张黎明:中国行政机构批评

  1 、机构改革何时了?

  中国是目前世界上第一人口大国,中国的行政机构,大概也是目前世界上最庞大的行政机构。的确,在人口世界第一、国土面积第三这个背景上,中国的行政机构,堪称世界各国行政机构中的真正的超大型航空母舰。

  但是,行政机构的庞大,并不等于经济总量上的巨大,也不等于军事学意义上的强大。也就是说,行政机构的庞大无助于提升综合国力,而后者才是衡量一个国家强弱的重要条件和根本标准。

  相反,中国行政机构庞大所带来的,几乎一直是自身臃肿、运转艰难、官僚主义、人浮于事、效率低下、包袱沉重、“一刀切”、家长制等等复杂而深刻的政治和社会问题。中国的政治生活,一直被自身机构的庞大,所带来的一系列复杂而深刻的危机紧紧地困扰着。

  而且,直到1997年中央以前所未有的信心和力度,决定再一次进行大规模的机构改革之前,中国的行政机构还在以超乎寻常的速度和规模一个劲地膨胀着。

  于是,在持续了20多年的改革进入关键时期的今天,已经对改革本身构成极大的阻碍的行政机构改革问题,再次成为一块无论如何也绕不过去的巨石,在国人们面前凸现出来。

  改革开放的新形势在呼唤着行政机构的改革,全社会在呼唤着行政机构的改革,由于过于庞大而不堪重负的行政机构本身,也在呼唤着对自身进行脱胎换骨式的改革! 一时间,行政机构的改革成为一个被炒得纷纷扬扬的话题,也成为全社会强烈关注的一个重大的问题。

  其实,回顾一下建国50年来的历程,可以说行政机构的改革一直没有停止过,并且已经进行过数十次。光改革开放以来的行政机构改革,不算目前的这一次,也仍然搞过三次。只是,以往这些机构改革虽然在当时都收到了一定的成效,但是,遗憾的是过不了多久,压缩、精简了的机构和人员又都不但悄然恢复了原状,而且变本加厉地膨胀到一个更高的水平。

  以改革开放后的三次机构改革为例作一些粗略的分析。

  第一次是在1982-1983 年。据报道,当时国务院机构由100 个减少到61个,机关人员由5 万人压缩到3.9 万人,精简25%。各省、市、县的所属机构也相应有所减少,精简幅度在20%左右。

  但是,这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的,政未简,权未放,政企职责未分,政府的管理职能也未转变,结果没有过多长时间,从中央到地方,原来精简、压缩了机构和人员又都不知不觉地再度膨胀起来。

  随着扩大企业自主权的呼声日高,政治体制改革也逐步被提上日程。1987年9 月,国务院成立机构改革领导小组,着手制定机构改革方案。1988年3 月,七届人大第一次会议把机构改革确定为本届政府的中心工作之一,再一次大规模的机构改革全面展开。这次机构改革除了实现提高效率、适应政治、经济发展需要的近期目标之外,还确立了要逐步建立一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制的长远目标,并且紧紧抓住职能转变和理顺关系两个环节,实行定职能、定机构、定编制的“三定”方案。

  实施机构改革后的国务院,常设机构由72个减少到66个,非常设机构从75个减少到49个,人数由改革前的5.28万人压缩到4.48万人。与此同时,地方行政机构和人员也相应做了精简,如哈尔滨市政府机构由69个,减少到53个,党的机构由10个减少到5 个,市直机关人员由6167人减少到4900人。又如湖南省华容县党政机构由51个减少到37个,人员由810 人减少到605 人。

  但是,同以往几乎所有实施的机构改革一样,这次机构改革仍然没有完全达到预期的目的,表现为政府职能从根本上没有得到转变,政府与企业的关系仍然没有理顺,全国各地除了一部分地方政府仿照国务院进行了机构改革之外,大部分基本上没有展开。更为突出的问题是,行政机构和人员不但没有减下去,反而在一定程度上进一步膨胀起来。于是,由于形势的逼迫,从中央到地方,不得不在1993-1996 年,又一次展开更大规模的机构改革。

  这次改革仍然是为了适应经济体制改革的要求而展开的,重点是政企分开、转变职能,目标除了提高效益等等之外,同样规定了20%的具体精简幅度。问题的关键是,上一次机构改革刚刚过去了四年,国务院的常设机构便由66个增加到86个,非常设机构由49个增加到85个,平均每年增加14个机构,增长速度十分惊人。

  国务院机构的膨胀尚且如此,地方上的机构膨胀自不待言。

  概括分析以上三次机构改革,都有一个共同的特点和结果,那就是实施改革时既定的目标都十分明确,措施也比较有力,在当时都取得了一定的效果。但是,问题是每次改革结束后不久,行政机构及其人员,都无一例外地出现一次反弹而再度膨胀起来,以至于在数量上比以前更庞大!

