杨丹伟:从“开放探亲”到“两国论”

      ——1987年至1999年台湾当局大陆政策的流变及特点

  一、开放大陆探亲(1987-1988)

  80年代中期,由蒋经国主导的政治革新把台湾带入了政治转型期。解除戒严、开放党禁、充实中央民机构、地方自治法制化和革新党务等一系措施的贯彻,使台湾的政治生态发生了重大变化。在这样的背景下,台湾当局的大陆政策,自1987年11月开放大陆探亲始,也步入一个调整期。

  几十年来的两岸敌对幷未隔断两岸的亲情,来自民间的要求台湾当局开放赴大陆探亲的呼声尤为强烈。这对当局所宣示的坚持中华民国法统、以三民主义统一中国的驼鸟式的大陆政策构成了巨大压力。民间社会强烈要求台湾当局结束两岸隔绝的政策,开放民众赴大陆探亲。据一项非正式统计,有八成以上的受访者赞成一般民众赴大陆观光;六成以上的受访者赞成大陆人士赴台探亲;对台湾民众搭机直飞大陆及大陆体育团体去台湾参加比赛的支持率也在七成以上。更有少数民众突破当局禁令,通过各种渠道返回大陆探亲。如此强大的民意促使“立法委员”对台湾当局大陆政策提出批评,他们抨击“三不政策”,敦促当局基于人道主义立场,顺乎民意,尽快开放民众赴大陆探亲,同时全盘规划两岸经贸文化交流,形成完整的大陆政策体系,使之摆脱公共政策没有公信、落后于民意的尴尬局面。

  在蒋经国主持下,这项由“总统府主导、执政党整合、行政院执行”的重大开放措施于1987年5月间进入最高当局统筹主导的决策流程。经前期作业,10月15日,“行政院”第2053次院会决议通过“复兴基地居民赴大陆治陷区探亲办法”。“行政院”宣布,自1987年11月2日,开放除现役军人以及现任公职人员以外,凡在大陆有血亲、姻亲三亲等以内之亲属者,得赴大陆探亲。

  这是台湾当局迁台近四十年来第一次以具有法律效力的行政决议,准许祖籍在大陆的台湾民众得以申请赴大陆探亲。两岸居民的亲情人伦融化了近四十年间海峡两岸的坚冰,开启了两岸交流的大门。“少小离家老大回,乡音无改鬓毛衰”。老兵赴大陆探家,亲人四十年重逢,两岸间回响着许多感人的故事。

  台湾当局开放赴大陆探亲,是对以往大陆政策的一个重要突破,可以说这是蒋经国晚年所作的一项影响深远的重大决策。蒋经国之所以作出这样的决策,人道的要求、对大陆采取攻势作战、争取到两岸竞争的长期优势、化解台獨意识的考量都是促使蒋经国痛下决心的原因。尤其是防范台獨倾向、拉近两岸的距离是蒋经国决策的动力。然而继父位的蒋经国欲从根本上扭转大陆政策的基本方向,毕竟还有很多历史的、情感的包袱的纠缠。因而,开放赴大陆探亲是大陆政策突破的第一步,也是一小步,其作用也仅局限于具体操作规范上,台湾当局的大陆政策的基本框架依然未动,双方的定位仍是“复兴基地”与“大陆沦陷区”、“合法政府”与“叛乱团体”的关系。三民主义统一中国的口号依然坚持。

  二、“一个国家两个对等政治实体”(1989-1993)

  1988年1月13日蒋经国逝世。继蒋就任“总统”的李登辉继续了这一进程。李登辉即位之初,极力把自己打扮成蒋经国的继承者,在大陆政策上亦是“萧规曹随”,亦步亦趋地延续蒋经国时期大陆政策的基本精神。

  大陆政策作为一个关乎岛内前途的政策,其主导权的掌握是岛内政治人物的政治影响力的重要组成部分,李一再声称:“政府开放民众赴大陆探亲的政策,当时是经国先生交由登辉来主持的。”“今后的外交与大陆政策,都将由我来负责。”1987年8月,李登辉主持了开放大陆老兵返乡探亲,这一切都成为李巩固权力的重要政治资源。在蒋经国时代的传统威权式政治领袖模式下,只能扮演“没有声音的人”的李登辉,随着权力的稳定,其对大陆政策的绝对控制权亦得以稳定。在李登辉大陆政策新理念的影响下,台湾当局的大陆政策开始脱逸过去的轨道,进入一新阶段。

