仲伟志:京津合并—专家探讨华北区域合作未来规划

  把北京的火葬厂搬到天津还可以。一位前北京市政府高官谈到京津合并问题时不无揶揄地说。他说这话的时间是上个世纪的九十年代,向他提出咨询的是民进天津市委副主委、天津市规划局副总工程师穆学明。

  很多年以后,穆学明还清晰地记得那位官员一脸的不屑与傲慢。一个天津人的设想,在那位北京市政府官员的眼中,颇有几分不自量力。这使得穆学明郁闷不已,2001年3 月,他作为全国政协委员向全国政协九届四次会议提案:将天津与北京两市合并,用5 年至10年时间将其建设成为世界级国际大都市。有人说,穆学明简直疯了,怎么手执长矛冲向了风车?

  穆学明建议将京津合并列入国家“十五”计划。而国家发展计划委员会则认为,行政区划变更须由国务院作出决策,他们无此职能。穆学明对这样的答复非常不满意,“我还会继续提交这样的提案。”

  国家计委的答复,显然只是局限于将京津合并看作是一个地理尺度问题。而穆学明认为,中国的城市规划长期以来缺少大区域意识,京津合并是为了从根本上解决两地经济社会发展中存在的矛盾。因为那些相互联系的一系列矛盾,并不是仅仅产生于地理层面。

  京津合并——这个有着难以抗拒的巨大吸引力的构想,其实是京津冀北地区城市协调发展这个老课题的新设计。由于种种历史原因,城市规划领域观念禁锢,缺乏争鸣,杰出的思想寥若晨星,而对于像京津合并这样敏感的问题,更是几乎成为禁区。穆学明的提案,使人重新感受到了一句西方名言——城市空气使人自由。尽管那位前任北京市政府领导对此不以为然。

  “现代化”的另一个陷阱

  在中国,没有哪一个地区有京津地带这样优越的城市发展平台——无论是珠三角还是长三角,它们的政策、资源、人才、技术优势在相当长的时期内都无法与京津比肩。由京津领衔的环渤海经济区成立于1986年,是中国最大的工业密集区,但是现在,它已经滞后于珠三角和长三角的发展。更令人沮丧的是,上海之于长三角、广州之于珠三角都产生了显著的“正拉动”效能,而京津对于环渤海则是“负拉动”——从这一地区抽取资源与资金,却没有反哺区域经济。20年内,珠三角和长三角走向了良性循环,而环渤海却愈来愈落没。

  相距130 公里的京津两大直辖市,它们对于区域经济的带动功能在竞争与较量中日渐抵消。而这两个超级城市正沉迷于各自的中长期规划而不能自拔——为了在2010年基本实现城市现代化,使自己都能成为名副其实的国际化大都市,它们都制定了激动人心的指标体系。然而,这些各自为政的现代化规划,很少能够从地区发展的层面审视城市发展,无法以整体观念解决地区问题,实际上成为了一种对区域合作进行反动的借口与遁词。

  北京为自己的定位摸索了半个世纪。五十年代,在苏联专家的影响之下,北京首先对城市性质进行了彻底的革命——把一个工人階級仅占百分之四的消费城市改造成为工人階級占四分之一以上的莫斯科型的大工业城市。直到1993年,北京的城市性质才被明确为“全国的政治中心和文化中心,是世界著名古都和现代国际城市”。但此时的北京,已是面孔模糊。在蓄意的或不经意的膨胀中,在计划经济时期和市场经济时期一轮又一轮的扩张中,北京的城市病已近乎积重难返。

  农村实行统购统销和合作化之后,城乡之间的市场被人为堵塞,商品流通不畅,政府便竭力依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应,直接导致城市郊区的迅速扩大。1948年8 月,北京市区周边设有郊一至郊八8 个郊区,郊区人口48万人,全市城郊总面积654 平方公里。而到1958年——那是一个令人匪夷所思的年份——北京市共增加郊区面积约8200平方公里,郊区人口增至200 万人。这种带有农业文明时代刻痕的城市郊区化扩张,在“大跃进”失败后受到遏制。