  于是,距离1996年结束的这次机构改革没有一年,一场前所未有的更大规模的机构改革,随着朱容基总理在九届人大第一次会议结束时发表的令世人瞩目的就职演说,而又一次被提上重要议事日程。

  世纪之交的这一次机构改革,从中央到地方,裁减机构之多,分流人员之众,力度之大,决心之狠,都是空前绝后的。打一个不太恰当的比方,好像一个大胖子减肥,通过各种运动方式锻炼了好多年没有减下来,无数次地服用了各种减肥药物也没有奏效,而且体重还在一个劲地增加再增加,已经到了举步维艰以至威胁生命的地步,实在没有别的什么好办法了,只好豁出去上手术台,忍疼把多余的脂肪或赘肉割下来,硬是让体重由300 公斤减少到150 公斤。

  问题是,采取如此非常的措施硬性把机构和人员精简、压缩下来,几年过后,会不会又像以往那样照样增长上去呢? 机构改革究竟能不能搞彻底,或者说能否找到阻止机构和人员无节制地膨胀的有效的办法?

  而且,从各地所披露出来的方案、目标和措施来看,世纪之交的这次最大规模的机构改革同历次机构改革一样,仍然注重操作起来如何最省力、最便利,在机构压缩和人员的精简、分流上,主要办法是从年龄上搞“一刀切”(如35岁以下的全部上学、进修,58岁以上的全部退休),着眼点在于数量的减少,与稍后出台的干部人事制度改革似乎没有完全有机地结合起来。这样做的结果是,虽然机关干部人数硬性减下来了,但是干部队伍的整体素质却难以因此而发生根本性的变化。

  2 、走不出的怪圈

  综观历次机构改革,虽然取得了一时或局部的成效,但是从整体上和长远来看,可以说一直是不成功的,或者说是不彻底以至半途而废的。

  为什么机构改革一搞再搞,而且一直不能完全达到预期目的,以至于总是在困惑中艰难地进行呢?

  原因是十分复杂的,但是主要还是由于观念上的偏差失误、目标上的急功近利和方法上的简单处理造成的。每次都把机构改革看成是机构和人员数量的增减,看成是机构的重组和分合,看成是一个单纯的代数问题,认为只在数量关系上作以调整就万事大吉了,几乎没有考虑到体制方面存在的深层次问题,更没有意识到应该采取什么办法,从制度上来遏止机构和人员的经常性恶性膨胀这样一个根本性的问题。因而每次机构改革,主要是权力在各级政府和政府部门之间上下左右移动,而行政机构的管理职能和施政方式,以及干部人事制度等都没有得到根本性的改革。

  由于存在着上述主要的原因,结果机构改革改来改去,总是没有跳出一些研究者所概括的“精简-膨胀-再精简-再膨胀”、“分开-合并-再分开-再合并”、“上收-下放-再上收-再下放”这样几个怪圈。

  就像人们看到的那样,每一次改革过后不久,精简和压缩掉的机构与人员数量,似乎总有一次很大的反弹,如同一只不断充气的气球一路膨胀到比原来更大的程度。

  机构改革一直没有走出上面提到的三个循环怪圈,有其复杂而深刻的政治、社会和历史原因,概括起来主要是:

  一、从体制方面来说,中国行政管理体制先是脱胎于封建社会的皇权专制政体,继而又照搬和揉合进苏联的计划经济管理体制,其特征是权力集中,计划指导,部门管理,条块分割,这种体制有其组织严密、结构完整、上下贯通、自成一体的优越性,但是也存在着铁板一块、叠床架屋、运转不灵、效率低下等缺陷。

  建国后十多次的机构改革之所以一直收效甚微,就是因为一直没有冲出这样一个僵硬体制的樊笼,机构改革总是一直在一个固有的地方兜圈子,从来没有想到过要从体制上进行创新,因而难以从根本上解决长期存在的一系列突出问题,也就难以避免精简、压缩后再度膨胀起来的宿命。

  二、从认识方面来说,长期以来,人们往往习惯于“人多力量大”、“韩信点兵,多多益善”这样一种思维模式,反应到机构上便总是追求部门齐全,设施完备,人员充足,形成一种规模庞大、结构严密、分工细致、上下贯通的行政管理体系。殊不知,追求大而全的结果是机构设置越来越滥,机关人员越来越多,工作效率越来越低,财政负担越来越重,因而不改革就会陷入无法运转的困境。