  1988年7月,国民党第十三次全国代表大会通过的《现阶段大陆政策案》,可以说,是李登辉新大陆政策的起点。十三大的《大陆政策案》值得注意的是:(一)、三民主义从此消失。十三大确立的大陆政策总目标是:“消灭马列共产制度的专制统治;建设自由、民主、均富、和平、统一的新中国。”国民党以意识形态色彩较淡的自由、民主、均富、统一原则取代三民主义,表明国民党的大陆政策朝着更加务实的方向发展。(二)、整合涉及大陆事务的机构。国民党中央成立了大陆工作指导小组作为研究制定有关大陆政策的机构,行政院设“大陆工作汇报”这一跨部会的协调机构。以这两组织为渠道,台湾当局加强了对两岸事务的研究、分析和控制。(三)、十三大后,其大陆政策在形式已逐步脱离内政政策的轨道,而同外交政策密切相关,台湾当局希望通过“务实外交”,突破在国际社会中的孤立状态,力争以独立的政治实体的身份重返国际社会。(四)、十三大虽是国民党大陆政策转型的起点,然而这些理念上的变动幷没有体现在具体的政策手段上。开放措施上,台湾当局仍以安全为最高诉求,显得保守落后,与民间的要求相比,有较大的落差。

  如果说十三大是国民党新大陆政策的起点,那么“国是会议”的召开,《国家统一纲领》的制定则标志着新的大陆政策的形成。

  1990年6月28日至7月4日,台北朝野各界人士142人在台北召开了“国是会议”。国民党、民进党、民意代表、学者专家、工商领袖和新闻界代表就宪政改革和大陆政策等一系列问题进行磋商。在国民党主导的“国是会议”上,台獨势力开始登堂入室。台獨主张在台湾政坛有了一席之地。

  1991年2月23日,“国家统一委员会”第三次会议修正通过的《国家统一纲领》,是台湾当局四十年来第一份系统的大陆政策文件,是大陆政策的最高原则。对《国家统一纲领》,李登辉说明了其产生的根源。“40多年来,政府是根据动员戡乱时期的相关法规168条的规定运作,一切政治、经济、社会的活动,也都与这些法规息息相关。宣布终止动戡时期及废除临时条款后,如无相关的规定取代,我们一切活动都要失去凭据,停止下来,也会发生问题。”所以,为“配合终止动员戡乱时期及废止临时条款,我们订颁了国家统一纲领,使国家运作及对大陆政策有所依据。”从总体上讲,《国统纲领》是各种政治势力相互妥协的产物,其中不缺值得肯定的积极因素,也孕育可能发展为两岸关系障碍的种子,是一份“统独立场十分暖昧”的国家统一纲领。

  首先,《国统纲领》确认“一个中国”的目标,强调“大陆与台湾均是中国的领土,促成国家的统一是中国人共同的责任”。80年代后期台湾政局的变革,岛内台獨势力逐步扩展自己的生存空间,且李登辉作为第一位省籍总统,也为统一的前景增添了不可预测因素。这些因素毕竟未能改变大陆籍官员掌控权力中心的大局,台獨势力未成气候,李登辉权位不稳,尚需争取大陆籍大老们的支持,故其一再宣称:“中国只有一个,应当统一,也必将统一。”所以在《国统纲领》制定、修正过程中,余征忠、陶百川等的的预防导致“全民公决”等台獨活动倾向的意见,也被写入纲领。一个统一的中国,是《国统纲领》的基本目标。

  第二,统一之前,两岸关系定位于两个对等的政治实体,以搁置主权之争。这是国统会委员丘宏达、陆委会副主委马英九及国统会研究委员会的建议。他们希望以“以色列模式”来套用两岸关系。联合国在以色列建国之前曾以“政治实体”视之,待且建国工作完成后才赋予拥有主权的国家名称。“政治实体”具有模糊性,是对一种前国家状态的描述,它的发展趋向才是问题的关键。由于《国统纲领》把“政治实体”置于“中国统一”的原则之下,明显地展示了两个“政治实体”最终走向统一的政策倾向。因而,大陆虽不满意于“政治实体”的定位,但仍愿在“国家统一”的预设目标下进行沟通,交流和谈判,以促成两岸关系的发展。

  第三、提出“以交流促进了解,互惠化解敌意”,表示“逐步放宽限制,开放‘三通’,扩大两岸民间往来”,调整“三不”政策,提出“屏除敌对状态”,“推动两岸高层人士互访”,建立“沟通渠道”,“分阶段”“促进两岸统一”的目标。“交流”是两岸统一的必经阶段。《国统纲领》所强调的“以交流促进了解”,“建立两岸交流秩序,制订交流规范”,“扩大两岸民间交流”等设想应是两岸关系走上健康轨道的必经之路。

