管建强:惩罚恐怖主义的路该怎么走

  美国的”9.11 事件” ,让世人目睹了当代恐怖主义历史上最血腥的一幕,其践踏人道主义与国际道德,漠视无辜民众生命的残酷手段是向全人类文明发起挑战,是对世界和平的破坏。防止和惩罚恐怖主义,已经成为刻不容缓的任务。

  关于恐怖主义活动是否属于战争的问题

  美国”9.11 事件” 后不久,美国国务卿鲍威尔在记者会上强调这次恐怖主义的行动是对美国的宣战;布什总统在向全国发表的电视讲话中则将恐怖分子的攻击行为称为是” 战争的行为” (act of war)。不仅如此,美国一方面已经在中东地区集结了数量可观军事力量。另一方面则加紧了与其盟国和其他一些大国的联系。9 月21日,布什总统要求美国和世界各国对恐怖分子发动战争,并发誓在上周的袭击时间中夺走数千人生命的人” 会得到应有的惩罚”.很显然,在如何惩罚恐怖主义的问题上,美国政府已经准备通过建立联盟军并使用军事行动来惩罚嫌疑犯拉登以及包庇拉登的国家阿富汗塔利班政府。

  美国领导人也考虑到将这次恐怖主义活动视为对美国的战争的提法有不周延的地方,因此,布什故意强调了这是新世纪的第一场” 新的战争”.这里的” 新的战争” 一方面指明它与传统的战争有所不同,另一方面,美国仍将该恐怖主义行为纳入战争的范畴。究其原因无非是因为国际法允许国家在遭遇他国发动的侵略战争之际,享有单独和集体的自卫权。

  笔者以为从传统的国际战争法意义上来说,恐怖主义活动不属于国际战争法的范畴。因为国际社会中的战争系国际法主体(主要是国家)之间通过武装部队所呈现的武力争斗。而”9.11 事件” 的主体是恐怖组织,恐怖主义组织不是国际法的主体。事件发生以来,没有一个国家承认是自己干的。至今为止,美国当局也只是推定拉登系最大的嫌疑犯,在没有确切的证据证明是拉登所为的情况下,也就无法证明阿富汗塔利班在包庇恐怖主义行为。因此,要塔利班承担武力袭击美国的间接战争责任似乎难以令世人接受。

  其次,恐怖主义活动往往比战争更残酷。因为它带有更浓重的暴力色彩,而且不理睬任何国际法和国际战争法规则甚至国际道德的约束。恐怖主义的一切施暴手段都是为传统战争法所禁止的。无论是战时还是平时,恐怖主义的活动都是属于受刑事法律所调整的范围。

  如果将恐怖主义行为视为战争,那么恐怖主义的行为就当然受战争法的调整,这样的话,一旦恐怖主义的行为者在走投无路作出投降之举之际,他们甚至就能享有战争法中的俘虏待遇。这不但是极端地有违人类公平正义原则的,同时也是对恐怖主义行为的纵容。

  虽然现代国际法允许国家在遇到武力攻击或他国发动战争之际,可以采取单独或集体的自卫反击(《联合国宪章》第51条)。但是这里所反击的对象应该理解为侵略国家,由于恐怖主义的暴力行为难以视为国际法意义上的战争,因此受害国是无法对这样的恐怖主义” 战争” 依据《联合国宪章》第51条的规定,跨越国界采取军事上的自卫反击。

  在安理会安保体制下打击恐怖主义活动可行性

  国际社会对于不是一个国际法的主体的恐怖组织的打击,通常是在国际刑法的范畴内,根据反恐怖公约中所规定的” 或引渡或审判” 的原则来处理的。由于国际社会对于什么是恐怖主义的定义都存在严重的争议,为此,时至今日,国际社会尚未达成共识,建立一个全球性的防止和惩罚恐怖主义公约。除非塔利班愿意将拉登引渡给美国,否则在没有双边引渡条约的情况下,美国对阿富汗塔利班政府发号施令是没有法律根据的。

  美国作为受害的国家尽管在打击恐怖主义活动受到各种各样的限制,但是国际社会对此并不是无能为力的。目前来看,对恐怖主义打击最为有效的途径是在联合国安理会的安保体制下的运作。

  在维持世界和平和安全方面,《联合国宪章》第7 章专门规定了” 对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”.宪章第39条规定:” 安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在,并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法,以维持或恢复国际和平及安全。”

  由于安理会有权认定的不仅是侵略行为,而且有权认定对于和平之威胁和破坏,同时可以对破坏和平的行为采取第41条的非军事行动,以及在认为第41条非军事行动办法不足或已经证明不足时得采取第42条的军事行动。因此,笔者认为在安理会体制下,文明社会是可以惩罚和战胜恐怖主义活动的。

  总之,国际社会以军事行动惩罚恐怖主义行为必须通过安理会的授权。如果美国要绕开安理会体制,自行建立联盟军对阿富汗动武的话,那么,原来的恐怖主义受害者就会变成实施恐怖主义的加害者。此时,双方的道德水准也只是以暴易暴,没有正义和法律可言,最终导致报复与反报复的交错升级。

  ”9.11 事件” 后,国际社会立即纷纷谴责恐怖主义行为。不仅国际上一些主要发达国家几乎都表明支持美国对恐怖主义的打击,甚至连过去热衷于恐怖主义活动的一些阿拉伯国家的领导人都发表谴责这次的恐怖主义行为。中国国家元首江澤民主席在与美国总统布什通话时明确表明了” 这次恐怖主义事件是对世界人民向往和平的真诚愿望的挑战”.江澤民主席并表示:” 我们愿意与美方和国际社会加强对话,开展合作,共同打击一切恐怖主义暴力活动。” 不久前举行的” 上海合作组织” 成员国政府总理首次会晤期间,中、俄、哈、吉、塔、乌六国总理发表声明,表示” 上海合作组织” 将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义视为最重要任务之一,愿与国际社会一道密切配合,采取有效措施,为根除恐怖主义带来的全球性危机而进行毫不妥协的斗争。

  笔者以为在安理会体制下,美国通往打击在阿富汗的恐怖主义组织的入场券已经不难获得,问题是依靠安理会打击恐怖主义活动就必须要依章循法,美国就有义务向安理会提供确凿的证据为,证明拉登是重大疑犯。并且只有当阿富汗或今后其他可能窝藏拉登的国家拒不交出该疑犯时,安理会体制下的军事行动才可以在这些国家内采取适当的不伤及无辜的军事举措。

  展望未来,只有世界各国共同行动起来,坚持国家主权平等;建立公正、合理的国际政治、经济新秩序;制定全球性反恐公约,打击一切形式的恐怖主义,才能从根本上消除恐怖主义产生的原因。

  行文最后,笔者谨期盼作为联合国安理会常任理事国的中国政府在这次的反恐怖主义活动的斗争中,发挥政治大国的积极作用。

  作者是华东政法学院国际法系教师,作者电子邮件:guan@sonic.net.cn

  作者:管建强

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