王博识:韩国日本人口和计划生育工作的考察报告

  2005年9月20—30日,全国人口计生系统中高级干部赴韩国/日本“低生育水平下公共政策与社会保障体系”考察团一行12人,在国家人口计生委人事司司长崔丽同志的率领下,先后对韩国家族保健福祉协会(PPFR)、韩国卫生和福利部、韩国保健社会研究院、韩国家族保健福祉协会釜山分会和日本家庭计划国际协力财团(JOICFP)、日本预防医学会、日本家族计划协会进行了友好访问,受到韩国家族保健福祉协会会长崔善政、事务总长崔丙吉和日本家族计划国际协力财团董事长近泰男等负责人的热情接见,并就有关韩、日人口低生育水平、出生人口性别比失调、人口老龄化、社会保障体系建设等问题进行了广泛深入的考察和交流。

  通过这次友好访问,考察团的同志一致感到,韩日两国与我国地域毗邻,有着相近的传统文化理念,在人口和计划生育发展历程中所面临的矛盾和问题也有许多相似之处,韩日两国在这方面取得的经验和教训对我们很有学习借鉴意义。考察团一行也给韩日两国同行留下了良好印象,促进了中国同韩日两国在人口计生领域的交流合作,增进了友谊。

  一、韩、日两国人口和计划生育工作发展的历史沿革

  韩国国土面积9.96万平方公里,人口4830万,人口密度居世界第2位。现有1个特别市,9个道,6个广域市。韩国的人口和计划生育工作从1962年开始,按工作内容可划分为三个阶段。第一阶段为1962年—1990年,这一阶段的主要任务是控制人口数量,工作的主要内容是采取各种措施提倡和鼓励少生孩子,收到明显的成效。1962年妇女总和生育率为6.0,1986年下降到更替水平2.1,1990年又降到1.6.第二阶段为1990年—1996年,也可以说延续到现在。这一阶段的主要任务是纠正出生人口性别比失调,提高出生人口素质,发展生殖保健事业(母子保健、老年保健)。1981年韩国出生人口性别比为100:107,尚属正常范围。由于重男轻女的传统观念、产前性别鉴定技术的普及和人工流产的便利等原因,使出生男婴数量过多,到1990年,出生人口性别比升到100:117.为了纠正这种情况,韩国政府1987年修改了医疗法,规定任何从事产前性别鉴定的行医者将被吊销行业执照。该法律在1994年得到进一步强化,规定对这种行为可以判处长达3年的监禁刑罚或交纳高达12500美元的罚金。由于这些法规的约束以及宣传活动的开展,出生人口性别比攀升的势头得到遏制。2002年,下降到100:110,2003年下降到100:109,2004年下降到100:108.2.同时,在这一时期政府的医疗保健机构和家族计划福祉协会(1999年更名为大韩家族保健福祉协会)也加强了生殖保健事业的推进,旨在提高母婴保健水平,提高人们的生活、生命质量。第三阶段为1996年至今,这一阶段除了继续加大治理出生人口性别比失调,发展生殖健康事业外,主要是针对较长期的持续人口出生率下降,1995年成立了人口政策审议委员会,经过专家反复争论研究,政府决定调整人口政策。1996年取消控制人口出生政策,希望能维持1.7的总和生育率。新人口政策的目标是:将生育率与死亡率保持在适应经济、社会可持续发展的水平;提高家庭健康与福利;平衡出生人口性别比;提高妇女就业与福利;提高老年人口的健康与福利。但是,这些新政策没能有效扭转生育率下降的趋势。2003年,妇女总和生育率再次下降到1.17.自2003年起,政府提倡多生多育。2004年韩国政府成立了人口老化与未来社会总统协调委员会,以利于提出应对低生育水平与人口老化的政策。2005年5月设立了由总统担任主席的“低生育率与人口老化委员会”,拟在2005年通过国会颁布《低生育率与人口老化基本法》,从法律上对促进人口增长,解决人口老龄化问题作出规定。为使韩国的总和生育率到2010年提高到1.6,拟采取6项措施:1.增加对培育未来人口的社会投入;2.扩大儿童保育基础设施;3.促进一个使国家能兼顾家庭与工作的工作环境;4.增强针对孕产保健的社会职责;5.促进一个鼓励婚姻与抚育子女的对家庭有益的社会环境;6.建设应对低生育率的基础设施,积极支持和普及地方政府的活动、项目评估等。如:政府和企业为妇女支付每年40万韩元的产假工资,产假最多可延长到1年;政府为怀孕、分娩、不孕不育患者支付医疗费用,自然流产休假3个月;公务员招聘多子女优先;对3个子女的家庭实行减免税收的政策等。针对不同阶段的人口形势,韩国不同时期有着不同的宣传主题,60年代是:生两个孩子,不分男女;90年代是新娘不足,新郎有余;2003年是:爸爸我不要一个人,我要弟弟和妹妹;两个孩子比一个孩子好,三个孩子比两个孩子好。

