任远:东部沿海地区城市化发展战略研究

  一、东部地区的城市化与国民经济发展

  21世纪是世界城市化高度发展的世纪。据联合国人居中心预测,2000年全球城市化水平将达到50% ,2010年达到55% ,2025年达到65% ,其中发达国家将达到83% ,发展中国家将达到61%.我国目前的城市化水平约在30% 左右,不仅远落后于发达国家,也落后于发展中国家的平均水平,相对滞后于社会经济发展,需要迅速加以提高。

  我国城市化是一个多层次、多区域且长期持续的经济结构调整过程,对国民经济的稳定增长具有至关重要的战略意义。

  首先,城市化过程中城市功能改造和基础设施改造促进了城市建设投资,城市工业和第三产业发展促进了经济产业投资,转移到城市的农村人口需要解决户口、住房、就业、医疗、子女教育等问题促进了城市社会事业投资,共同推动社会总需求得到稳定和快速增长。

  其次,农业和工业、农村和城市二元结构是我国经济发展的基本矛盾,农业剩余劳动力不能被现代城市吸收,滞后的城市化水平又阻碍了农业现代化和农业产业化进程。因此,中国经济的发展,需要在城市化上寻找结构转变的突破口,在人口分布重新调整的基础上促进农业的规模化和现代化,优化整个社会的经济结构。

  第三,城市具有显著的集聚效应和规模效益,劳动力、资本、技术、信息等社会生产要素越集中,对周边地区的吸引力、辐射力也越显著,对经济增长的贡献也越大。在这种辐射过程中,实现经济要素优化配置,区域内部产业合理布局,促进区域经济和流域经济的整体发展。

  据国家统计局专家估计,在现有发展水平上,城市化比重每增加一个百分点,直接消费可拉动GDP 增幅增加0.5 个百分点。迅速推进城市化构成中国经济发展重要推动力,是确保我国经济发展继续保持较高增长率的战略性选择。

  我国人口众多、地域广泛、区域发展不平衡。东西部地区城市化发展水平表现出明显落差,东部地区城市化水平约为39% ,西部地区约为28%.东部地区是我国经济最发达、人口最稠密、工业化人口最多的地区,已经产生了一批特色明显的新兴城市,初步形成以特大城市为中心、多层次、功能互补的城市体系,然而,与其经济发展水平相比,东部地区城市化水平的相对滞后表现得也更为突出。迅速推进东部沿海地区的城市化水平,不仅是保持东部地区经济稳步发展的需要,也是更好地实现“以东带西”和“全国一盘棋”的战略要求。东部沿海地区具备比较好的城市化发展基础条件,应因地制宜,采取适当的发展战略,加快推进人口城市化进程。

  二、对小城镇战略的历史反思

  在大规模的农业剩余劳动力和大中城市有限容纳力的双重压力下,我国城市化发展初期强调控制城市规模,对小城镇发展给予很大关注,提出“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市化指导原则。小城镇如雨后春笋般兴起,这在东部沿海地区表现得尤其突出,“离土不离乡”的“小城镇战略”一度被一些学者评价为有中国特色的城市化发展道路。

  应当肯定,在城乡隔绝的社会结构体制下,在城市工业生产力水平较低的条件限制下,小城镇为依托的城市化发展战略对于促进社会经济发展特别是农村人口生活水平的提高有积极的进步意义。但是,小城镇城市化的起点太低,乡镇布局星罗棋布,比较分散,有的城镇只有三四千人,城镇人口数量不足使商业和服务业难以发展。城镇虽小,但医院、学校都要五脏俱全,基础设施和社会事业建设的投资效益低下,造成社会资源的极大浪费。而城镇规模小的另一方面,是难以进行有效的基础建设和环境污染治理,公共物品难以积累,于是在不少地方,“村村象城镇,镇镇象农村”。各小城镇都以劳动密集型产业为基础,地方保护主义造成生产要素在城镇之间的流动壁垒,使企业之间难以合并和资产重组,产业同构现象严重,相互之间恶性竞争,削弱了进一步发展的潜力。同时,小城镇缺乏现代大工业最基本的规模效益和最起码的交通、通讯、供电等社会生产条件,现代工业很难发展起来,也抑制了第三产业的发展,特别是较高层次的第三产业的发展。一般结论认为,25万人是城市靠自身力量健康发展所要求的最低人口规模,从90年代中后期以来,人们越来越认识到以小城镇为主体的城市化战略对于社会和经济发展都是不可持续的,在社會主義市场经济建设日益深入以后,难以担负中国城市化发展的历史使命。