  第四,我们也应注意《国统纲领》所蕴含的不利于国家统一目标实践的条文。最为关键的是对台湾和大陆关系的新定位“在互惠中不否定对方为政治实体”。李登辉在“总统”就职演说中,表示:“我们愿以对等地位,建立双方沟通渠道,全面开放学术、文化、经贸与科技的交流,以奠定彼此间相互尊重、和平共荣的基础,期于客观条件成熟时,依据海峡两岸中国人的公意,研讨国家统一事宜。”这是李首次以“总统”身份表示与大陆,以对等政治地位寻求合作。过去海峡两岸争论的焦点是谁是中国的当然代表者,法统何在,而现转为谋求对等位,这从法理上把两岸关系由过去双方的预设前提“一个中国”、“一个合法中央政府”,重新定位为“一个中国,两个政府、两个地区、两个对等政治实体。”因此,对等地位成为台湾大陆政策的基本底线,一切工作、谈判、三通都必须在这个基本底线内开展。李登辉表示:未来两岸间的谈判“只能是政府间的对等谈判。”

  第五,《国统纲领》过分突出台湾利益。第四条,明确表示中国的统一“首应尊重台湾地区人民的权益幷维护其安全与福祉。”虽则国民党中央机关刊物《中央》杂志为之辩护,声称这“幷非对大陆同胞不够尊重与关爱,而是基于政治现实。因为目前我们最重要的是建立台湾地区两千万同胞的共识,此亦即政治号召的优先级问题。”这显然是不合逻辑的。国家统一是包括台湾同胞在内的所有中国人的事业,也要顾及全体中国人的利益,突出台湾利益,强调台湾的“优先级”显然是漠视大陆利益,把台湾和大陆两者利益对立起来。

  第六,最高目标之争。《国统纲领》的前言开篇就说:“中国的统一,在谋求国家的富强与民族的长远发展,也是海内外中国人共同的愿望”。对此,黄昆辉的解说却是:“国家的统一是我们追求的目标,但是,我们有更高一层的理想,那就是经由国家统一过程的妥善规划与推动,两岸人民的福祉也随之提高。换言之,两岸的统一在此只是手段,增进两岸人民福祉才是目的。”这段文字作为《国家统一纲领》的官方诠释,极易引起政策上的误导。台大教授明居正直言:《国统纲领》未将“统一”绝对化而视为最高目标。国家统一,涉及到领土完整、主权独立、民族情感、政府合法性基础及历史文化心理等,鄧小平有言:“这(台湾问题)首先是个民族问题,民族的感情问题。凡是中华民族子孙,都希望中国能统一,分裂状况是违背民族意志的。”因而统一不仅仅等于经济利益、民众福祉,而统一所造成的两岸整合,在短时期内可能需要付出一定代价,然而统一所带来的国家主权的完整、经济政治文化资源的互补,必将使两岸人民在福祉提升的基础上,也享有更高的社会文明成果和更高的国际地位。《国统纲领》和黄昆辉等人的诠释把人民福祉和国家统一区分开来,且把国家统一从属于人民福祉,这显然是有意地埋下阻碍统一的伏笔。

  《国统纲领》出台后,在国统会、陆委会和海基会的大陆工作系统的主持下,台湾当局加快了两岸事务性交流的步伐,根据《国统纲领》近程规划,台湾当局制定了规范两岸人员、信息、物资和资金流动的法规和政策,两岸交流进入一个新阶段。

  为使两岸交流朝着法制化方向发展,“立法院”于1992年7月通过了《台湾地区大陆地区人民关系条例暨施行细则》,是为台湾当局处理两岸关系的法律基础。这是台海两岸间第一部系统地规范两岸关系的法典,是一部涵盖了两岸经贸往来、婚姻家庭、财产继承、交通通讯、旅游居徙、学术交流与社团联谊、民刑事和司法协助、乃至官方政治往来等问题基本原则的母法,“以此建立制度化的准则,以为施政之依据与规范”。

  从立法的基本立场上看,《条例》在法律层面上确立了“一国两区”的原则,视“台湾地区”和“大陆地区”为两个有不同法律制度体系的法区,“用法律冲突理论”解决海峡两岸人民交往衍生的问题,使两岸分裂关系法律化。在法律适用的具体决定上,基本上以台湾法律为准据法,任意扩大其适用范围,极力排斥大陆法律,避免用“法律”而用“规定”来称呼大陆法律,希冀以此维护台湾法律的“法统”地位,刻意矮化大陆法律的地位。