  日本陆地面积37.7万平方公里,人口1.27亿,占世界总人口的2.2%,人口密度居世界第3位。现有1都,1道,2府和43县。二战结束后,日本人口在1945—1946年经历了短暂的出生率锐减期,1947—1949年出现连续3年的生育高峰期。1947年人口出生率为34.3‰,总和生育率为4.54.1948年,政府颁发《优生保护法》,允许进行人工流产。进入50年代后,日本经济开始恢复转向发展,但当时人民生活还相当贫困。面对物质匮乏,经济紧张,失业比较普遍的社会环境,日本人深感节制生育的紧迫性,积极主动地节制生育,很多人采用人工流产的办法,日本政府也采取了一系列及时有效的措施,控制人口增长。同时,随着经济的发展,传统的观念也不断改变,妇女就业人数增多,使出生人口数量得到有效控制。1960年,人口出生率降至17.2‰,总和生育率降到2.0(更替水平以下)。1960年以后虽然经历了1970年至1974年小幅度的回升,但总体是下降趋势。1980年人口出生率为13.0‰,总和生育率为1.75,2003年人口出生率为8.9‰,总和生育率为1.29.据此推测,2050年日本人口将下降到1亿至1.08亿。

  少子化、老龄化是日本人口的突出特征。1970年日本65岁以上的人口占总人口的7.1%,跨入老龄化社会的门槛。1985年为10.3%,1990年为12.0%,1994年达到14.1%开始步入老龄化社会。2000年达到17.5%,总数为2227万人,超过了儿童人口(15岁以下)的1845万。日本老龄化的水平与欧洲国家基本相同。不同的是日本老龄化的速度高于欧洲平均速度1.5倍。少子化、老龄化给日本社会带来了一系列问题,诸如老人医疗费持续增加,老年人养老负担越来越重,劳动力不足,大学新生源紧张等。对于少子和老龄化的问题,70年代就引起日本政府的重视,90年代开始采取政策措施解决这一问题,如鼓励生育,生第1、2个孩子的0—9岁每月政府给补助5000日币的养育金,第3个孩子每月补助1万日币的养育金,多生孩子减免税收,公务员生孩子可休假3年,政府给40%的工资补贴;推动大企业制定支持妇女生育的计划,为妇女养育孩子创造环境等,但效果都不明显。

  高龄化是日本人口的又一特征,日本人的平均寿命为世界第一。2003年女性平均为85.33岁,男性为78.36岁,不仅大大超过世界平均水平,也超过发达国家平均女性79.4、男性72.1的水平。

  在韩、日两国人口和计划生育发展史上,非政府组织发挥了不可替代的作用。韩国家族计划福祉协会1961年4月1日成立,1999年更名为韩国家庭保健福祉协会。在全国有13个分会,并附设生殖保健医院。1990年前,协会主要是协助政府开展节制人口的计划生育工作;1990年以后,协会工作的重点转移到促进群众的生殖健康方面;2003年以来,又围绕鼓励群众多生多育开展工作。目前,协会的主要任务是:提供生殖健康服务,开展青少年性教育,开展家庭福利事业,开发计划生育/生殖健康教材、用具,提供给学校和其它团体;广泛开展生殖健康知识、预防性病、艾滋病的宣传教育,预防人工流产;开展性教育师资培训;开展国际交流合作等。协会内设有宣传部、低生育率试验部、高龄化试验部、家庭保健医院试验部等。今年以来,协会围绕促进出生人口增长广泛进行宣传,先后召开了广播、电视等媒体座谈会,国会议员、公务员、协会会长、妇女座谈会,社会各界人士座谈会,共有2800多人参加。计划在10月10日请怀孕的夫妇开展纪念活动,并提议10月10日为产妇节日。由于协会工作成绩突出,2004年5月27日,被联合国人口基金会授予民间特别咨询机构(国际培训基地)。

