伊阁:迁徙自由——对中国户籍制度和人口管理改革的思考

  户籍制度把人民区分成等级

  中国现代的人口管理制度及户籍制度,把近13亿中国人划分为两大块:一部份称「非农户口」,主要指各大、中、小城市、城镇人,占30% 左右;另一部份称「农业户口」,包括除城镇以外的广大农村、牧场、山区人,占70% 上下。农业户口与非农业户口的划分——即通常所说的乡下人与城里人的区别——,使得中国人从出生那天起,就因出生地不同而享受不同的待遇,包括医疗卫生、上学、就业、养老保险、失业救济等等。似乎城里人先天就比乡下人优越。这样,就等於把全体国民人为地划分为两个不同的阶层(或等级),农民成了二等公民。再加上非农户口中又有大城市与中、小城市、京、沪等直辖市与一般城市、沿海特区与内地等种种区别限制,把整个城镇人口也分出许多不同的等级。农民到城里谋生求职,甲城人到乙城工作、经商,要办理暂住证、交外来人口管理费等多种本地人难以想像的名目繁多的费用,像京、沪等一些大城市还规定了一些行业和一些工种只能用本地户口的人,禁止使用外来人……

  这种因出生地不同、户口种类不同而使公民受到不同待遇的歧视性政策,有违国人一致待遇,从宪法上看,也不符合「中国公民一律平等」这一基本的立国宗旨。

  社会平等,主要有机会均等、条件平等和结果平等三方面的内容。虽然目前无法实现每个公民条件上和结果上的均等,但至少应努力从各方面,尤其是法律制度上,创造一种机会上的均等,减少和限制各种机会不均等现象的产生。

  用身分证制度取代户口制度

  从中国的人口管理制度上,应考虑实行以公民身分证制度取代户口制度,在全国范围内身分证通行、通用。身分证上的号码也是公民的个人社会保障号码,自出生起即确定,号码终生唯一不变。同时,建立一个能保障全体公民,包括广大农民在内,的养老、医疗、失业救济和受教育等诸要素的基本社会福利保障机制。社保资金的来源可考虑开徵社会保障税,全面、公平地徵收,透明使用,取之於民,用之於民。在有效地建立起社会保障制度的同时,取消户口管制,恢复公民的迁徙自由。身分证作为公民的身分证明,公民凭它办理一切需要证明身分的事务,如外出旅行住宿、存取款、受教育、就业、医疗、养老金和失业救济金的领取等等,还有选民登记,参加选举等政治权利的履行。公民从甲地迁居到乙地工作、生活或学习,不必再办理户口迁移手续,只需持身分证到当地的人口管理单位(如公安派出所)登记、注册一下即可,不用再交什么费,更不必再办外来人口暂住证、计生证、劳动务工证之类的证件、证明。

  现在各大、中、小城市收取的外来人口管理费,每人每月收几元到几十元不等。虽然数额不是很大,但对外来人总是一种负担。而且交了这些费用後,外地人并没有感受到自己的权利得到有效的保障。相对於并不交相关费用的本地人来讲,这无疑使人感到是一种歧视外来人的做法。因为外地人来了,吃、穿、住、行、用样样都要掏钱,繁荣了相关行业,再让他们交些额外的费用,不得不使他们认为,这是巧立名目乱收费,有失公平。而且,这种人为增加人口流动的经济性成本的做法,也使得本地一些原想外出寻求机会的人产後畏难心理。他们担心在外受歧视,只好放弃外出打算,宁肯接受一点救济,也不敢出去闯荡以寻求更好的生活。

  从开拓税源、增加财政收入的角度看,减少户口管制、鼓励人民自由迁徙流动,必然增加像住房买卖之类的交易次数,而每买卖一次都要缴纳房产税、印花税等税收,这无疑增加了国库收入。因为公民从甲地迁到乙地,如果可能,一般要把在甲地的住房卖了,再买乙地的住房,这一买一卖过程中会付出相应的税费。如果他将来为了追求更好的生活迁居到丙地,又从丙地迁到丁地,这样迁移的次数越多,上交的税费自然会越多。可见,迁徙自由一方面满足公民寻求幸福的愿望,另一方面人口流动能繁荣不少相关行业,增加了政府的财政收入,两头得利的事,何乐而不为?