  从内容上看,《条例》以务实的心态,确认了两岸的现状,确立了两岸人民交流的原则,幷设立非官方性质的代理机构来办理两岸民众交往衍生的有关事务。同时,《条例》仍充满政治性考量,把大陆居民视为二等公民,有诸多条款对大陆居民的权利进行剥夺,对两岸人民的通讯、通航、通商仍严加限制、禁止,且在经贸关系上有更严格的条条框框。虽在“但书”后,《条例》允许台湾民众以间接方式赴大陆经商、贸易,毕竟远远脱离两岸关系的现状,与民众期望两岸三通的急切心理背道而驰。

  从立法特点上看,《条例》采取了“委任立法”的形式授权涉及两岸交往的各行政机关以行政命令形式,制订具体的管理办法和实施细则。两岸交往刚刚起步,其发展的规模、速度和可能出现的问题,肯定在不断变化之中。立法机构,基于时间和专业知识的考虑,想要制定一部涵括各方面内容的法律,显然是缓不济急。且大陆政策本身也在不断调整,故在法律中仅做原则性的规定,细节则授权行政机关来规定之,以保证行政机关有足够的空间来维护其政策弹性,其方法不无可取之处。

  从政策体系上看,《条例》填补了台湾当局在大陆事务上的法律空白,把《国统纲领》的基本理念落实在法律层面上,为大陆政策的实施提供法理上的基础。台湾当局据此制定了各种许可办法、实施细则,如《两岸经济交流管理与辅导办法》、《对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法》(1990年9月“行政院”通过,10月“经济部”公布实施)、现阶段金融机构办理对大陆地区间接通汇作业要点》(1991年7月“陆委会”)文件指导两岸文化交流,另有不少规范两岸人民正常往来的法规、许可办法等。

  总之,《条例》是台湾当局在整合民众基础上形成的第一部关于两岸关系法律,尽管法律制定过程、《条例》的内容均有不尽人意之处,其以立法形式来使其大陆政策法制化的做法值得肯定,对两岸关系的发展从过去的一概否定到有条件地逐步地开放,应有积极的作用,这是以后两岸关系发展的法理基础。

  由此,以《国统纲领》为基础,以《两岸关系条例》为法律依据,辅之以各种具体可操作的法规行政命令,构成了台湾当局大陆政策的完整系统。

  三、走向“独台”(1994年7月—1999年6月)

  1994年是两岸关系发展从前进转向倒退的一年。3月间,李登辉与司马辽太郎的谈话暴露了李登辉的真实的心态。在谈话中,李登辉无视台湾与大陆的历史、文化和血缘的联系,把台湾称作“无主之地”、“化外之地”,国民党政权是“外来政权”,自称摩西,要率领民众建立“台湾人的国家”。这一谈话在台湾报纸公开披露后,岛内外舆论一片哗然,李登辉意识深处对日本的“尊崇”,对祖国大陆的敌视,昭然如揭。3月31日,“千岛湖事件”发生后,台湾当局乘机大造舆论,把这一起刑事案件政治化,宣布大陆为“高风险区”,阻碍台湾民众到大陆进行文化、教育及科技的交流。两岸关系的发展陷于停顿。

  长期以来,台湾当局的大陆政策也是以“一个中国”为基点来构建的。如果说90年代以前“一个中国”的原则的坚持是为维护中华民国的法统地位,那么在90年代后,“这项政策的立足点,已从传统的法统观念转移到生存的关注上。”. 在这过程中,尽管它受到了各方面的冲击,民进党、立委(包括国民党籍立委)在各种场合质疑“一个中国”的原则,但是台湾当局坚持“一个中国”。1993年8月22日,国民党十四大通过的《中仍国国民党党纲》宣称“坚持‘一个中国’政策,反对任何分裂国土主张”。

  九十年代以来,两岸关系的发展与台湾“务实外交”的挫折对台湾当局心目中的“一个中国”原则形成了压力。

  一方面,两岸交往导致了对“一个中国”的不同解读。两岸交流中,“一个中国”是“中华民国”,还是“中华人民共和国”?两岸间是什么关系?这些都是两岸关系进一步发展必须解决的问题。1992年3月海基会与海协会商讨两岸文书查证使用及间接挂号查询补偿问题时,就因对“一个中国”原则的不同解释而搁浅。随着两岸交往的深入,“一个中国”问题成为一个短时间内难以解决的困难,难以逾越的障碍。

  另一方面,台湾当局的“务实外交”也冲击着“一个中国”的基础。1993年台湾鸟内掀起一股“重返联合国”的浪潮,台当局称推动参与联合国是“外交工作”的中心任务,称1993年为“联合国年”。“行政院”特为此成立了一个跨部会的专门机构“联合国决策小组”。1993年9月第48届联合国大会总务委员会否决了中美洲七国关于台湾“会籍”问题的提案,台参加联合国的行动受挫。这对岛内的国家认同产生严重影响。“务实外交”在国际社会屡屡受挫,台当局的“一个中国”的政策宣示受到强烈指责,不少媒体甚至把中韩建交,韩国与台断交的原因归结为“一个中国”的立场。对此,台湾当局没有吸取教训,反而错误地得出结论:“一个中国”的原则是台湾当局“务实外交”失败的原因。因此,台湾当局开始检讨大陆政策,反思“一国两体”,寻求两岸关系的新定位。

