孔保罗:改革户籍制度,中国现在最需要的是什么?

  最近中国十余家著名媒体就户籍制改革联合发表社论,敦促政府加快对户籍制度进行改革。这是应该赞赏的。但非常坦率地说,笔者对此也有些感到悲哀。应该承认,自从改革开放之后,中国知识阶层和中国政府都一直在非常积极地推动户籍制度改革,可是谁也不能否认的是,户籍制度的改革已经陷入困境。为什么会出现这种困境?

  中国的户籍制度实际上也就是地方性的福利制度

  实际上当今社会具有户籍制度的国家不仅仅是中国,中国的近邻日本也有户籍制度。不过中国的户籍制度是一种非常独特的制度——它不仅仅是一种单纯的户籍登记制度,而是与地方性的福利保障制度密切地纠缠在一起的地方性福利制度。有户籍,就意味着有权享有地方性的福利保障,没有户籍,就没有权利享有这种地方性的福利保障。例如在中国的各个城市,就业、居住、养老及其它的社会基本福利保障制度,都和户籍相关,没有户籍,这种基本的社会福利保障制度就根本无权享有。中国户籍制度之所以会导致社会的二元化,关键在于此。现在中国知识阶层之所以主张改革户籍制度,实际上也并不是要彻底废除户籍登记制度,而是要废除这种地方性的福利保障制度,使农民享有和城市居民一样的权利,使不同城市的居民享有同样的权利。

  但是,要彻底废除地方性的福利保障制度——彻底废除户籍制度,给予中国社会的所有公民同等的国民待遇,并非易事。因为它实际上也就是意味着必须在中国建立起一套统一的全民社会福利体系,给13亿人同样的社会福利保障来取代这一制度,而且必须是按照当前最高的地方性福利保障标准,而不能低于这一标准,否则就必定会引起目前已经享有较高的地方性福利保障地区的居民的强烈反弹。然而中国政府(包括中央政府和地方政府)是否有财力来支撑这一点?答案是完全否定的。

  废除户籍制度最少需要多少资金?

  而给予全体国民以同等的地方性福利保障待遇,在未来二十年,每年所需要的资金至少是1.6万亿以上,具体如下:

  1.    医疗保障。目前中国的城市与农村在医疗保障方面的待遇并不一致,城镇实施的是“城镇居民医疗保障”,而农村实施的是“新农合”。两者差距明显。造成这种差距的基本原因是社会医疗保障的资金缺口很大,根本不足以使农民和城市居民享受同样的待遇。以2009年为例,医疗保障的全部资金也不过就是3500亿左右,而13亿人的医疗保障实际开支所需要的资金却在2.5万到3万亿人民币一年,两者之间的差距非常悬殊。在这样的情况下,政府不得不再另外投入资金来支撑社会医疗保障(政府已经计划在过去和未来的3年之内拿出8500亿)。而要使全部农民可以享受城市居民同样的医疗保障待遇,也就是意味着要政府需要再增加大约8.5亿的农民医疗保障,使之和城镇居民一样,这无疑就需要政府另外投入资金。而且按照中国目前的情况来看,这种资金的投入至少在每年2500亿左右。

  2.    养老保障。现在中国的城市居民与职工的要来保证标准是不一致的,前者是“城镇居民养老保障”,后者是所谓的“新农合”。而“城镇居民的养老保障”与“新农合”,差距也很悬殊。目前城市居民一般可以获得的养老保障大约是每月500元左右。而据中国媒体披露的数据,中国农村目前需要领取养老金的人数大约1亿人,他们现在根本没有享受到如此之高的养老保障。如果按照城市居民的养老标准给予他们养老金,即每月500元,其中即使一半来自政府财政,每年就需要3000亿左右。而这其中还有一个问题,这就是这些老年农民中的绝大多数的农民未必可以自己承担另外的50%,因为去年的农民平均收入来看,其年总收入才5153元,要他们自己拿出3000元来缴纳养老金,实在是不现实的。所以,要给予这1亿老年农民的以城市居民一样的养老保障,政府财政仅仅拿出3000亿是远远不够的,政府必须拿出更多的资金来支持。

  3.    最低生活保障。目前中国的城市与农村的最低生活保障制度也是不一致的,城市居民可以获得低保的标准,几乎是农民年均收入的一半以上;而且他们可以获得的最低生活救济金,平均而言大约在每月300元左右。按照这一标准给予农民以城市居民一样的最低生活保障,政府每年需要投入的资金至少不低于4000亿——即使按照目前的农村低保标准,中国农村低保对象已经达到4580万人,此外还有农村五保供养对象552万人。如果按照城市居民的标准,调高农民获得低保的标准,则8.5亿农民中至少有12%的人有资格获得低保,这就是1.2亿人以上。每人每月300元的低保救济金,每年就至少需要4000亿。

  4.    教育保障。任何人都难以否认,中国的城市与农村在教育方面的待遇存在着很大的差距。要给予农民以城镇居民一样的国民待遇,大量农民进入城市,则城市的教育开支,势必也会大大增加,这就意味着政府的教育开支也必须增加。仅就职业教育来看,这种费用的增加就是极其惊人的——目前城镇居民的职业教育基本上都是免费的,而农民进入城市生活,就必须接受职业教育,才可以获得基本的职业技能,他们也应该获得免费的职业教育。笔者估算,给予农民以城市居民一样的国民待遇,则至少需要给予3.5亿农民以免费的职业教育。加入每人的这种职业教育费用在未来五年仅仅为1万元,则平均每年就是7000亿。