  中国1954年制定的宪法,曾规定了迁徙自由。但以後的几部宪法,包括1982年制定的现行宪法,则不再明文规定迁徙自由。为什么不规定迁徙自由呢?一些解释是,现在城市人口密集,在住房、能源、交通等方面还有不少困难,因此宪法中未予明文规定。当时一些人认为条件不够,如果规定了兑现不了,还不如不规定,即所谓「权利和义务的现实性」。

  迁徙自由有利个人的自由与发展

  迁徙自由在当代中国有没有现实性,这个问题值得重新认识。以法律表现形式看,迁徙自由是一个公民自由流动、寻求发挥自己才能的场所的基本要求。迁徙自由是公民追求幸福权利的必要条件之一,而且对经济发展、社会进步和政治民主具有巨大的促进作用。对个人而言,迁徙自由意味著可以从压抑、束缚自己的环境中走出来,另外寻求机会,谋求更适合自己发挥作用的地方。对个人的自由和发展,迁徙自由有以下几方面的意义:

  (一)迁徙自由给个人的自由发展提供了更广阔的天地。——一个人在一个地方找不到适合自己的工作,可以换一个地方,并且不断找下去,直到找到适合自身发展和能发挥自己才干的工作为止。只要能自由流动,执著寻找,天地之大,不会没有用武之地。一个人在一个地方生活、工作一辈子,能发挥作用倒也罢,否则,局促於一地,不能人尽其才、学有所用,实在是人一生中莫大的憾事。

  迁徙自由的存在,可以促使公民意识到自己有权不断寻找适合自己发展和发挥才干的场所,促进公民争取最大限度地发挥自己的作用。每个人都需要适合自己发展的环境,找到了这个环境就使成功具备了一定的基础。每个人都有自己的个性特点,都有能够较大限度地发展和发挥自己才干的场所。「天生我才必有用」,成功与失败,功之大与小,皆取决於自己是否在不断地努力去寻找适合自己发展的场所。

  (二)迁徙自由是每个公民基本的人身自由之一,它肯定了个人追求幸福的自由进程。——一个人享有迁徙自由,表明,只要他认为哪里可以获得幸福,他就有权迁往哪里,在其有生之年可以不断地寻找他认为幸福的地方。在哪里工作和生活,都同人们的幸福有关。为了追求幸福的生活,公民可以迁往任何一个地方。这就是迁徙自由给我们每个人最大的福利之一。当一个公民被局限於某处而不能发挥聪明才智的时候,这对社会是一种损失,对本人则是一种极大的痛苦。

  迁徙自由标志社会文明进步

  对社会来说,迁徙自由不仅是社会、经济、政治发展的需要,而且是社会文明进步的一种标志。

  市场经济的发展,人才的合理流动、劳动力资源的优化配置,需要迁徙自由。人是一切社会、经济发展的生产性要素中最重要的的一个。只有人的知识、智慧、创造力,才能把其它生产要素引向发展生产力的用途上,创造出丰富的物质和精神财富。充分发挥人的积极性和能动性,才能使经济得到迅速发展。在市场经济中,劳动力同其它商品一样,通过价格机制、供求关系和竞争机制,使之得到有效的配置和充分的利用。一旦人们可以自由地选择职业,由市场平等竞争决定一个人的工资水平的时候,就会出现这样的情形:人们为争夺一个待遇高的工作岗位而展开竞争,为了得到更好的机会而努力学习、勤奋工作。由於不同地区人口、经济发展水平等差异,形成了许多有差异的地区性劳动力市场。在人口自由流动的条件下,所有的劳动力都可以参与所有的地区性劳动力市场的竞争。这一方面使劳动力可以找到用武之地,使用人单位找到比较合适的人才,另一方面也促进各地区的劳动力市场逐步缩小差距,从而降低劳动力交易成本。