  由于总是不自觉地追求大而全,行政机构和人员便也会不知不觉地膨胀起来,到一定程度就得进行一次改革,但是每一次机构改革过后不久,机构数量又总是很快地恢复到精简前的状态,于是新一轮危机再度出现,又对机构改革产生强烈的需求。这样便使机构改革总是没完没了,过不了几年就需要搞一次,倘若不搞则会陷入更深刻的社会和政治危机,但是搞又难以搞彻底,总是给下一次改革留下更大的伏笔,形成一种令人困惑又让人无奈的恶性循环。

  三、从制约方面来说,中国的行政机构不是完全按实际需要科学合理地设置,而是或按部门、或按级别、或按行业、或按地域、或按产品、或按产权等机械地设置,各行其是,各显神通,各占一方,而且一般都要求上下对口,形成系统,都片面地强调各自的重要性,都不愿按实际需要缩小地盘或收缩战线,因而机构始终处于内在膨胀的冲动之中。

  由于长期以来没有一套严格科学的机构设置法规,缺乏有效的监督制约机制,因而一些机构的设置便出于长官意志和短期行为,主观随意性较大。有的机构的设置特别是一些临时性的机构设置,例如多年前有一个县成立了“打狗办”,不仅令人费解,甚至到了荒唐可笑的地步。

  四、从人为因素来说,行政主体中某些不正确、不健康的心理意识,也是助长和推动机构膨胀的一种不可忽视的原因。长期以来,干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇机会就升级,或因人设庙,或增加职数,或机构升格,等等一系列不完全正常或合理的现象,都在一定程度上造成了机构增加和人员的膨胀。

  特别是社会分工和分配上的不合理,以及传统的官本位思想等因素的影响,引起社会各个行业尤其是政治、经济地位比较低下的行业的人们,寻找各种途径和采取各种手段向行政部门流动,结果在权力的违规恶性运作下,许多不符合干部条件的人们都改变原有的身份,拥挤到行政部门这座独木桥上来,使原本就十分庞大的行政干部队伍无节制地膨胀,终于使行政机构产生了深刻的危机。

  3 、麻雀虽小,五脏俱全

  中国行政机构的数量之多无疑是世界第一,原因除了无节制地膨胀之外,还因为无论多大的地方,不管有多少人口,有多少事可做,经济规模有多大,行政机构往往总是门类齐全,应有尽有。

  一般来说,省上有什么机构,地区和县上便相应地有什么机构,甚至乡镇上也如此,上下一竿子插到底,形成一个庞大的系统。例如,省上有公安厅,地区有公安处,县上便有公安局,乡镇便有派出所;省上有财政厅,地区有财政处,县上便有财政局,乡镇便有财政所。至于工商、税务、金融、计生、武装等部门更是如此。

  一个人口不足10万、年工农业总产值不超过亿元的县,虽然工作量远远小于人口在50万以上,工农业总产值超过5亿元的县或市,但是所拥有的机构或部门,却与其大致相等。同样,人口没有过5000的乡,所设置的机构几乎也与拥有4 万人和20多户企业、财政收入在800 万元的乡镇相当。这之间的不合理性是显而易见的。

  有些机构,仅仅是因为上一级政府设立了,便不管是否真正需要,有没有多少业务可办,都一概以加强组织建设为名,而要求下一级政府也要设立。下一级政府也并非完全是出于工作需要,而往往是从安排人员的角度出发迎合上级部门,双方一拍即合,基层机构就这样堂而皇之地增加起来了。

  例如,有的县既不靠海,境内也没有湖泊,甚至连可以开发渔业的水库也没有,而只有几块巴掌大的鱼塘,年产值不过几万元,便也大模大样地设立了渔业局。在边远贫困地区,有的乡几乎没有办一家像样的企业,甚至连集市都没有开,却设立了有收缴管理费的工商所。这样的工商所究竟有什么存在的理由呢?