  台湾当局绞尽脑汁,化解在“一个中国”问题上的困境。国统会研究委员会专门研究讨论“一个中国”的意涵,确立了关于“一个中国”基本态度:确定一个中国原则,承认两岸分裂事实,强调追求国家统一目标。这个观点构成了台湾当局大陆政策的基调。

  1993年9月后,台湾政要屡屡在“一个中国”问题上“失言”的现象,说明了岛内政治力量在“一个中国”问题上的疑虑和争论。“一个中国”的原则面临严峻考验。

  1994年7月《台海两岸关系说明书》的出台,标志着台湾当局对“一个中国”原则的根本性突破。《台海两岸关系说明书》是台北发布的内容较为全面的大陆政策白皮书。其主要目的是对1993年8月大陆发表的《台湾问题与中国的统一》作出响应,对“一个中国”原则作出新的诠释。《说明书》从台海两岸分裂的根源与本质、台海两岸关系的发展、影响台海两岸关系发展的内外环境因素等方面,详尽阐述了台湾当局对两岸关系的看法。其中,最重要的突破是虚化了“一个中国”的基本立场。自1987年台湾当局在具体操作层上以开放大陆探亲突破原有的束缚,两岸关系也出现值得肯定的变化。但是,《台海两岸关系说明书》以政策白皮书的形式实质性地突破了“一个中国”的底线,使大陆政策出现了根本变化。

  尽管《说明书》表示:“坚决主张‘一个中国’,反对‘两个中国’与‘一中一台’”,然而另一段文字更有“新意”:“‘国家统一纲领’提出‘一个中国,两个对等政治实体’的架构”,来定位两岸关系,其主要内涵包括:(一)中华民国的存在乃是不容否认的事实。(二)“‘一个中国’是指历史上、地理上、文化上、血缘上的中国。”“两岸分别为‘拥有统治权的政治实体”,“在两岸分裂分治的历史和政治现实下,双方应充分体认各自享有统治权,以及在国际间为幷存之两个国际法人的事实。”显然,台湾当局心目中的“一个中国”是历史上、地理上、文化上、血缘上的中国,是过去式的中国。现实的、政治的中国是不存在的。综览其政策宣示,其核心是“’一个中国‘指的是历史上地理上文化上血缘上的中国”,“中共不等于中国”。因而在统一未达完成时,两岸“理应各自有平行参与国际社会的权利”,要求“以’一个中国,两个对等政治实体‘作为两岸关系定位的架构。”至此,“台湾当局自己对自己的大陆政策核心——’两个中国‘论作了一个完整的自我论述”。

  《说明书》,作为大陆工作的主管机构——陆委会的文件,从文字上看,仍然坚持“一个中国”的原则。然而,它采用虚化“一个中国”原则的手法,抽掉了现在时,只用过去式和将来式来描述中国,这样从根本上否定政治上、法律上拥有高度主权的中国的存在,这是台湾当局大陆政策的根本转向。

  “一个中国”这个概念,深植于中国民众的心中。中国历史上曾经多次遭受分裂,几千年来中国能够维持统一的局面,一个重要原因就是根深蒂固的大一统的观念,它始终维护着国人的团结,能使中国摆脱分裂处境而走向统一。近代中国虽遭割地的羞耻,但一个中国的原则始终未见动摇。因而,“谋求国家的独立与统一,是中华民族高于一切的社会心理,道德观念,民族精神和社会价值的判断标准,是中华文明的最高价值体现和理想追求。”在国际社会中,“一个中国”的概念也非常明确。

  之后,台湾当局的官方文件已不再使用“一个中国”。如《中华民国参与联合国政策》(1995年9月)、《透视一个中国问题说帖》(1997年2月)都延续这一基本理念,强调“中华民国为主权独立国家”,强调两岸“分裂分治”,“现阶段中国大陆与台湾地区是‘中国’境内分裂分治的两个领域;在国内层次上,台海两岸关系是特别关系;而在国际层次上,中华民国与‘中华人民共和国’除都各自主张为主权国家,幷都愿意见到中国复归统一外,两者事实上不相互隶属,而且已长久幷立存在。”海峡双方“谁也不能代表全中国,而只能代表名自有效统治的一部分。准此,我们认为,与其去说‘一个中国’,不如说‘一个分治的中国’(OnedividedChina),就象现在的韩国,过去的德国或越南一样。”