  此后,北京曾确定“分散集团式”城市发展模式,但由于种种原因未能落实,城市规划一直处于失控状态。以旧城为中心的城市政治、文化、经济等多功能的聚焦导致外围集团的吸引力既弱小又分散,导致城市建成区以旧城为中心向外摊大饼式地低效蔓延。清华大学教授曾昭奋说,北京目前的城市建设,实际上是在八十年代的基础上摊大饼——20年来面多加水、水多加面,由二环摊到三环、四环、五环,不仅越来越不适宜居住,而且已经非常不利于城市的经济运行和行政运作。而与此同时,北京市政府斥巨资建设的14个卫星城的人口增长非常缓慢,这只能表明北京城区功能聚集已相当严重。北京城区的人口密度已经远远超过伦敦等大都市,而穿越这座城市的时间成本和交通成本正变得越来越昂贵。两院院士、清华大学教授吴良镛说:现在的“单中心”很不得了,国庆节我和老伴儿去天安門广场,进去就出不来了,没车子呀!

  这种非理性的廓张,如今又受到房地产狂热激情的左右,城市规划驾驭已是有心无力。北京正变得越来越庞大而松垮,人们在这个庞大而松垮的城市里所谈论的“现代化”——比如“中产”、“小汽车浪潮”——其实正在加剧北京的灾难性的城市危机,但是多数人对此浑然不觉。规划部门预测,北京城区还将继续向四周扩展。根据1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1990-2010 )》,到2010年,北京市区面积将达到610 平方公里。多年以来,城市规划总是“落后”于时势变化,因此我们无法想像未来的北京会有多大——这种想像令人晕眩。

  只差一步到罗马。北京市的“十五”计划确立了未来50年首都现代化建设实施“新三步走”的战略。即第一个10年打好基础,到2010年,率先在全国基本实现现代化,构建起现代化国际大都市的基本框架;第二个10年巩固提高,到2020年,使北京的现代化程度大大提高,基本建成现代化国际大都市;再用30年——即到21世纪中叶,建国100 周年的时候——完全实现现代化,使北京成为当代世界一流水平的现代化国际大都市。中共北京市委研究室经济处的林向阳曾经向外界披露,“北京现在离现代化只差一步”。据他介绍,衡量人们的生活是否达到现代化标准,比较通行的是美国斯坦福大学教授英格尔斯在七十年代提出的10项指标。如果按这个标准衡量,除了人均国内生产总值达到3000美元以上这一项之外,其它九项北京都早已达标。

  政府的计划不失分寸,但问题是,这种“现代化”仅仅是就一城一地的设计与表述,而对于那些在城市发展过程中更为宏观的、具有全局视野的、影响地区进步的重大问题——如首都政治文化中心地位与产业结构在空间上的矛盾和冲突;以古都旧城为中心的单极化发展所造成的规划布局结构的困境;北京与近邻天津之间缺乏互惠互利的整体发展战略;等等——却被一些技术性的手段所遮蔽。

  对国际化大都市——或者说对于城市现代化——这样的概念及内涵的理解,其实并没有一个公认的定义。据说这个概念最初是由苏格兰城市规划师格迪斯于1915年提出的,是指那些拥有较强的经济实力、优越的地理位置、良好的服务功能、一定数量的跨国公司和金融机构总部的城市,它们对于世界经济和地区经济有着较强的控制能力。中国显然还没有产生这样的城市。

  吴良镛教授忧心忡忡:北京直到今天依然面临着当年的问题,其严重性甚至超过当年。禁用含铅汽油、修建新马路和立交桥、装备道路交通管理监视系统,这一切技术的、战术的“现代化”措施显然不是治本之策。吴良镛认为,“修路建桥永远跟不上城市的膨胀,”缺乏整体的深入的研究,就难免影响全局决策,不能对城市的空间发展进行有效的控制,“作为世界大城市,未来的北京将有更大的发展,质量上将有更大的提高,现在的城市发展只是序幕。如果我们不能高瞻远瞩,只是因循过去的决策,迁就现实,那必将重复过去的遗憾和失策。所以说,探讨大北京地区可持续发展的整体战略已经迫在眉睫。”

