钟岷源:收费公路,乱象之后亟待回归公益

  近期三件事再次把公路收费问题抛向公众的视野和舆论的风口浪尖。

  一是《人民日报》刊发7篇来信,并配编后《不合理公路收费吞噬民众利益》,集中反映我国公路收费站点多、收费高、收费乱的问题;二是河南农民时建锋被控偷逃368万过路费被判无期徒刑,随后又启动再审程序,尽管这个“天价过路费案”未有最终结论,但公路高收费现象被关注程度却超出事件本身;三是在今年的“两会”上,一些代表委员仍然与公路收费问题“较劲”。全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业就建议对全国收费公路彻底整顿,逐步取消普通公路收费,降低高速公路的收费标准。

  这些年我国公路建设发展迅猛,尤其是高等级公路四通八达,全国公路网总里程达398.4万公里,仅从2006至2010年间,5年内新增63.9万公里;高速公路达7.4万公里,新增3.3万公里。

  但这同时,全世界已建成14万公里收费公路,10万公里在中国。我国高速公路的95%、一级公路的65%都是收费公路。世界银行发布的一份最新研究报告披露,中国的高速公路通行费是全世界最高的国家之一,高速公路成为“高价公路”。

  公路的收费乱象一直引发社会关注,民众将“乱收费、乱罚款、乱设站卡”统称公路“三乱”。公路何时不设“拦路虎”?作为公共产品的公路何时回归它应有的公益属性?

  “收费还贷”演变成与民争利的工具

  我国高速公路于上世纪80年代起步。那时为了解决基础设施建设制约经济发展的问题,国家加大这个领域的投资力度。然而公路建设具有投资大、建设周期长的特点,虽然改革开放之后公共财政大幅增加,但对于动辄几十亿元的公路建设投资,政府显得力不从心。

  基于“政府财力有限、有效投资不足”等原因,国务院于1984年提出“贷款修路、收费还贷”政策,执行20余年,多渠道融资的收费公路,确实从根本上改善了我国的交通条件。就如交通运输部副部长翁孟勇所说,“中国交通事业在这些年之所以突飞猛进,收费公路政策或可言功不可没。”

  但问题还有另一面,公路的收费问题一直成为人们争议的焦点。

  事实明摆着,这些年收费公路发展,并非完全像相关法律规定中所描述的那样以“坚持非收费公路为主,适当发展收费公路”作为原则,那么,背后的玄机是什么?

  “在中国,称高速公路为‘印钞机’并不为过。每一条高速公路的诞生意味着终身将成为造钱的机器,在幅员辽阔的中国国土上,如果哪一条高速没有收费站,几乎可以认定是天方夜谭。”北京大学法学院教授、博士生导师刘凯湘告知本刊记者。

  “照理说,高速公路收费,原因就是借贷修路,收费还贷。但这并不能站住脚,因为很多高速公路早已收回投资成本,却仍在收费。有的还将‘政府还贷公路’转为‘经营性公路’,或是变身上市公司等种种花样,不断拉长收费的期限,其本质就是官商勾结,攫取全民的资源。”

  虽是寥寥几语,刘凯湘却点出问题的实质。他接着说,“政府还贷公路”收费期限最长不得超过15年,在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。由于“经营性公路”收费期限可放宽至30年,这就给一些地方政府带来了寻租空间——成为地方政府的“提款机”。“收费还贷”就演变成与民争利的工具。

  首都机场高速事实上已成为这方面的“经典”。1993年建成的首都机场高速,总投资11.65亿元,其中贷款7.65亿元。到2005年,收费总计32亿元,至今估计已不少于60亿元,而且将一直收到2022年。

  另外,上海的沪嘉高速,1988年建成,投资2.3亿元,1995年时,经营该公路7年的公司资产总值就达到18.5亿元,但收费期将至2022年。别以为高速公路收费上缴了国家财政,实际多数进了经营商、地方政府的腰包。