  日本1948年国家颁布法律使人工流产合法化,之后人工流产狂增。1953年全国出生人口1 868 040人,人工流产达1 068 066人。1952年政府修改法律,开始推广计划生育,政府成立了优生保护咨询所,属于保健所,帮助推行计划生育。1954成立日本家庭计划普及会(现协会),从事计划生育工作。2001年从计划生育转向生殖健康计划推进。协会的工作目标为:能够满足全国任何地方的任何人的生殖健康需要社会的实现。协会工作的重要项目是:计划生育、青春期保健、健康教育、性教育、遗传咨询、母子保健、不孕咨询、中老年女性保健、男性性健康、生殖道疾病预防、性暴力、儿童虐待、儿童事故防止、国际合作、与机关团体合作等。协会充分利用医疗保健、教育、福利网络开展工作。大力开展各种培训咨询,制作发放教材。这部分收入达到协会收入的90%以上(在10亿日币以上)。日本1949年成立了寄生虫预防协会,1966年在寄生虫预防协会的基础上,建立了东京都预防医学会,附设保健会馆,为学生和社会居民开展健康体检和咨询服务活动。预防医学会在全国设立了37个支部,为促进人民群众的生殖健康水平发挥了重要作用。日本的家族计划国际协力财团(JOICFP)是日本人口与生殖健康领域最重要的非政府组织。该组织成立于1968年。多年来,JOICFP致力于全球,特别是发展中国家人口与计划生育事业的发展,通过(IP)项目,将日本战后保健卫生方面的经验介绍到其它国家。在国内外通过多种渠道宣传募集资金,在人力资源培训、推广日本先进的妇幼保健、预防医学经验方面取得了巨大成就,并获得国际的广泛认可。2001年JOICFP获得联合国人口团体奖。

  二、韩、日两国在人口和计划生育方面的基本经验

  (一)坚持以人为本的理念和方法。

  从满足群众的生殖健康需求出发,以促进群众生育、生产、生活质量为目标,两国在生育调节、提高出生人口素质、开展各种生殖保健活动、疾病预防(寄生虫防治)、老年人福利帮助等方面,都充分体现了人性为本、人性为怀、人文为重的工作理念,把生育同生产、生活有机结合,实现互相促进、共同发展。

  (二)坚持政府的主导地位。

  一是制定法律政策,发挥其在节制和鼓励生育方面的调节推动作用;二是国家投入资助在节制生育或鼓励生育方面的项目支出;三是国家组织协调相关部门共同配合,促进开展人口和计划生育工作;四是两国人口计生工作的主管部门分别为韩国卫生福利部和日本厚生省。

  (三)坚持政府—学会—非政府组织“三位一体”的工作体制。

  韩国和日本在多年的人口和计划生育工作中,充分发挥政府的主导作用,非政府组织(协会)的骨干作用。同时,许多法人社团、社会研究机构、大学、专家、学者也在人口计划生育工作和生殖健康领域等方面与政府主动配合,形成了政府—非政府—学会“三位一体”的工作体制格局。这是韩日两国人口计生工作成功的一条重要经验。

  (四)坚持宣传教育为主。

  韩、日两国都将搞好宣传教育做为开展工作的先决条件,做为协会工作的重要内容,不惜投入资金、人力、物力,并贯穿于人口和计划生育工作的全过程。对统一人们的思想认识,转变观念发挥了重要作用。

  (五)坚持通过现有的组织网络开展工作。

  韩日两国政府没有设立专门从事人口计生工作的行政部门和工作系统,工作开展主要是依靠非政府组织和医疗保健网络、教育网络、行政网络、社会福利网络进行,充分发挥各职能部门和系统的优势开展工作,既节约资源,又提高组织网络的效能。

  (六)注重队伍培训。

  开展各指导员和骨干的培训,是韩、日两国协会的重要职能。日本家庭计划协会每年开展的培训就达35次之多,如:开展青春期保健培训,计划生育实地指导员讲习会、中老年女性保健培训,健康母子21世纪推进事业研修会等,培训内容达22项,并颁发职业资格证书。通过培训,提高专业人员业务素质、工作效率和服务水平。