  协作还是合并

  吴良镛所说的“大北京”,实际上是京津冀北地区(包括京津唐、京津保两个三角形地区)的简称。今年10月12日,被简称为“大北京规划”的“京津冀北城乡地区空间发展规划研究”通过建设部审定,该规划的主持人就是79岁的吴良镛教授。

  在这部规划通过之前,广州刚刚召开关于“大城市群发展战略”的中国城市化论坛,论坛的基调是:一个国家能真正参与到国际竞争中去的,实际上是大城市和大城市群,因为只有城市才有产业的聚集,只有城市才有国际竞争需要的产业基础设施和人才资源。但在这次论坛上,许多人都认为中国未来经济发展的重心应该放在珠三角和长三角两大城市群。京津唐遭受冷落。

  “大北京”规划此时出台,意味深长。

  其实早在1982年,当北京市第一次做城市规划的时候,就提出过首都经济圈的概念,但此次规划耗时两年,凝聚了几百位专家学者的心血,其自身的分量以及受关注的程度与以往不可同日而语。如此大规模的区域规划在国内尚属首次,目光也更多地落到了京津两大直辖市的较量与融合上。

  在北京气喘吁吁负重前行的时候,天津城市发展也是关山重重。“可以说整个京津冀北地区都面临挑战。”吴良镛列举种种“挑战”如下:

  ——缺乏区域观点。多年来北京、天津及其它城市各自为政,城市发展目标相似,产业结构雷同,生态环境系统缺乏引导控制,结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后。

  ——城镇体系欠完善。整个地区城镇等级结构不合理,缺乏中间层次的城市,特别是小城镇发展水平较低;城际之间是一条线性联系,尚未形成完善的网络体系。

  ——生态环境恶化。突出表现在区域性水资源短缺、水系被破坏、湿地减少、海水污染、赤潮频现等。

  ——现行的城市方针政策缺少联系。在整个区域的城际竞争中,北京处于绝对优势,未能给予其它城市发展的机会,整个区域发展很不平衡。北京要大力发展“首都经济金融”,天津有“要努力成为我国北方重要的经济中心”的提法,两者如何协调?

  穆学明身在天津,长期痛感于天津的式微。他说,改革开放之初,珠江三角洲地区的经济实力根本无法与京津冀北地区相比,但到1990年——珠三角地区即占到全国国民生产总值的5%,已与京津冀北地区相当。1982年,京津唐地区占全国工业总产值的比重为1 /12,至1990年降至1 /14. “特别是天津,与珠三角、长三角以及山东等全国先进地区相比差距越来越大。”

  当北京几乎成为一座围城,寻求突破便成为当务之急;当天津在与北京的城际竞争中难以获得先发地位而日渐衰落,寻求妥协与分工便成为现实选择。这个时候,京津冀北区域协作因此旧话重提。“但我们不是对历史问题算旧帐,更不是对人。”吴良镛说,“事实上,城市发展到今天,有种种主客观原因,是各种因素的叠加,无须追究责任。但是,实践检验真理,讨论城市问题不可能不涉及规划思想,我们希望能在前人研究的基础上,将分散的杰出的思想加以整合,超然地探求一些解决城乡发展问题的新思路、新途径。”

  早在20世纪初期,西方城市规划的先驱们即已认识到:解决城市问题不能局限在狭小的市区范围之内,必须把城市与区域联合起来。美国学者芒福德则更为明确地提出区域整体发展理论,他说:“真正的城市规划必须是区域规划。”吴良镛认为这些理论对于“大北京”地区的空间发展规划颇有启发,但他同时指出,目前城市发展“困难重重,前途未卜”,我们不能教条地搬用过去的理论亦步亦趋,而要创造性地寻求从区域层面来解决城市问题的可行路径。