  三、以中心城为核心建设地域性城市体系

  从国际城市化发展“集中——分散”的历史经验看,与我国经济发展水平相适应的城市化道路应采取以大城市为主导的发展战略。大城市一般处于交通运输的集散地,基础设施比较齐全,社会化服务体系比较完善,大城市土地、人才集中,信息发达,技术创新能力强,文化娱乐高度发展,是现代大工业和现代生活方式的载体,其人口吸纳能力和空间辐射扩散效应更强。

  但是,东部沿海地区主要城市的中心城区人口已经有相当的规模,普遍存在城市基础设施建设不足问题,城市土地、水资源、交通、环境、住房等客观因素限制了人口城市化的发展规模。以上海为例,内环线以内的中心城区人口密度达到3.8 万人/ 平方公里,内外环之间人口密度为0.7 万人/ 平方公里,外环线以外每平方公里只有907 人。如果照搬西方国家人口向大城市集中的城市化发展战略,必然会带来城市环境的日益恶化,交通和生活空间拥挤,以及城市失业、贫困问题的加剧,不利于城市自身的持续发展。

  东部沿海城市中心城区人口过于密集和郊县小城镇零落分散、发展缓慢,构成两极不平衡的城市体系结构,制约了城市化进程和经济社会结构调整的进一步深入。东部沿海地区在当前城市化发展过程中,应该把中心城区和各郊县通盘考虑,以中心城区为核心建设地域性城市体系。促进中心城区作为增长核心的产业升级,大力推动在城市周边地区建设若干人口规模在30万人左右的卫星新城,同时发展4-5 万人规模的中心镇。促进农村人口向新城和中心镇集中,吸纳外来智力性和投资性移民落户,形成以中心城为核心的,多层次、功能互补的城市体系。一方面可以促进城市中心工业向周边新城转移,降低生产成本,促进城市产业合理布局,并由此产生城市基础设施投资需求和产业经济投资需求,另一方面,使农民彻底从“亦工亦农”和家家户户耕种小片口粮田的生产格局中解脱出来,促进土地合理布局,发展现代都市型农业,并促进乡镇工业向中心城镇的集中和资产重组。

  对于东部特大城市而言,建设卫星新城是构筑合理的区域性城市体系的关键,例如上海已经出台了“一城九镇”的城镇体系发展方案,促进人口向新城聚集。在另外一些中等城市,建设区域性城市体系还要积极扩展中心城市,酝酿撤县并市,提高中心城区的辐射能力。东部地区需要在中心城、新城、中心镇和一般集镇的四级城市体系框架下扩展人口城市化的容纳能力,使人口在重新分布的过程中实现经济结构优化调整和整体生产力水平的提高。

  四、推进国际都市和城市群建设

  从宏观角度看,人口城市化不是孤立地发展个别城市,应该在全球化和区域发展的整体框架中进一步加以理解。东部地区已经形成了北京、上海、广州等特大城市,形成了若干连片的城市密集区,未来的城市化过程应在此基础上,以中心城市建设为核心,推进全球性的国际都市和区域性的城市群建设。