  当你从某个县街道上走过,常常会惊叹一座体积不大的办公楼门口,竟然挂了将近10张牌子,分别代表着将近10部门或单位,令人眼花缭乱,有些单位的名称你甚至从来没有听说过,从招牌上也猜不出它究竟是干什么的。

  还有一些机构,是在特定的历史和社会条件下成立的,在当时有一定合理性,但是随着社会的发展,它们存在的合理性渐渐失去了,应该及时撤消,然而却由于种种原因,例如人员无法安排,或者上级没有文件等等而没有撤消。没有人研究过这些机构是否该撤,反正它年复一年存在着,也就让它继续存在着吧,只是每月照样要花去一定数额的办公费,人员要从财政上领取一定数额的工资和补助。

  另有一些机构,机构十分庞大而业务量又实在太少,四五个人干一个人就可以做的工作,按照实际需要和机构改革的精神,完全应该撤消或与其他部门合并。但是,每次机构改革几乎都对这些机构难以下手,即使暂时撤并了,过不了多久便又会恢复原状。实质性的问题是,撤掉一个机构容易,原有的人员却难以安排消化,为了使这些人员继续有“皇粮”吃,也为了“保稳定”,只好让这些机构继续存在,即使这些机构早已没有存在的必要。

  每一个机构或部门都片面地强调自身的重要性,都把自己看成或装扮为基层政权机器或社会组织中十分重要和必不可少的一部分,谁要是认为它们可有可无,应该把他们撤消或合并,就会引起这些部门的人员上下一致的不满和抵抗。

  认为自己所在的部门十分重要的观点和心态,从这些部门上下来往的文件中可见一斑,这些部门的文件甚至把它们实际上只是辅助或补充性的工作,渲染得比经济建设这个全党、全国的中心工作还重要十倍,让你觉得若把它们撤并了会是一个错误。

  行政机构设置得过多过全过细,与经济布局上的“大而全”、“小而全”所带来的弊端相类似,造成了资源、人力、财力的巨大浪费,也造成了行政机关的“大锅饭”,以及难以克服的低效率和官僚主义,这些机关松弛的纪律和粗放的管理,还有工作人员的无所事事和养尊处优,都在观念和行为上误导了社会其他行业的人们,想尽一切办法朝行政机关这块衣食无虑、旱涝保收的“福地”上流动,在社会上造成巨大的负效应。

  4 、大政府,小社会

  从表面上看,行政机构的设置过多过滥,似乎是加强了地方或基层政权建设,但是往往造成与其它重要的社会组织如经济、文化等组织之间关系的失衡,出现“大政府、小社会”这样一种畸型的发展局面。这种局面不仅给政府自身带来沉重的财政负担,而且极大地阻碍了当地生产力的发展,造成政治和经济之间的关系不相适应。

  常常有这样的情况:有的乡一年的财政收入,不够支付乡上机构中工作人员的工资,更谈不上有多余的钱来发展经济和兴办社会公益事业了。在边远贫困地区的一些县,有规模的、能够既提供较多就业岗位,又能贡献较大份额税金的企业没有几户,但是行政机构数量,却是企业的数倍甚至十几倍。

  至于在一些长期处于贫困状态、生产力发展严重滞后、连一户像样的企业都没有的乡,乡上的组织几乎就只剩下政府机构了,政治和其它社会组织之间关系的失衡达到了极限,因而引起一系列复杂而深刻的社会矛盾。时下凸现出来的农民负担过重的问题,即是这一系列矛盾的剧烈反应。

  由于机构过多过滥,而且布局不尽合理,分工也不完全科学,最严重的问题是与经济基础的关系不相适应,于是行使职能便难以避免交叉、重叠和撞车,不仅给职能行使对象带来一系列麻烦和危害,相互之间便也产生了许多冲突和矛盾。

  这里有一个实际的例子很能说明一些问题。据报道,1995年,江苏省工商局就曾作过一项统计,当时本省个体工商户需交的费用达94种之多,其中一部分属国家法定收缴项目,半数以上属于地方行为,其中又有41项是各市、县政府及部门所定的,包括交通、建桥集资、粮油基金、房屋开发补偿、生猪基金、广播电视费、居委会盖章、义务兵优抚费等等,少则几十元,多则上百元,累计起来以千元计。所有这些款项都通过工商局收缴,地方政府的分管领导下了指标,工商局领导考虑到乌纱帽不敢不完成。结果,个体户怨声载道,不堪重负,当年有10万户撂了挑子。

  本来,政府的任务主要是依法对一个地方的政治、经济、文化等各种组织及其事务,行使规划、协调、监督、管理和服务等方面的职能,但是如果这些地方的人们赖以生存和发展的经济等方面的组织,没有完全和充分地发育和发展起来,而政府却无限制地扩张,其规模、数量远远超过经济等组织,那么要行使职能,只能使正常的经济和文化活动受到严重的阻碍,甚至把它赖以存在的社会基础压垮。

  这就像只有2 亩鱼塘,充其量只可供十来个人垂钓,但是你却围绕鱼塘设置了行使规划、经营、管理、税收、销售、运输、服务、信息等职能的一系列机构,各部门都把手伸长行使权力和职责,不仅相互会产生许多纠缠不清的矛盾,更坏的结果将是毁坏了鱼塘,使之无法存在下去,只好等着最终关闭。

  这便是“大政府、小社会”的悲剧!

