鲁宁:农民下岗

  工人下岗,农民也下岗。在一些经济相对发达的沿海地区,由于不加节制地造城、造镇“运动”,迫使一部分农民因此失去了生活的基本依靠土地。在“加快发展”的口号下,失去土地的农民脸庞上的愁云,为轰轰烈烈的城镇化热浪所暂时掩盖。

  在浙江省的某些沿海地区,因承包田、口粮田被征用,城市近郊或中心集镇的周边村落的下岗农民正批量化生成。最近,本文作者在当地农村地区进行了一番走访调查。

  他们属于农民这个弱势群体之内的“弱势群体”。尽管沿海城市的市场发育较早,可这些特殊的“弱势群体”,各乡镇都有。当地人把他们称为“落脚鸭”,除了依靠种田养家糊口外,他们一无能力、二无本钱从事别的营生。离开土地后,这些农民没有能力通过经营非农产业来改变自身的生存状态。

  ●城市扩张家园被毁

  不妨从几个点上情况谈起:浙江某县城周边镇,因县城“扩容”开辟工业园区,这几年有11个村被征用耕地约3500亩,其中有3 个村,1600亩耕地一亩不剩。先后有3000余名农村劳力相继成为无田户。在无田农民当中,约有1800名因先前已在乡镇企业务工或做着小生意,暂时还无生活之大虑。而余下来的1200多名农民,原本就靠种田维持生计,转眼间,土地说没就没了,又无固定的行当可干,只得依靠临时打短工凑合着过。更让人揪心的是,下岗农民中尚有一部分属于老弱病残者。这部分人连打短工都“心有余而力不足”,其生活境况就更为窘迫。

  再看一个村。该村原处一座地级城市的城郊结合部,城市扩大后,已经成了“城中村”。去年起,“城中村”列入搬迁改造,原先的耕地要改作房地产开发用地。早些年,村里凡头脑活络、有点儿本事的农民,早就借“城郊”的区位优势经商、办厂了,对于他们,失去口粮田当然没有大忧可言。而对于村里那批没本事、没门路、非得靠种地生活的农民,失去土地意味着现实的“失业”。

  虽然土地被征用时,每亩地多少拿到了一定的补偿费,可那是桶里的“水”,喝一瓢就少一瓢。也有的村,先前还留着点集体积蓄,通过办交易市场组织下岗农民再就业。难点在于,大大小小的市场如今也已饱和,再加上下岗农民“先天不足”,期望他们中的多数人能在“市场”中立足、扎根明显缺乏现实基础。

  还有,沿海城镇过热的“三区一场”建设,客观上助长了新的“圈地运动”,继而导致成批的农民失去土地。某市的周边区块,短短四五年时间,先后“圈”出私经济开发区、高新技术产业开发区和旅游开发区,致使城郊6 个行政村的耕地全部被征用。前一阵子,有关方面通过摸底调查证实,无田无业的农民已近万人。其中相当数量下岗农民的饭碗至今仍无处着落。

  有个县,靠着比别人快一拍的先发优势,在县城形成由十几个实物市场组织的市场群,成为一个全国性商品集散地。周边的市县一直心热眼红,近两年,不知从何种渠道搞到占地指标,纷纷开办同类市场。办一个市场动辄占地数百亩。“场”倒是圈成了,“市”却没有形成。凡作者实地走访过的,无不门庭冷落车马稀。原来寄希望于依托市场交易,同步配套开发“三产”,吸纳下岗农民再就业的计划也成了纸上的“规划”。

  某地搞“水上大旅游”项目,整体搬迁规划区内的村庄。世代栖息的家园不保,毗邻村庄周围的大片农田自不在话下。

  除此而外,行政区划的频繁调整也影响到成片耕地的“流失”,从而使下岗农民不断增多。某地这几年市、县区划调整频频,接连搞了几个城市开发区(新城区),因辖地行政归属不断变动,最终都处于“开而不发”。前不久,区划再度调整,本届政府又独辟蹊径,再另铺摊子。政府几年换一届,届届都有新打算。无奈新城成不了,人气难聚集,让农民下岗变“转岗”的设想也就成了“空想”。

  ●政策变化农民无着

  客观地说,下岗农民的出现与政策环境的变化也有直接关系。前些年,农民的土地一旦被国家所征用,政府有两条“刚性政策”来应对农民的生活出路。其一,实施“农转非”,接纳无地农民为城市镇居民,改吃商品粮。其二,本着谁用地谁落实单位的原则,指令征地方(或项目业主)负责安排“农转非”人口的工作。时至今日,政府虽然并没有取消以上两条安置政策,但落实政策所需要的社会环境早已不复存在,导致安置政策名存实亡。

  首先,劳动力过剩,城里的失业压力就让地方当局一筹莫展。政府上哪为“农转非”人口寻找劳动岗位?其次,沿海城市特别是中等以下城市的国有、集体企业已基本完成改制。企业一改“姓”,政府再想凭借行政指令往企业安排劳动力已失出了前提条件。即使再做“思想工作”,企业也不会吸纳缺乏实际劳动技能、文化素质又普遍不高的下岗农民。再有,从前所征用土地,一般都用于工业项目。如今,土地的用途已多样化:商品房开发、铺草坪、建广场、修马路都得占用土地。各地城市的政府,手中也或多或少囤积有一批征用后的土地资源,直接用于招商引资。