  由此可见,仅以上述四各方面的开支来计算,户籍制度的废除——给予全体农民以城市居民一样的同等国民待遇,即使不计算民众的资金投入,而仅仅计算政府需要投入的资金,在未来5年,就至少需要1.65万亿人民币。而实际上还绝不仅仅如此。农民进入城市,还需要政府解决一系列的问题,而远不只是上述四个方面,例如农民的子女进入城市,也会使目前的教育费用大大增加,而农民子女的人数极其庞大,目前的人数至少在2亿左右。这将使得目前城市的教育开支至少增加30%,这也就是说,至少是几千亿。再加上其它的地方性福利保障,如就业和其它方面的公共服务,政府需要增加的开支就更为庞大了。可见1.65万亿资金还是一个低得不能再低的保守算法。实际上的开支要远远大于这一数字。

  中国政府根本没有财力支撑户籍制度的废除

  然而中国政府是否有能力来投入这许多资金?答案是完全否认的。虽然中国经济最近三十年来的发展速度惊人,可是其中“虚肿”的部分也并不少——相对于实际开支而言,中国政府在财力上还捉襟见肘,不得不依靠“挖东墙补西墙”,甚至于是挖肉补疮的方式来维持。这里仅就去年中国政府的财政收支做一个非常简单的分析,就可以发现这一点。

  根据中国政府的统计数字推算,中国政府在2009年全部财政收入不会超出7万亿,但13亿人的社会保障全部收入也不过1.6万亿不到,再加上土地出让、彩票公益等等收入,总计最多也不过12万亿左右,这种收入相对于中国的GDP总量而言,已经是非常惊人的了——美国去年的GDP总量已经超过了15万亿美元,可是其政府的收入仅为五分之一左右。而去年中国的GDP是美国的三分之一都不到,可是政府的财政收入却达到了美国政府的三分之二左右。这种极度的不平衡,已经引起了非常严峻的社会问题,例如高房价、高税收等等(税收水平已经达到名义工资的三分之二),几乎可以说已经是民怨沸腾。再继续维持这种水平的财政收入,必定会导致一系列非常严重的社会问题。这是任何人都不可否认的。

  不过相对于政府的支出而言(包括如国防、教育、医疗卫生、科研、节能减排、其它公共项目,支持灾后恢复重建以及行政开支等),政府的收入却根本不敷实际需要——实际上最近几年政府开支已有赤字。这说明了什么?是不是说明了中国政府实际上已经在挖东墙补西墙?是不是说明了中国在经济高速增长的背后,中国政府的财政其实问题重重?在这样的情况下,怎么可能再连续几年每年拿出1.65万亿来废除户籍制度?

  空有一腔热血不能化解户籍制度改革的困境

  由此可见,中国户籍制度的改革困境,实际上是因为资金短缺造成的——是巧妇难为无米之炊,而不是因为政府没有改革的积极性而造成的。换言之,虽然政府中有腐败分子,可是政府中希望改革户籍制度的官员也不少,至少他们根本没有能力来解决资金问题而已。任何一个理性的知识分子都不应该否认这一点。

  或许有人会认为,中国现在的贪污腐败非常严重,只要解决了贪污腐败,就可以节约出巨大的资金,就可以满足废除户籍制度的资金需求。笔者非常赞同铲除贪污腐败。可是且不谈铲除贪污腐败的艰难,即使中国可以立即铲除贪污腐败,又可以节约出多少资金?有人说每年可以达到9000亿。可是依据何在?仔细一想,就可以明白这不过是一个估计而已。而就算真的有9000亿,废除户籍制度的资金需求最低也要1.65万亿,还是有巨大的差距。这种差距又该怎么来弥补?可见,铲除腐败无疑是有助于废除户籍制度,可是认为铲除腐败就可以彻底废除户籍制度,实际上只是想当然而已,而且这种想当然未免有些天真过度了。

  由此可见,要彻底废除户籍制度,仅仅有雄心壮志还是远远不够的。还需要有一个科学的方案,这个方案必须是可以解决资金问题的,是切实可行的,是符合各个方面的基本利益的。更为坦率地说,知识分子不能只是呼吁政府废除户籍制度,更应该为彻底废除户籍制度,提出新的模式,这就是如何在中国立即建立起一个统一的社会保障体系,来取代现有的地方性社会福利保障——取代现在的户籍制度,使之可以与纯粹的户籍登记制度相分离,从而达到彻底废除户籍制度的目标。这是中国知识分子不可推卸的社会历史责任。试问,如果中国知识分子提不出这个方案,还有谁可以提出这个方案?

  其实,只要挣脱传统思维的桎梏,在中国立即建立起一套新型全民的全面的社会保障体系,从而彻底废除户籍制度,并非难事。关键在于,挣脱传统观念的思维模式,对于我们来说是极其困难的。关于这些,限于篇幅,笔者将另文专述。

  作者:孔保罗

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