  从历史上来看,各个朝代开始时都是“小政府、大社会”,但是,由于一开始就几乎不受约束的政府权力,使这些最初的“小政府”几乎无一例外地都成为无限政府,而始终处于机构膨胀的本能的冲动之中,结果经过几十年或者几百年的经营,无不变得庞大臃肿以至腐朽,陷入严重的财政危机,为了维持运转只好横征暴敛,引起社会的强烈动荡,而最后都导致了王朝的覆灭。

  前车之辙,后车之鉴,历史的经验教训不能不值得我们格外深思和注意。“小政府,大社会”已经成为一种世界潮流,是世界上许多发达国家采用的一种成功的管理模式,要彻底地进行行政机构改革,可以说走“小政府,大社会”的道路是一种必然。

  5 、这个部门是干啥的?

  机构过多或交叉、重复设置,给老百姓办事也带来了困难,许多人甚至搞不清有了事该找哪个部门。例如,一个文化程度不高,没有见过多少世面的农民到县城告状,面对公安局、检察院(包括反贪局)、法院、纪律检查委员会和监察局、政法委(包括综治办)、司法局(包括律师事务所)、信访办等一系列机关和部门,真有一种眼花缭乱、不知所措的感觉。行政机关的人一般都知道这些部门的联系和区别,但是一个农民却未必清楚它们都是干什么的,于是这里碰壁,哪里遭白眼,内心的沮丧和怨愤可想而知。

  同企业相比,行政部门一般不需要完成诸如生产、产值、税金等硬性的指标;同事业单位相比,也没有像学校天天都有教学活动的具体任务,因而工作上的相对压力就小一些,甚至就纯粹没有什么压力。这种局面使行政部门及其工作人员养成了一种难以克服的惰性。

  有些部门虽然不是党委或政府机构中的主要部门或综合部门,但是如果真正按照法定的职能行动起来,还是可以大有作为的。然而长期以来,常常有一些部门由于自身没有处于关键或重要的位置,也由于党委或政府对其不太重视,或者上级对其工作不做严格的考核等因素,于是这些部门便无所事事,纪律松弛,对外只显示出一个部门的架子,却没有干出多少可以看得见摸得着的政绩。

  以工会为例,这的确是一个十分重要的群团组织,肩负着反映广大工人階級愿望和呼声,维护职工切身利益的重任,因而从上到下每一级都有工会机构,企业建立工会是一种必然,连行政和事业单位也不例外。

  按说工会组织既然如此重要,必定有许多事情要干,甚至可以说同我们每一个职工都会有一种密切的关系,应该在社会生活中产生相当大的影响。

  但是实际情况是,每年除了全国总工会召开大会,讨论作出了一系列重大决策之外,大家几乎都不知道,一些地方和基层的工会组织都在干什么,甚至时间长了会想不到有这样一个机构存在。对于好多人来说,既没有感觉到工会积极地参与了企业改革,也没有看到它维护了职工的合法权益,更没有听到它为解困再就业活动想了哪些办法,印象中它的职责似乎只有收缴会费一项。

  就是这样一个常常被人忽视或者不完全了解的部门,却一直是社会上公认的“好单位”,人们认为这个单位福利待遇好,而且工作轻松,一般人想调入还进不去。对于工会一直流传着这样几句顺口溜:“工会、工会,吃了就睡,睡醒起来收会费。”

  自然,顺口溜所作的形容也许不无偏颇之处,但是也并非完全是空穴来风。

  常常还可以看到一些行政部门,尤其是一些不太重要或者业务量小的单位,长年几乎就无所事事,只要能够把上级部门或者地方领导机关临时交给的任务,应付过去就行了。但是从这些部门法定的职能来看,却似乎又都十分重要,是国家机器中重要的组成部分,一个都撤并不了,因而每次机构改革,都无法动其一根毫毛。

  例如档案部门,工作性质和实际上所作的事,基本上同图书馆或者单位上的资料室差不多,工作量也并不是很大,估计每年来查找资料的人,没有一个小商店的顾客多。

  然而,这样的部门却也按照行政机构固有的格局,确定了相当的级别、层次,分别都任命了多名领导和科室负责人,还有一定数量的工作人员,有职称,等等。

  再如党史办,是上下各级党的机关都有的一个部门,从对其所规定的职能来看也十分重要,但是实际上这个部门一到县一级,工作量十分有限,甚至就几乎没有多少业务,如果人员素质较差,不具备一定的收集、整理和研究能力,可以说就无所作为。然而,这样的部门,其编制、人员和领导职数,也常常同其它部门一样配备。