  有人说,京津两大直辖市是计划经济时代生下来的双胞胎,但天津由于营养不良,几乎变成了“寄生胎”。对此吴良镛说,城市之间的竞争不可避免,但它不应该是盲目竞争和不公平竞争,城市发展不是一场你赢我输的赛局,相反,在解决城市问题的过程中,彼此合作,可以共同制胜。“必须打破僵局,在公共争论中谋求双方同意下解决之途径。”

  “大北京”规划所提供的解决方案,其核心就是使“大北京”地区共同发挥我国经济、文化等中心的作用,通过空间上的“疏散”和“集中”,解决城市面临的问题,促进区域整体发展。

  首先是疏解北京市区部分功能,开发北京、蓟县、北戴河一线,缓解北京旧城压力,带动区域发展。北京与天津组成双城,优势互补,共同发挥我国北方中心城市作用。

  然后进行重新集中,在整个地区范围内平衡居住与工作布局,发展“边缘集团”。与珠三角和长三角相比,京津冀北地区城镇与农村经济不发达,需要利用地区条件,集中建设小城镇,带动整个地区的普遍繁荣。

  吴良镛说,京津冀北地区应立足于交通,建设方便舒适的区域“交通走廊”,港口合理分工,寻找新的工业化发展机会。在工业化中要致力于保护生态环境——北部为生态环境敏感区,要疏散人口,保护北部山区的植被和水源,疏浚河道,保护湿地,建设“绿心”(燕山国家风景名胜区和白洋淀国家公园),合理利用和保护沿海资源。

  穆学明与吴良镛有过会晤,但对于京津冀北地区的合作路径,穆学明的京津行政合并与吴良镛有所不同。吴良镛认为,城市发展乃至各类建设项目,总会在不同程度上相互关联,有许多经济活动、建设活动需要跨行政界限进行。尤其对重大建设项目而言,虽然宏观调控是必要的甚至是不可缺少的,但决不能仅仅依靠“自上而下”的组织进行,更需要平级之间的协作。“在国外的许多城市,如美国的旧金山港湾地区,都建立有平级的协调机制。”吴良镛说,“我曾参观过德国的一个历史城市孟哈姆,它与新城市奈克已连成一片,二者的协调也是通过每周一次的市长联合办公会议解决,而不是简单地将城市合并。由此可见,城市发展中体制问题的解决主要依靠建立行之有效的区域协调机制,必须千方百计通过各种试验寻找合适的措施与方法,推动区域与城市发展达到更高的水平线,而不是在行政范围内固步自封。”

  他特别强调——“这也是考验政治进步的标尺,并且不只是京津冀北地区的事情,这是迟早要在全国范围内必须加强的。”

  而穆学明则对本报记者加重了另一种语气:京津合并,这是迟早要做的事情。“区域协作,我们在这上面的浪费还少吗?”他认为吴良镛教授主持的“大北京”规划并没有跳出区域经济协作的传统模式,“整个中国目前仍处于一种行政区划经济模式,经济割据导致了各个城市闭门造车,力求自给自足的大而全、小而全。如果不对京津进行合并,那么‘大北京’规划注定只能是一个美好的愿望,或者说,永远是一张画饼。”他的构想是,将北京和天津分别设立为特区,现有行政级别不变,在两个特区之上设置大区政府,行政长官可以是国务院副总理级别。穆学明认为这样做不会触及更多人的既得利益,有足够的减震功能。“但是现在,北京市往西北方向发展,天津则是向东南方向发展,两个城市正在反向赛跑,在学术领域中,谁有力量把它们聚拢在一起?”

