童振源:中国面对严重财政危机

  面对严峻的国有企业与银行体系经济改革、社会安全体系改革及环境资源的保护等问题,如果中国政府没有健全、充裕的财政收支,任何政策构想再怎么好,也只不过是空中楼阁,是不可能真正解决问题的。在过去20年的改革开放过程中,中国的国家财政收入占国内生产总值(GDP )的比例从1979年的28.4% 下跌到1995年的10.7% ,然后稍微上升到1999年14%.这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%.特别是,中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP 的比例为16.2% ,但到了1996年只有3.2%,此后微幅上升到1999年的5%. 而1999年的比例之所以上升,很大一部分是发行国债所得,政府在未来将面对庞大的债务负担。

  以这么有限的财政资源,中央政府却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告,包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施、及环境保护在内的极为重要财政支出项目,中国每年至少短缺GDP 的4.6%,相当于中央政府在1997年总预算的135%. 布鲁金斯研究院的经济学者拉迪(Nicholas Lardy)估计,由国有企业负担的社会福利开销日后必须转移到中央政府的部分高达每年GDP 的3.3%,相当于中央政府在1997年的总支出。此外,世界银行估计从1995年到2004年中国在基础设施方面至少需要投入6 万亿人民币,相当于1995年整年的GDP.

  银行不良贷款极高

  上述的估计还算相当保守,因为它不包括未来经济改革所需的支出,包括下岗工人的生活支付、住房改革的庞大开销及银行体系改革的钜额代价。例如在1999年初,中国的国家经济与贸易委员会副主委陈清泰便指出,未来三年国有企业改革的代价高达6000至8000亿人民币,相当于1998年中央政府总支出的两倍。在今年3 月份,中国人民银行行长戴相龙便承认,包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良贷款,总共高达三万五千多亿人民币,相当于2000年GDP 的40%.

  虽然财政拮据,但是中央政府在1997年之后还肩负利用财政扩张政策来刺激内需的重任,以维持必要的经济成长及社会稳定。国务院在1998年发行1000亿人民币政府公债,1999年为1100亿人民币,2000年为1500亿人民币。除此之外,国务院在1998年还发行2700亿人民币特别公债,支持四大国有银行贷款给国有企业,并提拨180 亿人民币支付国有企业改革与洪水灾后重建。根据财政部长项怀诚的报告,中国的扩张性财政政策为1998年的经济成长增加1.5%,1999年为2.0%,2000年为1.7%. 这些公债总共为6480亿人民币,几乎相当于1998年中央政府总支出的两倍。这样钜额的负债不仅凸显了中央政府财政上的拮据,同时也透露中国维持高速经济成长的重要性。但是,这将造成日后财政上非常严重的后遗症。

  地方和中央有矛盾

  面对钜额开销的支出,中央政府在开源方面却面对很大的困难。例如,财政部提出公路法的修正案,希望将地方政府收取的汽车与公路之杂费,改为全国统一的燃料税,预计可以增加中央政府1000亿人民币的税收,几乎是20% 的年度收入。然而,这项修正案在全国人民代表大会常会中推迟两次投票。最后竟在地方利益的反对下,于1999年初被否决。此外,地方政府还经常慷慨地免除需要与中央政府分享的地方国有企业之税额,却对自己的税收完全保留,使中央税收的额度难以扩张,甚至有下降之虞。

  既然中国财政开销日益扩大,收入却无法增加,中央政府的赤字便迅速扩大,政府只好举债度日。在1980年时,中央政府的预算赤字只不过14亿人民币,相当于GDP 的0.3%;到1996年时,财政赤字为655 亿人民币,相当于GDP 的1%;到了2000年,政府赤字窜升到2598亿人民币,相当于GDP 的2.9%. 中国在2000年的预算赤字几乎达到国际警戒程度,占GDP 的3%.