  又如方志办,一般是十几年甚至几十年编一本地方志,平常基本上没有什么事情可干,但是在编制、人员和领导职数上都依照惯例配备齐全。

  时下,一些地方的方志办所编写的新方志虽然内容丰富,几乎都像辞典一样厚重,而且印刷精美,但是几乎都存在着一个共同的也是致命的弱点,即文字上往往粗糙不堪,令人难以卒读,看起来不像严格意义上的方志,倒像是各单位工作总结大汇编。据说,在封建社会,只有具备相当文化程度的人才有资格编写方志,如今从各单位随便抽几个也许连行政材料都没有写过几篇的人,坐在方志办就可以编方志了,其水平和质量可想而知。

  从法定职能上看十分重要,其实并非真正完全重要的部门,远远不至于上边所列举的这些。机构改革搞了多少次,这些部门没有伤过一根毫毛,关键是没有人深入地来研究一下,究竟哪些部门该撤消,哪些部门该同职能相关的部门合并,哪些部门应该降级,或者缩小编制,减少冗员,裁减领导职数,等等。其实,根据工作性质和内容,档案部门同党史办和方志办是可以合并到一起的,另外,像老龄委可以合并到老干部工作部门,讲师团可以合并到宣传部或党校,保密委可以合并到机要部门,等等。

  (顺便说明一下,笔者把以上部门作为例子,用意在于说明时下一些机构设置的不合理性,只是当作具体的问题来讨论,而对这些部门本身并无恶意。姑妄言之,姑妄听之。)

  6 、行业和部门割据

  体制上本已存在的条块分割格局,早为行业或部门割据提供了必要和充分的条件,只不过在改革开放以来的20年里,随着许多行业或部门陆续实行上下一竿子插到底的垂直管理,这种割据的局面便于今为烈。

  行业或部门实行垂直管理,其实质是把这些行业或部门的人、财、物从地方上分割出来,由这些系统的最高或较高组织(一般在省一级)不受地方制约地对其控制,这对加强内部管理、减少外界干扰、单独行使职能等方面有一定积极作用。

  但是,垂直管理却造成了行业或部门的人、财、物等因素,与地方割断联系以至发生对立,形成了一个游离与地方整体组织之外的独立王国。这种状况势必产生一系列复杂而严重的问题,其消极影响和种种弊端已经在近年来凸现出来。

  首先是人员不再与地方正常交流。垂直管理的行业或部门组织人事权在内部上一级机构,与当地组织人事部门没有关系,这些行业或部门的人员不会正常交流到地方上的部门中来,地方机构中的人员一般也正常交流不到垂直管理行业或部门中去。地方上的劳动就业管理部门一般也不安排垂直管理行业或部门的待业人员,这些行业或部门也只安排自身人员的子弟在本行业或部门就业。只有专业学校毕业的大中专学生或一定层次的军转干部才能正常进入,从行业外进入的人员,一般都不是正常合理地人员或人才的流动,而是有这样那样的关系或背景,通过权力的运作或利益的交换来达到流动的目的。

  但是,这些进入的人由于数量相对较少,而不足以改变内部交流和循环的整体局面。因而造成的一个显而易见的问题,便是垂直管理部门的人员基本上是内部循环和近亲繁殖。

  可以预见,隔断地方较为丰富和相对优越的人才、知识和智力的来源,而一味近亲繁殖的结果,同血亲通婚一样,不外乎是肌体和大脑越来越趋于萎缩,缺乏创新的动力和充盈的活力,“九斤老太,一代不如一代”,最后有可能渐渐沦为丧失社会竞争力的弱势群体。

  当然,在时下这些一般都带有垄断性质的部门风头正健的时候,下这个结论也许为时过早,而且也会引起这些行业或部门人们极大的反感。但是几十年后,这样的结果会不会出现呢?

  其次是收入不受当地经济发展及其消费水平的制约。垂直行业或部门的工资往往自成一体,其特点是游离于地方社会分配体系之外,不受地方财政状况的制约,特别是在欠发达地区,这些行业或部门的职工收入,一般都大幅度地高出地方行政和企事业单位职工的收入。

  而且,两者相比,收入分配上的不公表现得特别突出,有些垂直行业如电力和邮电等部门,据说多年来一直是全行业亏损,叫着“政策性亏损”,但是这些行业的职工收入和生活待遇水平却不但没有随之降低,反而一直在直线攀升,行业优势表现得极为突出和令人眼红。

