王小宁:法规和政府的红头文件不是法律

  中国的法律概念的相当混乱,什么政府的,中共的红头文件,所有权力机构的文件,法院对法律的解释,甚至各级党、政领导人的指示等都被称为法律或被认为具有法律效力。法院依据政府的红头文件,领导人的指示判案成为惯例。新闻媒体对法律概念的错误宣传经常出现。权力大于法律,国家机构的决定等于法律的现实比比皆是。这样的情况不改变,“依法治国”根本无从谈起。

  《南方周末》上有篇《“电话初装费”的法律依据》这篇文章讲:“中国的‘法律’一词,狭义上专指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件,广义上则尚涵盖国务院制定的规范性文件(所谓‘行政法规’)和地方(省、自治区、直辖市、经济特区和计划单列的较大的城市)人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件(所谓‘地方性法规’),另外,上述文件无规定时,国务院各部委和地方人民政府制定的规范性文件(行政规章)亦可作为执法的参照,而具有法律的效力。”这一认识非常普遍,甚至被法院,被权力机构所认可。它造成权力机构经常的滥用职权。

  上述对法律的解释是完全错误的。上海辞书出版社出的由中国法律专家撰写的《法学词典》中的“法律”是“拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。”“在我国,只有全国人民代表大会及其常务委员会依立法程序制定和颁布的规范性文件才称法律。”很显然上述对法律的解释是完全错误的。在《法学词典》中是这样解释“法规”的。法规是“宪法、法律、法令和国家机关制定的一切规范性文件的总称。”很显然法规的概念范畴大于法律,而不是相反。所谓广义的法律是包含法规的说法是极为荒谬的。我们再看一下现行中国宪法。宪法第五十八条:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”在宪法中,国家立法权没有赋予任何其他国家机构。中国是一个中央集权制国家,而不是像美国等国那样的联邦制国家。美国的州可以制定地方法律,而中国的省、直辖市不能制定地方法律。从法理上讲,中国的民族自治区因为实行自治是可以制定不与宪法、法律抵触的本自治区的地方法律的。但宪法中并没有使用地方法律一词,而用了自治区的自治条例和单行条例。在中国只有特别行政区,如香港、澳门有地方法律。在中国,(在世界各国也如此)还有一种规范性文件具有法律效力,这就是中国政府参加的并经全国人民代表大会批准的国际条约,如:《联合国宪章》、《世界人权宣言》等。总之,在中国目前法律包括:宪法、法律、特别行政区法律(仅在本特别行政区内有效)和中国参加并经过人大批准的国际条约。各种法规,包括地方法规、行政法规都不是法律,没有法律效力。法规是国家行政权力的体现,它不是法。不能仅从法规这个词中有个法字就认为它是广义的法律。说:地方法规、行政法规“无规定时,国务院各部委和地方人民政府制定的规范性文件(行政规章)亦可作为执法的参照,而具有法律的效力。”更是荒谬至极,这不就等于说政府等权力机构的红头文件也是法律,或具有法律效力了吗。推而进之,党政领导人的指示,也可成为法律,因为在中国,领导人的指示很容易就成为权力机构的红头文件。

  中共在提出在宪法中加入“依法治国”,是为了使国家的制度和法律秩序不因领导人的更换而改变,不因领导人注意力的改变而改变。在这里关键是什么是法律。如果把领导人和领导机构的意志、愿望、认识,把他们制定的行政规章都认为是法律,或具有法律效力,那么“依法治国”,就不是依法,而成了依领导人的好恶、认为,依国家机关的权力治国了。

  有人说,法律和行政决定同样要遵守,法律与行政决定有什么区别?两者区别很大。1 、宪法、法律体现了国家和人民的根本意志和利益,是国家的最高政治权力。违反法律的行政决定和命令可以不执行。政府的行政权力受到了法律的制约。2 、法院在判案时只遵循法律,不遵循法规。宪法第一百二十六条“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”很显然,如果法院在审案中以行政法规为依照,就是接受了行政机关的干涉。在行政诉讼中,法院有权判行政决定(包括行政法规)违法。法院的审判权受到了法律的制约。3 、行政决定是比较容易改变的。在生活中,我们经常感到政策的改变就是行政决定的改变。领导人的改变,执政党的改变经常引起行政决定的改变。而法律是很难改变的,也就是说它具有很强的稳定性。美国宪法制定了近两百年,至今修改很少。前两年中国刑法虽然做了很大修改,但基本的东西没有变。法律的制定和修改要经过立法机关的严格程序才能实现。行政决定要审时度势,有时要果断做出。如果改变都要经过复杂的程序,很长的时间就会出问题。4 、全国人民代表大会及其常务委员会的立法权也受到法律的制约。尽管宪法没有明显规定人大有权改变政府的行政决定,但其国家最高权力机关的地位决定其有这个权力。5 、中国的法律是比较正确的。中国的法律不完善,有些甚至有错误,相互矛盾,不能执行。中国的立法机构–全国人民代表大会是典型的橡皮图章议会。但中国的宪法、法律确是基本正确的。这是因为新中国建立以后的最高领导人毛泽东、周恩来和中共是代表人民的利益的,是顺应历史潮流的。1954年中国宪法是个比较好的宪法,文化大革命前制定的法律也是比较好的。文化大革命以后,中国从上层到老百姓的政治觉悟有了很大的提高,改革开放使中国人民和法学界接触到先进的思想,使中国的法律与世界公认的法律原则相符合、相接近。尽管中国没有实现民主政体,但民主政体的基本原则却写进了中国的宪法和法律。尽管中国没有真正的人权,特别是人民的政治权力和民主权力被剥夺,但有关权力在法律上却有所体现。

  正因为中国宪法、法律与中国政治现实的不合,出现了两个必然情况:一是代表中国特权阶层的当权派,违法拼命地保自己的权力。林彪讲,有权就有一切。他们理所当然地要搞专制独裁。二是人民利益的代表,运用宪法的法律做武器,以民主做武器,最终将把违法者送上审判台。就像中国的林彪政治集团、四人帮政治集团被审判,就像韩国的前总统全斗唤等因光州下令军队屠殺人民,军事政变、腐败被审判,像印尼前总统苏哈托因腐败被调查一样,没有好下场。人民、正义、法律、民主一定会取得最后的胜利。

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  作者:王小宁

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