  吴良镛与穆学明,他们在这个问题上的分歧是一枚硬币的两面——就像北京和天津,本身就是一枚硬币的两面,有人把它抛了起来,人们往往只看到北京那一面。

  艰难的“一体化”进程

  任何事物的完美性都是在对立与矛盾中实现的。京津合并,虽然有人不屑,有人否定,但更多的人还是对其倾注了极大的热情。出乎大多数人的想像,天津并不是只有一个穆学明在为此而努力,这个宏大的构想也得到了天津市官方的认同与支持。

  早在1994年10月,中国民进天津市委员会和中国地区开发促进会在天津联合举办“京津联合研讨会”,京津两地数十名知名专家、学者与会。尤为引人关注的是当地党政官员的莅会,这是天津向世人表明的一种姿态。那次会议将京津联合称为“一项大工程,一种改革、创新之举”,“是区域经济发展的必然”。

  其实清朝就有京津的概念,含北京、天津、唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊等,与现在的京津经济圈是一个概念。现在京津冀地区的行政区划,实际上还在延续明清时代的划分,几百年来几乎没有什么变动。这种超常稳定并不正常。可以说,改变行政区划是有内在需求的。一直在放大的北京市区域也有一个寻找出海口的愿望。因为大凡国际化大都市,就必须对世界有一定的控制功能,这种功能要通过全方位的传播手段加以强调,海运是最重要的方式——现在的北京缺少的正是这种功能。

  北京为了寻找这样一个出海口可谓费尽心机。北京市政府专家顾问团顾问孙久文曾提出将秦皇岛设置为北京的特区。他的理由是——秦皇岛实际上早已成了北京人的“后花园”,而且,自五十年代始,中央就把秦皇岛作为暑期办公地。从七十年代开始能源港建设一直到1984年我国第一批对外开放城市的确立,秦皇岛的发展过于依赖政策投放,过于依赖外部力量的支撑。如今,秦皇岛本身严重缺乏新的发展动力,所以孙久文希望北京将其“收编”为特区——由于石家庄与秦皇岛之间为北京所割裂,造成秦皇岛及冀东、冀北“无主”的感觉,要建设所谓“海滨名城”,河北省显然不如北京更可以作为秦皇岛的后盾。

  但是孙久文的观点有一个天然的缺陷——在北京和秦皇岛之间,还有天津和唐山的辖区。具有操作可能的是借鉴德国不来梅模式——把秦皇岛作为北京的一块“飞地”,因为不来梅州与不来梅港之间地域并不相连。

  经过一段时间的纷扰,这种设想宿命般归于沉寂。后来北京转向唐山兴建京唐港。但无论是秦皇岛还是京唐港,它们与北京之间的距离都超出京津之间的一倍。天津港是国内四大亿吨港口之一,在北方居首位,北京为什么要舍近求远另建出海口呢?

  京津不能合并,在穆学明们看来简直是暴殄天物。如果京津可以归一,联手积极利用海向腹地,充分使用现有水运交通设施,物畅其通,地尽其利,而且更便于发展跨国企业,便于资源、资金、技术、产品的输出与输入。实际上现在京津塘高速公路已经将北京、廊坊、天津、塘沽、天津保税区、天津港联系起来,根据我国经济建设与科技发展总体布局,在沿海地区将形成五条高新技术产业带,京津塘产业带是其中重要的一条。地理、市场以及相关产业政策都在积极催生京津一体,“京津为什么不能合并呢?”穆学明问,“北京的七环就到了廊坊,距离我们天津的三环已经不远,北京建成十环,不连也得连了。”

  穆学明是最早提议将首都第二国际机场建在天津的人。他呼吁,在当前资金并不充裕的情况下,应该充分利用现有机场,发挥天津机场的作用,在此基础上妥善处理首都第二机场的选址问题。“天津机场开辟了数十条国际国内航线,全国首家航空货运中心就设在这里。北京至天津机场只有一个小时的路程,从时间、距离概念上讲,天津机场已经成为北京的第二机场。可怎样统筹安排首都第二国际机场建设以及充分发挥京津城市圈内现有机场作用,必须在京津一体的城市规划中才能处理好。”