  现在一些大城市实行用工的户籍限制,规定某些行业、某些工种只能使用本地人,不得用外地人。这些措施虽然出於减轻当地就业压力考虑而出台,效果却未必好。因为,一般情况下,本地人的薪金要求在同样条件时比外地人要求高。强令使用本地人,相对提高了用人单位劳动力使用成本。这样做,也违反市场经济人才双向选择的原则。在同等条件下,用人单位不能选择最合适的人才,而必须选用本地人。这将大大减少选择范围,降低用人自由度。而且,大多数外地人相对於大城市人,收入、生活水平原本就有一定差距。如今再人为限制他们就业机会,这对他们增加收入、创造财富、减小城乡差别、内地与沿海差别的初衷背道而驰。

  迁徙自由也是促进政治民主化、决策科学化的激励因素之一。人才流动的原因有多种,其中一种是原地没有适当的工作机会,另一种虽有工作机会,但没有较好的生活环境,如没有好的社会管理、治安环境。上述第一种情况,如果是由地理环境、经济布局造成的,多少还可以理解,如果是政治上的无能和腐败造成的经济落後和萧条,那 人才流失就是对该地区政治无能的有力回击。第二种情况则直接与管理的科学化、民主化相联系。不管是地区性现象,还是一个单位内部现象,它们都会因为人才流失而使这些地区或单位在市场竞争中处於不利的地位。总之,要留住人才,就要改善管理、加速政治民主化、管理科学化的进程。

  迁徙自由有利社会发展

  作为文明水平的标志,迁徙自由是人类文明发展到一定阶段的必然要求。市场经济下的劳动力市场机制,承认劳动力的市场价格。这不是对人的尊严的贬低,而是对人的价值的尊重。原来计划经济体制下不承认劳动力的市场价格,看起来似乎把人同商品区别开来,维护了人的尊严,但实际上剥夺了人的选择自由,把人才限制在一个单位或一个地区内,不仅造成很大的人才资源浪费,而且成为一些官僚压迫人、奴役人的工具。在人们能找到比人才市场机制更好的用人机制之前,我们应当接受现实条件,承认使人获得较大解放的人才流动和迁徙自由。

  在当代中国,迁徙自由不仅是发展市场经济的需要,而且初步具备实行的条件上,如工业化、信息化、城市化的发展。

  在中国传统文化中,有一个极为有害的习惯性作法,即常常通过牺牲人的自由来换取一定的社会秩序。这种思维定式,祸害我中华近两千年,其影响至今仍然存在。任何社会都需要一定的秩序。任何政权都要以相对稳定的社会秩序为基础。这是没什么疑问的。问题在於怎样获得秩序,以及维持一种什么样的秩序。维护社会的稳定和秩序,要靠不断满足民众的需求,而不是靠压制需求来完成。在封建社会,人们受到宗族制度、保甲制度以及各级政权机关等多重束缚,每个人都被固定在一定的位置,并通过连坐等制度使人们相互监督和牵制。在这种条件下,人们固然很少破坏社会秩序,但每个人都受到各种压力,绝大多数人只能在生存线上挣扎,不可能充分发挥人的创造性和积极性。这种社会政治管理体制,虽然在一定时期内能有效维持社会秩序,不到人人普遍不能继续生存下去就不会发生社会动乱。然而,这是以牺牲经济发展和社会进步为代价的,以牺牲大多数人的自由和幸福为代价的。赞成这种主张的,只有统治集团中那些狭隘的、自私的既得利益者。他们目光短浅,毫无长远打算,正如当年的法王路易,「只要生前荣华富贵,哪管死後洪水滔天!」对於这种历史教训,国人不能不深刻反省,并用来检验和评判我们的现行管理体制。

  不限制公民的迁徙自由,同样能够建立和维持良好的社会秩序,而且能使这种秩序下的政权充满活力。这就是近两百年来资本主义实践已经证明了的人口管理体制——最基本的制度是与户籍制度相对应的身分证制度。我国自1985年正式推行身分证制度以来,一直处於身分证制度与户籍制度并存的过渡阶段,时间已有15年。过渡阶段如此之长,主要原因可能不在客观的条件,而是主观的认识和努力不够。

  迁徙自由:中国没有条件?