  虚化“一个中国”原则是《说明书》的两重要特征。同时,我们注意到,这些文件对中国的认知和两岸关系的定位,均没有放弃对“中国”立场的坚持。也就是说,台湾当局可以在“一个中国”问题上绞尽脑汁地做文章,但是它无论如何它不会丢掉“中国”这个牌子,也不敢明目张胆地以“两个国家”来定位两岸关系。“一个中国”毕竟是中国人的共识,是两岸和平交流的基石。

  1994年起,台湾当局在两岸关系问题上,不断挑起争端,两岸关系日趋紧张:在军事上对内加紧厚植军力,对外采购先进军事装备且寻求对台湾安全的国际保证;在经贸政策上,1996年8月台湾当局紧缩其大陆政策,提出“戒急用忍”原则;在国际社会中,台北利用渡假外交、过境外交、元首外交等方式公开制造“一中一台”,“两个中国”的活动,“务实外交”在1995年6月李登辉访美时达到高潮。在台湾当局的一系列举措影响下,两岸关系步入低潮。

  四、“两国论”(1999年7月—1999年12月)

  然而,台湾当局幷没有就此止步。1999年7月9日,李登辉在接受“德国之声”广播公司采访时,就两岸关系发表了一段令世界震惊的谈话。李登辉以“特殊的国与国的关系”把两岸关系定位于国家与国家之间,这严重动摇了90年代以来两岸和平交流的基础,台湾当局的大陆政策面临重大转折。

  李登辉在谈及两岸关系时,明确表态:“历史及法律两方面”均支持“特殊的国与国的关系”的事实。“历史事实是,1949年中共成立以后,从未统治过中华民国所辖的台澎金马。我国幷在1991年的修宪,增修条文第十条(现在为第十一条)将宪法的地域效力限缩在台湾,幷承认中华人民共和国在大陆统治权的合法性;增修条文第一、第四明定立法院与国民大会民意机关成员仅从台湾人民中选出,1992年的宪法更进一步于增修条文第二条规定总统、副总统由台湾人民直接选举,使所建构出来的国家机关只代表台湾人民,国家权力统治的正当性也只来自台湾人民的授权,与中国大陆人民完全无关。1991年修宪以来,以将两岸关系定位在国家与国家,至少是特殊的国与国的关系,而非一合法政府、一叛乱团体,或一中央政府、一地方政府的‘一个中国’的内部关系。”

  “特殊的国与国的关系”讨论的是关于台湾的定位问题,这是台湾当局的大陆政策的根基。长期以来,大陆政策有进有退,有“戒急用忍”,也有局部的三通;有政治上的分歧和对立,也有经济上交流和协作;…这些具体的政策措施的变化都是在“一个中国”的原则基础上的,都没有影响到台湾的定位问题。台湾当局也一直以“政治实体”、“经济区”的定位,来参加国际社会活动,始终没有上升到国家的定位。实际上,李登辉对此早有计划,一直希望在这个问题上有所作为。十年来的修宪也始终围绕着这个中心。1999年上半年,李登辉自觉前期准备工作基本就绪,他要作进一步的突破,明确台湾的国家定位。在《台湾的主张》中,李登辉说:“为了确立台湾的存在,我们不仅要拒绝这种简化问题为独立问题的方式,更必须在法理上奠定无可辩驳的论据。因此,我希望在卸下总统职务之前,能集国际法学者之力,就台湾的国家定位问题,提出更完整的解释。”

  在李登辉的授意下,“总统府”委托相关法政专家,针对“中华民国的国际地位及相关法律问题”展开研究,陆续提出了“中华民国主权论”、波茨坦宣言对中华民国的肯定、民主统一的价值与概念等。1998年辜振甫的大陆之旅,重启了中断已久的两岸协商的管道。两岸交流面临着从事务性谈判向政治性谈判过渡的转变。1999年,大陆开展的以汪道涵访台为主要内容的政治攻势及美国提出的“中程协议”的倡议,都推动着两岸关系朝着政治层面逼近。同时,大陆在恢复行使对澳门的主权后,统一问题只余台湾,解决台湾问题的迫切性日渐显现。“一国两制”模式也有了更有力的注释。为因应日益增大的来自大陆和国际社会的压力,李登辉及亲信幕僚们提出重新检讨“一个中国”、“两岸是对等政治实体”的主张,幷且提出了研究报告。