  高速公路的收费理由很简单,但解决问题的过程却很“复杂”。“贷款修路、收费还贷”的原则只适用于收费的开始,不适用于收费的结束。在公路收费问题反复受到“永远还不清贷款”的诘问中,我国公路投融资体制改革也再次面临一个新的瓶颈。

  长途运输,守法的赔钱违法的赚钱

  浙江平阳人金仁杰从事长途客运10余年,长期往返在广东、广西和浙江之间。近年承包一辆核载人数为30余人的大客车。“昨天我的车从漳州诏安出发行经高速公路,来到福建和浙江交界的汾水关收费站,一趟650公里,缴纳的过路费就高达1024元,实在是太贵了。”在本刊记者面前,他在话语中显然含有抱怨,却也无奈。

  据他介绍,这段路的收费价格自该路段开通高速以来,已沿用了5年左右。平均每公里收费约为1.58元。而目前全国的高速公路一公里收费从0.3元至0.7元不等。

  金仁杰坦言他现在的生意越来越难做了,原因在于收费高,油价贵,动车开通后又分流公路的客源,同行竞争激烈。

  应该说,金仁杰所言是个普遍现象,也正因如此,“如果不超载,根本没利润”成为中国公路运输的“基本特色”。当车主和司机本应获得的合理利润被无休止的过桥过路费、乱罚款、乱收费所侵占时,他们只能通过超载找回来。

  “我们当司机谁也不愿意承担压坏公路、带来安全隐患的骂名,可当各地执法依据不一,甚至乱执法时,遵纪守法的人往往损失更大。”金仁杰毫不掩饰地说。

  不超载没利润,究竟怎样“没利润”?金仁杰说了这么一席话:同一车货物,委托物流公司运送,从广州至北京,全程遵章守法,不超载,一车货物不但没钱赚,还亏了两三千元。

  在中国,全社会物流总成本占GDP比重的21.3%左右,而发达国家只是10%左右。目前物流行业的成本中,过路费占物流企业直接成本的30%~40%.这也导致了中国货运行业弊病丛生。

  于法无据、于理不合的高速公路不合理收费屡禁不止,不仅使我国成为世界上高速公路收费里程最长的国家,而且加重了社会公众负担,不少驾驶员被逼着“逃”、“躲”、“闯”,由此引发的社会矛盾和问题也层出不穷。去年京藏高速发生罕见的大拥堵,就与高速公路收费密集、管理混乱有相当关系。

  其实,《收费公路管理条例》以及交通部发布的《收费公路权益转让办法》、《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》等,严格限定了高速公路还贷年限、收费站设置的密度。但是,为了保证“肥水不外流”,各省、市、县、桥、隧道边界往往设有收费站。

  湖南籍的长途客车司机余志军在接受本刊记者的采访时,同样强调说现在跑运输很辛苦压力很大很难赚钱,路面上车流量大,收费站多。他细数自己跑过的长途路线,认为湖南衡阳到广东东莞这一段高速路收费站点最多:“走这一趟共要经过4个收费站——小塘站、太和站、火村站和东莞站,其实总路程还不到700公里。”而一路下来,这几个站点累计收费达到700元。

  “更糟糕的是,货车过收费站是称重量计费的,超载的司机往往塞上小费,收费员就会少称重量,但他们这样做是要花些时间的,这就影响了车流畅通的速度。”

  与余志军所说相似,在江苏省扬州市至镇江市的润扬大桥北段,不到1300米的路段内,设有3个收费站,堵车几公里是司空见惯。此现状被全国政协委员宋振铎称为“封建割据式的收费方式”。

  当公路成为一些部门的敛财工具,当每个人都要在公路货运身上“雁过拔毛”时,最终带来的是全社会本不应该承担的高额物流成本,而这将从根本上影响国家经济的发展。

  在促进深莞惠一体化的背景下,3月30日,深莞惠三市边界21个收费站同时取消收费。车主无不拍手称快。

  “经营者”的特殊性和垄断收入

  高速公路的原罪是垄断封闭体制下的结果。一条高速公路在还清贷款后还将承担“统贷统还、滚动发展”的“历史重任”。但没人告诉公众高速公路正常的运营、养护需求的成本是多少,也没有人告诉公众一条高速公路收费期限和还清贷款的时间表,高速公路收费就是一列不断加速的没有终点的火车。