  事实上,官方数字严重低估中国财政问题的严重性。首先,世界银行认为应该采用合并政府赤字(consolidated government deficit )作为判断标准,也就是必须包括政府财政赤字及中国人民银行(中央银行)借给金融体系去支付中央政府要求的国营企业之开销。如此,在1986年至1994年期间,中央政府的合并政府赤字将高达GDP 的4.9%到5.7%,超过1994年官方赤字1.5%的三倍。根据拉迪的估计,广泛的公共部门非金融赤字在1990年中期前的10年间已经达到GDP 的10%.这么高的赤字已经超过国际警戒程度甚多,是不可能持久的。

  第二,官方的数据常会误导,因为北京将举债所得当作预算收入的一部分。发行的公债应该被视为借贷款项,而非收入。经此调整之后,中国的预算赤字在1998年可能高达4230亿人民币(GDP 的5.3%),而不是官方所说的960 亿人民币(GDP 的1.2%)。

  第三,中国目前的财政支出很大一部分是藉由举债支应。根据卡内基基金会的学者裴敏欣,中央政府在1997年的开销中,55.2% 是举债所得。拉迪则指出,这个数据在1999年已经是70%.

  举债额快速增加

  中国在1979年时,中央政府举债额度为35亿人民币,或GDP 的0.9%,1988年时上升到271 亿人民币(GDP 的1.8%)。从1994年起,中央政府再也不能从中央银行借贷来支付预算赤字。因此,中央政府的债务从1994年的739 亿人民币(GDP的2.1%),快速增加到1999年的4015亿人民币(GDP 的4.9%)。中央政府的债务余额也从1994年的2578亿人民币(GDP 的5.5%)窜升到1999年的9965亿人民币(GDP 的12.2% )。

  此外,政府在1998年为四大银行所发行的2700亿人民币公债并没有计算在政府债务内。拉迪估计,非财政部发行的政府债券(大部分由国家发展银行发行)在1998年底的债务余额高达5322亿人民币(GDP 的7%)。如果将这些债务包含在里面,在1998年底中央政府的总债务将高达一万六千多亿人民币(GDP 的20.5% ),几乎是1993年数字的五倍。世界银行估计,包括财政债券、政策性的金融债券及其他金融债券在内,中国的公债在1997年为GDP 的12.3% ,1998年为16.4% ,1999年增加到20.7%.

  以上估计还不包括国有企业的公司债务,及其他政府潜在的债务,例如国有银行的不良债务,政府或国有企业拖欠或短缺的年金。上述的数据也不包括地方政府的债务。例如,拉迪便预估,如果政府真的想要对金融体系资本结构重组(recapitalization),政府的债务将很快超过GDP 的50%.世界银行估计,潜在的国家年金债务在1994年便高达GDP 的50%.根据前世界银行驻中国首席代表波特利耶(Pieter Bottelier)的估计,包括官方数据及潜在债务在内的所有政府债务在2000年时早已经超过GDP 的100%.

  更严重的是,无效率的税收系统与依赖庞大债务支付的政府支出,使得中国在公债的还本与利息支付的能力受到很大的质疑。在1995年时,公债的还本与利息支付总额为499 亿人民币,相当于新举债务的42.5% ;到了1998年,公债的还本与利息支付总额急剧增加为2353亿人民币,相当于新举债务的70%.在1989年时,只有少于3%的政府财政收入用来支付公债的还本与利息,但是到了1998年时,该数字已经高达24%.根据拉迪的估计,政府在1992年支付52亿人民币的政府公债利息,到了1999年时已经高达830 亿人民币,在七年之中上升了16倍。因此,中国已经到了无法继续以债养债的地步。而且,一旦债券投资人担心中央政府无法偿还债务,或中国发生政治上的动荡,他们会立刻要求更高的公债利率,这将使政府债务问题更加恶化,进而产生恶性循环的灾难性后果。

  长期而言,中国的财政状况受到下列四项因素的很大威胁:银行体系的潜在债务(不良贷款及资本结构重组)、国有企业改革的负担、中央与地方政府不均衡的财政关系、以及庞大的债务负担。如果政府企图以发行货币的方式来解决财政上的困窘,这将很快造成严重的通货膨胀。此刻,中央政府明显地没有足够的财政资源来支付必须的经济改革、社会改革与环境保护。如果无法有效解决,这将导致经济成长停滞、高通货膨胀与社会不稳定的恶性循环,进而影响中共的政治合法性。因此,如果无法有效解决严重的财政危机,中国随时有可能爆发严重的经济、社会、环境与政治上的危机。

  作者为弗吉尼亚的约翰霍普金斯大学高级国际研究学院博士

原载:《联合早报》

  作者:童振源

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