  有人认为,当代中国城市人口密集、交通拥挤、能源不足、基础设施不完善等现状,决定了迁徙自由是不可能的。事实果真如此吗?这里涉及三个问题:

  (一)、迁徙自由的本义。——迁徙自由只是赋予公民选择住所的自由,并没有要求每个公民必须经常选择住所,更没有要求都迁往城市居住。任何一个享有迁徙自由的公民在行使权利之前都会理性地分析,自身的能力、特长和需要与将要迁居的地方是否符合,该地是否需要自己,有没有自己的生活空间和发挥自己作用的岗位。即便一时判断有误,公民也会很快自我纠正,及时调整,重新选择迁居地。对於一个接受地,它欢迎、容纳的只是它需要的人才,不适应者自然会主动离开。迁徙自由在赋予公民迁入城市的自由的同时,也赋予了迁出的自由。城市发展需要的人才会留下来,城市不需要的人才,即使出生在城市也会主动迁出去。这里,要考虑设立一个易进易出的人口流动迁徙制度。为什么中国人都愿意进城,并且一旦进了城就不愿离开呢?这是因为传统的体制已经把生活在城市变成了一种特权,人人趋之若鹜。

  (二)限制迁徙自由是否违背平等原则?——传统的户籍制度等一系列人口管理体制,不仅把人都固定在一个地方、一个单位,而且造成了公民之间因出生地不同而天然地不平等。出生在城市的人生来就比农村的人条件优越。这种差异和不平等本来就难以改变。如果再加上一系列阻碍人口流动的制度限制,这种特权必将愈演愈烈。社會主義制度所要建立和维护的就是人人平等,在本质上应同一切特权制度不相容。因此,限制迁徙自由,就是制造特权,违背了作为立国基本原则之一的平等原则。

  (三)限制迁徙自由是否有利於减缓城市人口密集、交通拥挤、基础设施不足等现状?——稍具一些经济学常识的人不难理解,我国城市的现状很多是因为没有迁徙自由的制度背景下形成的该进的很难进、该出的不能出的局面造成的。只进不出,而不是有进有出,岂能不拥挤?能源、交能等市政基础设施不足,是因为没有形成法治化的较为公正的市场经济造成的,各种行业受限制多,以致於税源不足、财政困难而产生的这种结果。可以这样考虑解决的办法:承认城市生活成本较高的现实,在城市工作和生活的人应当承担较重的税赋。适应的,继续住在城市,不适应的自然会迁往它处。总之,要改善城市的不良现状,促进城市化发展和全民生活的提高,出路不是限制迁徙自由,而是恢复迁徙自由。

  迁徙自由,不仅反映了一国公民权利的深度和广度,而且反映了一个国家关於公民权利与政府权利的关系。是奉行政府权力至上、还是公民权利至上?其检验的具体标准之一,就是从法律上是否确认公民的迁徙自由,并从具体实施细则上保证它的实现。

  作者:伊阁

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1 条评论 »

  1. 冯雪 说:,

    2007年11月24日 星期六 @ 04:29:35

    1

    匈奴要迁徙自由
    屡屡入侵华夏 幸亏 汉武反击 奠定中华威名

    蒙古要自由迁徙 屠殺亿万生灵

    欧人要自由迁徙 成功灭绝了 印地安 无数的文明

    如今 国内要自由迁徙

    把犯罪 掠夺 强加给 勤劳人民 还大言不颤的 把勤劳地区的人民 说成土著 说他们说的是 鸟语

    现在要自由迁徙 说明点 就是要掠夺 要灭绝

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