步。到了20世纪20年代,法治国家已经成为中国很多上层精英分子的共识。当时的进步非常了不起,比如最早的民国临时约法,规定法官在任职当中不得减俸,不得转职,这些都是对个人法治的保障。宋教仁命案发生在1913年,当时舆论普遍怀疑是袁世凯所为,或者是在其授意之下,由内阁的高官指使谋杀。上海检察厅公开传唤在位的总理,而且还公布了证据。如果可以这样发展下去,中国成为法治国家,乃至宪政国家并不是什么不可思议的事情。当然民国的法治有些局限性,尤其是司法审查制度几乎没有提到。这体现了我们对司法审查制度认识上的不足,但是这种不足我认为也是可以原谅的,因为首先司法审查是针对民主而言的,没有民主,司法审查就失去了目的。当时中国整个宪政框架都没有建立,所以没有重视司法审查并不奇怪。

  人权当然也是中国传统所缺乏的,儒家的传统是义务导向的传统,权利对我们来说一直是很陌生的词,清末民初引入之后,受到很多的阻力。严复把自由主义引入中国,并且主张以自由为体,以民主为用,但是严复的自由主义似乎是一种社会功利主义。民国之后几部宪法都规定了权利,但在国民党统治之下,中国社会的自由度并不大,然而国民党统治力量相对薄弱,胡适、罗隆基等人正是在这种夹缝中发起了争取保障人民权利的人权运动,可最终还是难逃失败的命运。

  最后一点是中央和地方的分权,这当然也是中国传统所没有的。自秦朝以后,中国2000多年的中央集权根深蒂固,地方没有分权的空间。我们所有的宪法也都没有一部被称之为联邦宪法的。中央和地方的关系成为各大利益集团之间相互较量和妥协的话题。辛亥革命以后,袁世凯掌握了种种权力,所以主张中央集权,而国民党大多数主张地方自治和联邦制,各大军阀都希望通过地方自治甚至是制定审宪来维护自己对当地的统治。宪法的能力正是各方利益集团通过博弈产生一种制度。宪政不是某一个伟大的领袖、伟大的先知给大家所规定的一套制度。

  清末民初,我们国家似乎也体现出各大利益集团通过利益的博弈来产生制度,这是一种非常重要的能力。一个中央集权国家是没有这种能力的。在英国,贵族和国王打仗,到最后一方被打败了,但他们还是能达成一个妥协。但中国不是这样,一直有一个最高权力,下面利益集团之间达成的协议对这个最高权力是没有用的,没有经过最高权力认定,这个协定是作废的。所以斗争模式都是去争取最高统治者的同情、支持。

  英国的大宪章已经有800年,有几条还在继续实施,这是非常了不起的成就。但是民国的宪法却一再推倒重来。本来中国1923年的宪法是相对好一些的一部宪法,但很可惜,这部宪法是在曹锟的主持下通过的,所以也带上了贿选的恶名,随着曹锟的垮台消失了。1922年、1923年,国民党开始反对联省自治,最后北伐革命成功,中央集权又得到加强。1927年,国民党北伐快成功时,出现了上海“四一二”反革命政变。正是北伐的成功才导致了国共的破裂,才导致国民党大规模的迫害共产党。北伐革命成功对中国宪政有推动吗?答案是没有推动,相反建立了国民党的独裁统治。其实,谈判、妥协的前提是各个利益集团之间地位平等,不是任何一种力量有正当性去消灭其他力量。中国没有谈判的传统,不具备这种文化和心理。

  中国国情到底是什么

  美国法学家庞德曾说,中国需要一种具有中国性格,合乎中国国情的中国宪法,不必抄袭外国。这句话比很多国情论者和本土论者讲得都更加精辟。问题是,中国国情到底是什么?这是所有的国情论者都说不清楚的。

  庞德的言论发表以后,1946年大公报就刊登了一篇社论批评他的论点。“用他的话来看,中国当时所实行的所有东西都是不合国情的,中华民国不合国情,地方分权不合国情,少数民族自治不合国情。中国一直是华夏民族,文明至上,男女平等更显然不合国情。最后乃至抽水马桶也不合国情,因为中国一直只有茅坑,你为什么一定要换抽水马桶呢,茅坑不是非常符合中国的国情吗,为什么要从茅坑换成抽水马桶?”国情论说不出到底什么才算国情,什么不是国情。

  我认为国情论至少有两层含义。第一层含义是字面意义上的,任何民族都有自己的特点、自己的需要、自己的价值观。而且任何民族都有权利去维护这种价值,只要国家不是殖民地、不是亡国奴,没有谁能够强迫你去接受别人的东西。在这层意义上,任何民族都有权力决定本民族的主流意识形态和价值观念、国家制度。无论是中国还是西方的,人民决定接受了就是国情,所以被接受的东西,已经在实施的东西就必然是符合国情的。在这个意义上,国情论不是一个问题。

  但有时,国情论主要用来指代另外一个问题,就是在政治上没有可行性。但是任何一项改革,只有在进行试验以后,或者至少在充分的讨论之后,我们才有可能知道它到底是不是符合国情的。

  改革开放30年证明,我们的市场经济、公平竞争、依法行政、法治国家,这些东西原先都没有,都是舶来品,一开始肯定也是不符合国情的,但如果你回到1978以前,人民公社那就是我们的国情,为什么要搞市场经济呢,为什么要搞农村家庭联产承包制呢?是绝大多数中国的老百姓,绝大多数的中国农民选择走这条路。国情论不是一成不变的概念。

  跟一百年以前的任何时期相比,我认为中国现阶段已经为更好地落实宪法打下了坚实的基础。首先国内、国际环境比较稳定,这与以前常年战争、被动挨打的局面不可同日而语。其次我们的宪政意识得到根本的提高,这是戊戌变法的时候所没有的。改革开放为我们准备了足够的文化支持,我们有理由保持信心和希望。

  来源:民主与科学

  作者:张千帆

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