  面对天津与冀北的热情,北京似乎心事重重。一方面强调作为首都、作为政治文化中心的城市定位,另一方面,在产业上“一个都不能少”。农工民主党中央调研部研究员谭卫和说,北京市一无石油,二无天然气,三无铁矿,四无高效低污染煤炭,淡水奇缺,污染严重,但他们在这种情况下还要把燕山石化公司的产量扩大一倍以上,这显然不符合首都经济的性质和首都功能的定位。另外,北京市东方化工厂(通州区石化企业,12.5万吨乙烯/年)破产,天津市石化总厂濒临破产,同时河北沧州炼油厂则存在规模过小问题——这一切均需要进行区域性地调整。“可以将燕山石化与天津石化总体搬迁到河北省沧州市、任丘市或天津新大港地区,就近加工渤海湾海上油气资源,未来还可以通过塘沽等港口引进中东及非洲、拉美的国际油气资源。”他认为,需要认真研究与实施该区域工业布局与一二三产业经济布局全面调整问题。

  但是,这些问题如果没有行政体系创新作基础,就不可能有实质性突破。农工民主党北京市参政议政委员会提出了一个非常前卫的设想——创建“大首都特区”(或北京大区、国务院华北行政直属管理区)。他们的规划思想涉及到更大的地理范围和功能——以“大首都特区”为形式,由京津唐保廊大城市直接对口就近参与西部大开发,就近对口参与扶贫脱困脱愚,全权负责治沙防沙、引水节水、退耕牧还林草以及开发式移民脱困工作,并享受国家特殊优惠扶持政策——比如优先上马重大基础项目工程,比如中央财政公共转移支付和反还全部或部分上缴中央财政国税,等等——相应同步推进以大首都城市圈为中心的华北大城市群开发。泛华北地区全部资源重组,产业结构布局重新整合,早日将环渤海中心地带(海滦大辽河全流域及黄河下游地区),建成中国东部沿海第三个国际化大都会地区。

  这种“大首都特区”有巴黎大区和东京都的影子,它的目的已不仅仅是为京津合并而合并,而是将京津一体作为“泛华北五环绕复合同心圆圈区”的核心圈,逐层外向辐射拉动,最终形成一个强势的所谓“泛大华北区域经济协作地带”(见图表)。这份涉及更多内容的十万字研究报告,已经引起有关部门的重视。

  但这份引起“重视”的报告过于强调深化区域内的政治体制革新,所以它的实施难度可想而知。而吴良镛教授主持的规划赢得了更多的掌声。

  不过吴良镛们的规划缺少具体实施方略。他说,一个报告不可能百分之百解决全部问题,还有很长的路要走,下一阶段就是“庖丁解牛”了,把问题分解开来。“看上去好像没有办法下手,其实把它分解之后,就可以找到下手点。”

  老人说,如何事情都要首先寻求社会认同。“我国城市规划这门学科的发展是比较滞后的,技术人员的培养跟不上,而且并不是太受重视。但这个领域中必须要有先驱者,回头看20世纪的历史,所谓田园城市和区域理论的鼓吹者,他们就能够大胆地站出来大声疾呼,有良知的资本家甚至拿出自己的钱做实验,有成功,也有失败,但现代城市规划学的发展基础,就是这样一点一点奠定的。”

  我们担心的是,一旦进行“庖丁解牛”,探究具体实施方案,这样一个令人激动的规划又会重蹈“泥牛入海”的覆辙。

  所以有越来越多的人认为应该以调整行政区划来实现地区进步,但吴良镛坚持自己的观点——区域经济合作标志政治进步。“要看到希望”,“连欧洲共同体那么多国家都在协调区内贫富差距问题,我们两市一省的问题应该不难解决。”老人一直称自己是“极为乐观的杞人忧天者”。他心中装着一个由市场自动生成的“大北京”。

  穆学明问:区域合作是一种进步,但是,我们为什么一直搞不好呢?他对本报记者说,你们这些比我年轻的人,一定会看到京津合并这一天的。

原载:经济观察报

  作者:仲伟志

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