  相反,地方上的企业就没有这样好的命运,厂子亏损了职工就得下岗,就没有饭吃,有的人一年拿到的全部工资,还没有垂直行业一个普通职工一年工资外发到的补助或奖金多。

  垂直行业职工的收入之所以一直处于高水平,并非这些行业都是低投入、高产出、高回报的新兴产业,其员工也并非就一定比其他行业的职工对社会的贡献大,而往往是因为这些行业在计划经济时期和市场经济建立初期,由于国家对垄断行业政策的优惠而占据了社会利益的制高点,因而在分配上处于上游。但是这种收入上的差距已严重地造成社会分配的不公,成为一种潜在的不稳定因素。

  再次是利益与当地政府或其它社会组织发生冲突。垂直行业或部门从地方上分离了出来,不受地方上管辖和约束,并且和地方上缺少共同的利益,于是两者的自身利益便都凸现了出来。双方都视对方为异己,为了维护、寻求或扩大自身的利益,便在诸如地理位置和地盘、生产要素、生活设施等方面发生纠纷和冲突,相互要挟、卡脖子以至势不两立,如果发生冲突必然又是两败俱伤。

  例如常常发生类似这样的事:某地一家电力部门在教师节来临之际,没有满足某学校要求一定数额赞助的要求,学校便一怒之下,把来自电力部门的学生全部赶出了学校。又如某地领导机关数年拖欠电信局话费达30万元之多,电信局无奈之中掐断了领导机关的电话线,领导机关恼羞成怒,借题发挥,要求作为“政治事件”追究,严肃处理电信局领导,等等。

  据2000年9 月4 日《河南日报》报道,开封长线局杞县分局地处杞县五里河镇与县城交界处,负责一百多公里国家一级光缆干线京九、郑(州)济(南)及多条二级干线的维护工作。为提高维护质量,该局2000年7 月开始筹建京九光缆线路监控中心。工程动工后,五里河镇政府多次要求该局停止施工,理由是未经镇政府批准。杞县长线分局认为工程管理权限不在镇政府,也就没有在镇政府办理什么手续。9 月1 日上午,约四五十人在该镇镇长张振民、副书记李国宾的带领下,提着四米长的木棍,浩浩荡荡地来到杞县长线分局,声称要拆除该局新建的通信机房。长线分局副局长马洪问张振民:“你们有执法证没有? ”张振民说:“这是我的地盘,我让你盖你就盖,不让你盖就得拆! ”马洪正想申辩,后脑勺被人打了一拳,接着被打倒在地。随后几十个人用木棍猛捣墙壁。一个半小时后,长线分局将近完工的机房狼籍一片。记者后来就此事采访了杞县城建局规划科科长张俊祥,张认为按有关规定,城建局直接管理杞县长线分局所在地的城区规划是没有疑问的,如果某些单位进行了建筑,应由城建监察大队对其发出处罚通知书,限期整改,其他单位是没有权力进行执法的。令记者吃惊的是,事情过去27个小时后,五里河镇派出所竟然还没有立案,也没有到长线分局了解情况。

  同垂直管理的行业相类似,一些虽然隶属地方却带有执法性质的强势部门,也常常有意无意地与政府争高低,或以严格执法为名搞“独立王国”,或以本部门利益为重大肆捞取好处,或与不法之徒串通一气坑害群众,总之,由于这些部门显赫的权势和具有一定的垄断性的地位,谁也惹不起,谁也拿它没办法,即使统揽地方上大权于一身的党委、政府,有时也不得不让它三分。

  行业和部门的垂直管理在一定程度上造成“诸候割据”的局面,这种局面又引发行业不正之风的盛行。据2000年6 月30日《四川日报》报道:绵阳市委书记杨海清日前指出,“行业不正之风,看起来没违法、没犯罪,但它严重干扰了我们正常的经济和社会秩序,损害了党群关系,损害了绵阳的形象,必须严厉整治。”

  杨海清说,一位市民来信反映,她的女儿今年四月开了个茶园,从开张到现在,已经有许多部门来收费,让人难以承受。文化局每月要收文化管理费200 元,要求一次交清全年的。卫生执法检查大队每月收检查费10元,年初一次收清;但如果临时检查,每次收费200 元。卫生防疫站每年监测一次,每次要收8000元,好说歹说同意交2700元,但每次检验菌群时要收取评价费30元,检验报告费10元,且不开正规发票。

  杨海清说,诸如此类的事很多。群众反映,有一个青年开了个药店,好几个月才挣了370 元,行业主管部门抽查了两种药品就收了70 0元。一个卖雪糕的被检查了两个雪糕收了92元检查费。抽查服装专拣好的,拿走了就拿不回来;检查酒本来一两瓶就够了,可是非要搬两三箱。杨海清指出:“有些部门,不收钱不干事,千方百计为‘人民币’服务;有些人以权谋私,已经到了不要脸的地步;有的部门还对向上反映情况的经营者打击报复。行业不正之风严重败坏了绵阳文明城市的形象。”