  为什么高速公路收费问题难治?如果换个角度看,就能有更多理解——目前地方政府既是公路的审批者,又是监管者,有时候还是建设者,既然是“左手”管“右手”,这就当然使得大量收费公路成为地方政府和利益集团谋利的工具。

  很多省的高速公路收费公司属企业性质,按照企业的模式进行运作,把收费作为重点。再则高速公路的收费制定主要由交通部门掌握,既当运动员,又当裁判员,此种收费标准怎能令人信服呢?

  超期服役的收费站依然能够遍布各大高速公路,其中原因,刘凯湘还认为:“除了巨大的利益因素之外,还与高速公路经营者的特殊性有关。尽管它是一个所谓的盈利性法人,可带一种垄断性地位。”

  刘凯湘解释说,如果说在上世纪80年代到90年代,我国政府只有通过市场化融资,才能弥补政府提供公共产品能力不足问题的话,那么进入21世纪,我国政府已经开始具备这样一种提供能力以后,我国公路建设仍然采取这种方式,所弥补的则不是政府提供公共产品能力的不足,而是变成了个别部门借此获取垄断收入的机会,并且是政策垄断。

  作为为公众提供出行便利的高速公路,不可避免的具有公益性,一些地方政府和高速公路管理部门和企业却长时间置若罔闻,暴露出的是“政企不分”的机制弊端、漠视群众利益的思维模式、形形色色的利益保护和有法不依的尴尬事实。

  收费公路何时转身公共物品

  公路是公益性基础设施,其最基本的属性应该还是公益性,公路首先是而且也必须是公共产品。但在不少地方政府眼中,非收费公路俨然像块鸡肋,总忍不住对建设收费公路趋之若鹜,同时间接逃避着政府本应承担的公共职责。

  吴朝华服务于北京恒德律师事务所,几年前他是头一个因收费问题将京石高速告上法庭的律师。当他接受本刊记者的采访时,依旧观点鲜明:“公路收费主要用于还贷和有偿集资款,但是有些地方钻了法律法规的空子,这里面要考虑到收费的标准和时间。国家的财政资金有限,公路建设的市场化融资无可厚非。但即使是进行市场融资,由企业经营,也不能改变其公益的性质,不能改变其促进、改善公共交通的目的。”

  中国高速公路建设的资金来源与世界其他国家最大的不同是——基本靠贷款修路,一条公路收费还贷就变得“天经地义”了。

  从制度设计而言,破解这个困局的关键在于通过合理的政策设计,当然,要一下取消收费公路和贷款修路的模式肯定不现实,中国的公路建设必须回到以政府投入为主的道路上来,逐渐摆脱对贷款和经营性公路的依赖。

  与国内的靠贷款修路不一样,美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。1956年,美国总统艾森豪威尔敦促国会通过了《联邦资助公路法案》,确立了高速公路的发展框架。根据这一法案,州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1的比例出资。其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供。这个基金的资金87.6%来自机动车燃油税。美国政府当时认为,对于公路的使用,如果采取收费的办法,在公路上设卡收费成本高,还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法,谁开的里程多,使用道路多,谁交的税就多。

  从现行的趋势看,高速公路最终成为公共物品,这既是国际经验,也是其性质和功能决定的。因此,政府交通主管部门要制订相应的方案,告诉老百姓中国高速公路成为公共物品的时间表。即便在收费期间,其标准也应受到规制,并根据收费期限,不断降低收费标准,同时,要尽最大可能提高收费的效率。

  发自 闽南漳州    日期:2011-04-14

  来源:南风窗  http://www.nfcmag.com/articles/2785/page/1

  作者:钟岷源

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