  1999年5月间,“强化中华民国主权地位”项目小组提出以“国家与国家,至少是特殊的国与国的关系”来破解“一个中国”的两岸关系的基本原则,“以便在实质上因应中共以及国际对台促谈的压力。”“强化中华民国主权国家地位”项目小组超越了体制程序,以非常形式来完成了决策的前期作业。整个研究过程极为机密,虽然从学术研究到项目研究进行了一年多,但全程是以“最高机密”的方式在进行,有时甚至是以单线作业的方式来传递研究的进度。这样的决策程序,没有不同观点的争辩,没有公开的讨论,没有民意的参与,小范围的幕僚作业所欠缺的公开、公正的特点饱受世人的指责。而且“两国论”的结论更是引起轩然大波,台湾当局的大陆政策的基础严重动摇。

  虽然台湾当局一再宣称“大陆政策不会改变,中华民国将依既定的政策推动两岸关系。”陆委会主委苏起也强调“我国现行的大陆政策幷没有任何改变,包括追求民主和平统一、推动两岸交流、开展政治对话,以及欢迎汪道涵先生访台等立场没有改变。”“辜振甫董事长谈话稿”台湾当局的“书面声明”等均想方设法减轻“两国论”对大陆政策的冲击。这些无力的狡辩只能欲盖弥彰,“两国论”分裂中国的企图昭然于天下。在极力辩解的同时,台湾政坛的另一种声音更引人注目,引起岛内外的强烈关注。

  陆委会高层明确表态:我方将以“两国论”的定位作为未来两岸互动的依据。关于两岸的政治定位争议,在两岸中断会商前,我方采取了“策略的模糊”;但是中共中断协商制度,强力推进政治谈判,要我方接受其“一个中国”原则再进行结束敌对状态谈判,“这逼得我们必须将两岸的政治定位明确化,也就是不再模糊,在国际与两岸间都要用‘中华民国’与‘中华人民共和国’的定位互动。不用一个分治中国下的国与国关系相互定位,就无法跳出台湾是中华人民共和国一省的框架。”

  至此,台湾当局大陆政策完全脱离了国家统一的基本目标,把台湾定位于一个“独立的主权国家”,以此实现台湾与大陆的分裂。

  五、结语

  至此,80年代后期开始的台湾大陆政策的调整告一段落。李登辉主导的大陆政策在追求台湾事实独立的道路上已形成一完整政策体系:两岸关系定位于“特殊的国与国的关系”,定位于“一个民族两个国家”;在国家认同方面,“新台湾人主义”成为国家认定和共识的开始;在法律层面上,李登辉主导的修宪确定台湾作为“独立国家”的法理基础;两岸关系的核心是所谓的“两种制度与生活方式之争”;在两岸谈判中,两岸将进入“国对国政治谈判”阶段,以“三通”、两岸经贸关系为筹码迫使大陆在政治上作出让步;以台湾“安全”、“民众福祉”为优先政策考量;其政策目标是和平地走向分裂分治,达成“两个中国”的目标。可以说台湾当局的大陆政策离国家统一的目标渐行渐远。

  综观台湾当局十年来大陆政策的演变,其有几个明显的特征:

  (一)就决策主体而言,台湾当局的大陆政策的讨论、磋商及决策的范围越来越小。在《国统纲领》制定前,台湾当局广邀社会各界名士俊杰参与两岸关系议题的讨论。国是会议上,参与大陆政策讨论的不仅有国民党各派别的成员,也有反对党民进党的党员,还有社会贤达、专家学者,颇有全民共商国是的味道。当然,这也是当时统独力量对比的一种表现。李登辉权力未固,不得不吸纳各种政治力量参与大陆政策的研讨,特别是引进台獨势力来牵制、平衡统一力量。在李登辉独霸的政治格局出现后,民主决策的程序被破坏,参与决策者的范围越来越小。到李登辉“两国论”的决策作业,完全来自李登辉亲信幕僚的秘密研讨。“两国论”,这样攸关台湾前途的重大决策,就在高度机密的情况下由所谓的专家学者秘密研究完成。在完成了“宁静的革命”实现民主化的台湾,公共政策的议题公开性、程序公正性等基本要求完全被抛之脑后,李登辉经常挂在嘴边的民主、正义得不到一点点的体现。