  世界城市体系随着国际产业分工、国际贸易全球化、世界经济一体化和经济区域集团化的过程重新构造,若干具有全球信息节点的城市发展成为国际都市。国际都市是国际经济大循环的空间依托、区域经济集团的支撑点、各类经济圈的核心,是全球性经济组织和金融活动中心、新兴产业的生产和创新基地,也是一个国家实现同世界经济联系的桥梁和纽带。中国要参与国际经济大循环,并在国际经济中占有相对重要的作用,也需要建立若干世界级的国际都市。目前香港已初步具备国际中心城市的规模,我国要在下一世纪初把上海建设成为新兴的国际中心城市,下一世纪中叶把北京建设成为国际中心城市,参与国际经济竞争,并以此为枢纽将我国城市体系尽快纳入世界城市体系中去,带动东、中、西部整体联动发展。城市化发展还要重视城市效应的空间扩散,东部地区要促进在区域经济的基础上建设若干个人口规模超巨型的城市群,如以上海、南京、杭州、宁波为核心的长江三角洲城市群,以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群,以京、津、沈阳、大连、青岛为中心的环渤海城市群和沈阳、大连、辽宁为核心的东北城市群。在城市群内部完善基础设施、完善高速公路和轨道交通体系、加强城市间的产业分工和职能分工、使这些地方成为经济能量巨大的空间地域,极大地增强城市的人口容纳力,以实现区域经济一体化,对区域经济乃至全国经济发展发挥积极的推动作用。

  五、城市化发展的制度建设

  跨入新世纪的东部地区面临城市化快速发展的机遇和挑战。根据东部地区城市化水平和经济发展基础,目前应把区域性城市体系建设作为推进城市化的主要方面,首先要应扩展中心城市功能,加速基础设施建设,加强城市管理,将大城市发展和产业创新、产业升级结合起来,以中心城市为核心、为增长极带动整体经济的提高。同时,应归并重组小城镇体系,建设卫星新城,发挥地域性城市体系的功能,并在全球化和区域发展的背景下逐步培育我国的国际性都市和城市群,使各级城市职能合理分工、功能互补,经济产业合理布局,共同构成一种和谐的力量,实现城乡人口合理、有序、快速的流动,促进中国城市化的迅速发展,推动我国城市和区域经济的整体健康进步。

  城市化并不简单意味着“农民进城”和“外地人进城”,其涉及的根本制度是城乡的经济管理体制。城市发展是少数受传统体制影响较深的领域之一,在有关的政策方面,如户籍制度、土地制度、住房体制、社会保障制度等方面都不同程度地限制着城市化的进程。当前应突出重视以下几方面的制度建设:

  第一,推进城乡土地制度改革。促进土地产权的市场化运作,是促进农村城市化的重要杠杆。应探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用机制和合理流转机制。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让,既可作为进城定居或创业的启动资金,又有利于推进农业规模经营。维护、协调、处理好各方经济利益关系,通过租赁、股份合作、招标承包等多种形式,引导农田向种田能手和合作农场集中,使兼农劳动力彻底离农离土进入城镇。对于城镇的土地使用权政策可以探索灵活的措施,吸引农民和外来投资者进入城镇。

  第二,制定鼓励新城和中心镇发展的优惠政策和经济产业政策。解决东部沿海地区过密化的中心城区和分散性的农村城镇两极失衡的关键步骤是,建设壮大城市化体系的中间层面,实施以新城、中心镇为聚核的组团式集中城市化发展策略。在这些城镇的建设中给以政策倾斜,使它们能以较多的就业机会、较高的生活水平、较好的社会环境吸引农村人口向城镇集中。需要通过政策手段引导放宽对卫星城市和城镇的进入政策,鼓励农民离开土地进入城镇,通过交通建设和对房地产商的政策引导鼓励人口转移进入新城和中心镇,根据不同规模、类型城市的不同需要制定相适应的人口引入政策。更重要的是,要促进新城和中心镇经济产业的发展,鼓励乡镇企业向中心城镇集中,引导新的项目和投资机会,创造就业机会,经济产业的发展是吸纳人口聚集的根本保证。

  第三,推进城市管理制度改革。特别是要积极推动城市户籍制度改革,探索实行以居住证为载体的城市人口管理制度。要积极探索城乡社会保障和跨省市的社会保障帐户的衔接政策,为人口流动和人口合理布局创造良好的制度环境。目前,东部地区大中城市存在不同程度的交通拥堵、住房不足、环境污染严重、社区服务和管理(特别是大城市边缘地区的管理)不完善等问题,基础设施和城市建设水平较低,与人口和经济向大中城市集中的要求严重不适应,要推进城市基础设施建设和城市综合管理制度的研究和调整,提高城市功能,促进城乡社区逐步实现一体化。

作者是复旦大学人口研究所(email : yren@fduan.edu.cn)

  作者:任远

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