  由此,企图依靠城市增容的途径接纳下岗农民就业,空间极为有限。城镇化是经济与社会发展到一定阶段的产物,伴随而来的农村土地减少当属于正常。问题在于,城镇化有两种操作模式:一种是政府引导、市场主导;另一种是政府集引导、主导于一身,直接走上前台扮演主角。很显然,采用前一种办法是巧借市场之力,符合“化”的内在规律;而采用后一种办法则依然沿用计划经济的思维,不可避免出现政府行政职能的越位,并带来一系列“后遗症”。下岗农民的出现,正是“后遗症”之一。

  ●征地者“收益”多多

  眼下,国内的土地市场虽远未发育完善,但毕竟已初具雏形。一个显著的标志就是土地已有了市价。征用农民的土地,若能以土地的市价作参照,再用市场手段予以操作,扣除必要的手续费,失出土地的农民一般可以得到全额的补偿。

  公平的交易规则是制约土地交易能否进行的前置条件。可实际状况下,征地往往是政府的行政行为而非市场行为。行政性征地以“国家建设需要”作理由,以每亩数千至上万元不等的低价从农民手中“征”得土地,经过适当“整理”(例如“五通一平”)之后,再以市场价出售给开发商,或以“准市场价格”向投资者“优惠”。转手之间,每亩数万元甚至十数万元的差价款为地方政府所占有(当然,其中还得向各有关行政利益主体上缴部分收益)。而反过来,就是那点儿征地补偿费,还不能直接发到农民手里。经层层划拨,中间环节“雁过拔毛”早已不成新闻。

  沿海发达地区,人口密度大,人均土地往往不足半亩,就算用半亩计,三口之家按现行的补偿“规矩”和“标准”,又能得到几何?

  现行的土地制度下,土地归村集体所有。实际上,土地的支配权控制于地方当局之手。在地方看来,土地在我的辖区之内,当然属于我地方上的资源一种随时可以变现的资源。至于说土地属于国有资产,那是法律上说说而已。正因为理论上产权清晰的国有土地缺乏事实上的具体监管人,才致使各地方蚕食、倒卖国有土地的腐败之风屡禁不绝、愈演愈烈。

  农民既没有对土地的“产权”,地方政府自然不必向农民“买地”,至于“征”等同于事实上的“缴”,“补偿费”干脆唤作“照顾费”。继续推理,“补偿”的标准当然得由地方政府来确定。此时,补多补少与其说是执行政策,不如看成“补者”的良心发现。

  不妨再作一个假设。倘若土地对于农民具有“财产”属性,当土地必须被征用时,于农民等于将其所拥有的不动产变现。农民拿到变现后的资本金或抛本经商,或合伙办厂,其成败得失全凭自己把握,又该是一番别样情形?可惜这仅是一个假设。

  这些年来,以土地生钱的办法,被各地方看作市场化改革的经验之一。姑且不论这到底算不算经验,其实际操作过程以牺牲一部分农民的切身利益为代价却无从否认。通过先“征”后“卖”的办法,本届政府获得巨额“利润”,用于弥补财政资金缺项。问题是诸如下岗农民之类的新矛盾也冒了出来。矛盾正在积累,若干年后,政府与社会,都将为此支付沉重代价。

  ●失去土地失去退路

  土地于农民,还有个社会保障功能问题。守住土地如同上了一道最低限度的社会保险。

  中国要想稳,必须农村稳;中国要想富,必须农民富。农民要致富,现阶段受到各种因素的制约一时半会儿富不了。但从政策层面,至少应当避免再出现下岗农民。

  进一步看,就连城市的社保体系,整合多年尚残缺不全,处处受困,更何况农村?正因为如此,从政策层面和管理层面,控制下岗农民的批量出现,才显得尤为迫切。

  问题的凸现,已引起乡镇官员的关注。只是,问题并非只出现于个别乡镇,凭问题发生地基层政府的行政权力和实际财力,也只能停留于“关注”层次而已。到了城市一级政府,一般无须再直接面对农民。对农民问题的感受已处于“间接”状态。

  这一层虽然也有个别官员注意到了下岗农民的存在,但作为整个一级政府而言,连城市本身的就业难题都无从破解,再要抽出精力应对下岗农民,实在是既无可能、也不现实。然而,问题毕竟已显性化。只不过,在“加快发展”的口号下,失去土地的农民脸庞上的愁云,为轰轰烈烈的城镇化热浪所暂时掩盖。

  失出土地的农民又无路可退,那情景、那后果,对政府、对社会是无须挑明的。

  当然,拿一批“点”上的情况,断言下岗农民已成群结队,恐有以偏概全之嫌。

  可实际上,要从面上采集相关数据并不容易。一来此类话题对地方比较“敏感”;二来,地方上的统计部门也未必将此类数据纳入统计口径。然而,由于政策外环境在沿海发达地区的趋同性,“点”上所反映出来的问题,从一定程度言,恐怕已具备了“面”上的意义。故而,下岗农民的问题该当引起政策实施层的注意。

  (文/ 鲁宁摘自中新网中国新闻周刊)

  作者:鲁宁

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