  (二)就决策动力而言,大陆政策表现出相当的被动性。两岸民众的共同历史文化和民族亲情,两岸经济的互补是促进两岸统一的基本动力源。把动力资源转化为政策动力是中国政府和台湾民间社会,而非台湾当局。在中国政府提出“和平统一,一国两制”的基本方针后,台湾当局仍无视历史的机遇,消极地跟在形势之后,落在民众之后,亦步亦趋。这种公共政策与民众意愿严重脱节的现象,使大陆政策日趋被动,大陆政策的公信力受到冲击,台湾当局的决策能力受到质疑。“事实上国民党所谓的‘大陆政策’,完全是迫于台湾岛内外压力的产物,它至今仍然严重阻碍了两岸人民的正常、直接交流,这与两岸人民的期待仍有相当大的差距,自然称不上‘开发’与‘主动’。”进入90年代,台湾当局更是逆潮流而动,无视民众要求加强两岸经贸交流的意愿,以“戒急用忍”政策来阻止两岸关系的进一步发展。如果说80年代末90年代初的大陆政策是“被动”,那么90年代中期后的大陆政策就是“反动”了。

  (三)从大陆政策的三个层次的内容看,各部分之间体现出互动的特点。大陆政策从政策内容上分析,可分为三个层次:关于中国的理念和两岸关系定位;统一的价值观和模式;具体的政策规范。各个层面的内容相互影响、相互作用,是一个有机的整体。关于中国的理念和两岸关系定位,是大陆政策的核心。“一个中国”的原则是两岸和平交流的基础,它规定着大陆政策的基本方向。同时,其它层次的内容也影响着台湾当局对“中国”的解读和分析,影响着两岸关系的定位。“戒急用忍”政策从最初的经贸政策,上升为大陆政策的基本精神,幷最终构成“两国论”定位下的具体政策手段,就是一典型案例。在两岸的接触、交流的过程中,两岸的基本理念没有交集,难以达成共识,双方的谈判就不能提升到政治性谈判阶段,双方的事务性谈判也就难以取得进展。在事务性交流中的冲突、矛盾反过来又影响着两岸对两岸关系定位的基本问题的认识。

  (四)从大陆政策十年来的演变看,其内容具有渐进性的特点,渐次从“一个中国”滑向“两国论”。从开发大陆探亲始,大陆政策开始了重大转折。90年代初的国统纲领以“一个中国、两个对等政治实体”来定位两岸关系,“一个中国”的原则在大陆政策体系中尚有一席之地。1994年“阶段性的两个中国”出台后,台湾当局对“一个中国”的原则采取“偷梁换柱”之法加以虚化,直至1999年7月“两国论”彻底否认了“一个中国”的基本原则,两岸关系演变成“特殊的国与国关系”。十年来的发展,是台湾当局大陆政策从统一走向台獨的发展过程。

  (五)从大陆政策的考量看,台湾当局始终把安全放在首位。两岸交流的内容是非常丰富的,有经济的、文化的、教育的、科技的、旅游的、探亲的等等。在大陆政策的形成过程中,台湾当局把所谓的“安全”因素放在首要位置,以此抵挡民间社会要求加大开发力度的呼吁。李登辉“忠告”道:“‘两岸接触’不是热情‘浪漫’的憧憬,而是十分‘严肃’的课题。不论考虑怎样的后续政策,都必须首先想到对国家社会的安定与安全。”无论是经贸政策,还是科技交流政策,还是“三通”,台湾当局一概以“安全”为挡箭牌,把民意堵在决策系统之外。大陆政策的民意基础之脆弱,可见一斑。

  (六)台湾社会多元性使大陆政策呈现出模糊、多变的特点。首先是政治力量多元化,80年代国民党的权威犹存,蒋经国以一人之力可启动两岸交流。自民进党、新党、建国党、亲民党等政党组织相继出现,大陆政策的决策过程成为各种政治力量、社会力量合纵连横的政见争论过程。其次在台湾社会中,统独之争日趋复杂化。对台湾的前途,各种政见日益多样化。就是统一力量,对统一前景、统一模式和统一过程,也是仁者见仁,智者见智。岛内各种政治势力对台湾前景、统一问题的关注及提出的观点也有很大的距离,这需要耐心的整合来消化各种政见,以建立对统一问题的共识。

  (七)从政策效果来评价,台湾当局的大陆政策应该对两岸关系的紧张负责。面对大陆“和平统一、一国两制”的原则,台湾当局总是设置一些预设性前提(如要求大陆取消现行的四项基本原则、要求大陆进行民主化改革、要求大陆经济发展水平跟台湾相当、要求大陆承认其对等地位、…),表面上它似乎在维护台湾民众的权益和福祉,实质上反映了台湾当局的大陆政策在本质是要以台湾的政治、经济和社会制度来统一中国的企图,这无疑堵塞了通往统一的路径,造成两岸关系反复、紧张的局势。尤其是对“一个中国”原则的否定,更是把两岸关系拉到了战争的边缘。

作者:杨丹伟服务单位:南京大学政治系最高学位:历史学博士职称:副教授通讯地址:南京大学政治系邮政编码:210093E-mail:yangdanwei@sohu.com

  作者:杨丹伟

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