  (七)建立终身保健的法制体系和工作网络。

  日本人均期望寿命之所以居世界之首,与国家加强保健体系建设是分不开的。目前,日本有五部法律,对人从儿童到老年不同时期的保健都做出明确规定。依据法律规定,国家对儿童、学生的保健项目实行免费,对劳动人员、社区人员、老年人保健实行优先支持。从而最大限度的满足人们的生殖健康需求。目前,日本正在实施健康日本21世纪、健康母子21世纪推进计划,使保护健康、预防疾病成为政府、社会、家庭个人的第一需要。他们提出“人人享有健康生活”、“增进健康就是增进幸福”的发展口号,得到全民的普遍拥护和响应。

  (八)立足实现人口与经济、社会的协调和可持续发展,适时调整人口政策。

  日本和韩国从本国低生育率和少子老龄化的实际出发,分别从1990年和1996年取消了对出生人口的控制政策,既而转为国家采取措施,鼓励人口发展。这对低生育率国家都是一个需要认真研究对待的问题。

  (九)加强国际交流与合作,不断提高在国际上的地位和声誉。

  三、几点启示和建议

  韩、日两国特别是韩国人口计生工作经历的过程、遇到的问题与我国极为相似。当前,我国人口计生工作正处在一个关键的发展时期,一方面控制人口增长取得了巨大成绩,且要继续稳定低生育水平;另一方面人口素质、人口结构、人口分布等问题日益显现,需要统筹解决。结合这次考察的收获和体会,提出以下几点启示和建议:

  (一)大力发展人口福利事业,善于运用经济杠杆调节生育。日本和韩国都先后经历了由高出生率到低出生率,再到鼓励生育的转变过程。他们所走过的道路与我国不同,都是通过政府倡导、利益趋动、家庭计划、社会服务来实现的。特别是他们善于运用增减税收和福利来引导人们少生或多生。我国要稳定低生育水平,必须加大政府投入和政策推动力度,善于用社会福利调动群众自觉实行计划生育的积极性。

  (二)坚持“行政管理—技术服务—群众组织”三位一体的工作体制,不断充实完善协会工作职能。“三位一体”的工作体制是我国同日、韩两国开展人口计生工作共同的成功经验。但我国同韩日的主要区别在于协会作用薄弱。逐步弱化政府作用,充分发挥协会职能是人口计生工作发展的必然趋势,人口计生行政部门的一些职能应向协会转移。如:宣传教育工作,行政部门从上到下有一套机构人员,而协会的主要任务也是搞宣传教育,也有一套人马,这不但造成系统内部资源配置的不合理,也不利于协会作用的充分发挥,应将宣传教育这方面的工作逐步交给协会去做。韩、日两国都是这样搞的。日本还将安全套的专营权交给协会。

  (三)综合治理出生人口性别比失衡的问题,尤其要发挥医疗保健机构的作用。出生人口性别比攀升的原因已经明确,韩国经过十几年治理,取得了较理想的成效。日本没有发生这一问题。借鉴韩国的经验,一方面要加大男女平等观念的宣传力度;另一方面要制定严格的法律,加大对非法鉴定胎儿性别、非法终止妊娠事件的处罚。韩国在解决这一问题过程中,卫生保健部门发挥了决定性作用。我国医疗保健机构是由卫生部门实施管理,如何强化卫生部门在这方面的责任,加大其工作力度,是解决此问题的根本原因。同时,宣传、教育、社会保障、妇女等部门也要加强配合,综合协调共同做好工作。

  (四)大力发展生殖健康事业,完善各级技术服务机构的功能。计划生育向生殖健康转变,既是践行国际人发大会行动纲领的要求,也是联合国千年发展的目标。韩日两国在这方面给我们做出示范。不断满足人民群众生殖健康需求,提高群众的生育、生产、生活、生命质量,是各级计划生育技术服务机构义不容辞的责任,也是人口计生工作赢得人民群众支持和理解的关键所在。

  (五)根据我国已经进入低生育水平和老龄化的实际,应当适时调整生育政策。我国的总和生育率已经降到1.8以下,随着经济社会事业发展,人口出生率还会持续下降。世界一些发达国家的经验表明,没有一个国家老龄化以后,能恢复到原来的较高生育水平。韩、日两国从控制生育到鼓励生育的作法虽然已经执行几年了,但都收效甚微,人口出生率持续攀低的状况并没有改善。我国可选择几个省、市进行生育政策调整试点。不然,人口出生率持续降低,若要扭转将是十分困难的。

  作者单位:  吉林省人口计生委

  作者:王博识

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