  杨海清说“行业不正之风,看起来没违法,没犯罪”,但是从后面所列举的事实依据来看,这些部门的所作所为实际上已经违法了,至少是执法不当,其不正当的执法行为严重损害了经营者的合法权益,也在某种程度上毒化了经营环境。从这些例子可以看出,有些部门执法时往往是从本部门的经济利益出发,而不是从为经济建设保驾护航的大局出发,有时为了钱的确到了杨海清所斥责的“不要脸的地步”。

  垄断行业乱收费数额之大甚至到了惊人的地步。据报道,从1999年12月起,国家计委会同信息产业部开展了全国电信资费检查,截止2000年7 月底,共查出违法所得21.7亿元。2000年3 月,国家计委又会同国家电力公司,对1998年以来的电力价格进行了检查,截止2000年5 月底,从2637个单位共查出价格违法金额27.4亿元。

  7 、怪异的倒金字塔结构

  行政部门常常有一个特殊的现象,就是官员实在太多,多到只有官而几乎看不到“兵”的地步。官和兵的数量与比例严重失调,形成上边大下边小的“倒金字塔结构”。

  本来,在县市、乡镇一级,行政机构的数量和人数,就与经济组织的数量和人数比例失调,甚至相互倒置,形成“大政府,小社会”的畸型结构。而在行政部门内部,也存在这种不合理的现象,而且,越是高一级的机关和部门,这种情况越是严重。

  据报道,南方有一个县级市竟然有15个正副市长,为了满足这15个正副市长工作的需要,这个市政府办公室,相应配备了11名正副办公室主任,17辆小轿车。问题是,究竟有没有必要设立如此多的市长? 而且,这样多的市长,不知道到底是如何分工抓工作的,工作中相互之间有没有冲突,老百姓是否能把他们一一分别清楚。

  其实,实质性的问题并不是有没有必要设立这么多的市长位子,而是这么多的领导干部都得安排一个合适的位子,既然有这样多的人需要安排,因人设位的情况便难以避免。

  据报道,在某乡镇,竟然有28个领导小组。光领导小组就有28个,不知领导小组的正副组长还有多少,小组成员又有多少。据说,这个乡镇所在的县,乡镇一般都有各类领导小组十多个。

  领导小组多了,人人都挂上领导的名,加上已有的党委、政府、人大、经委等领导,乡镇上的领导可以说是遍地都是,真有点“冠盖满京华”的景象。问题是,不知道领导小组和领导成员之外,还有多少人可供实际领导。

  官多兵少的现象在行政机关十分普遍。据说有一个十来个人的什么局,原先有9 位正副局长,因而吃饭时,办公室主任还可以忝列其中给局长们斟酒,刚好坐满一桌。不料后来又来了一位副局长,这下办公室主任无处坐了,只好退下让局长们自斟自饮了。这样一个真实的例子,听起来竟然像虚构的幽默故事一样,令人感到有一种说不出的滑稽。

  我国现行的行政管理体制,先是脱胎于封建社会的皇权专制政体,继而又照搬苏联的计划经济体制,这两种体制都是建立在权力高度集中的基础之上的,虽然这是两种性质根本不同的政权,但是维持这种体制的一个支撑点,都是有庞大的国家机器和膨胀的官员构成的管理阶层。为了建立这样一个管理网络,官员的委任常常超越岗位编制,机构的设置往往重叠交叉,以至于造成“官”与“民”的比例越来越趋于失衡。

  数年前,《羊城晚报》曾经刊登过一篇题为《龙多不下雨》的评论员文章,文中应用过这样一个统计资料:一个官吏,在汉代管理2000多人,在唐代管理1000余人,在明代管理500 多人,在清代管理300 多人,而在当代,官民之比,已由建国初期的1:600 发展到如今的1:33,这就意味着每32人在养活一个干部。这个比例远远高于建国初,也远远高于当今的日本(日本的官民之比为1:236 )。这篇评论员文章还以西北地区某山野小县为例,说明现在的政府机构膨胀臃肿到多么严重的程度。这个山野小县人口不过15万人,但是衙门林立,科局级行政机构达85个,比50年代翻了两番。一个不过15万人的小县,吃“皇粮”的竟然有2400多人,尚不包括以工代干、招聘干部、机关合同工等等,其中仅科局长就达200多人。无怪乎机关里的人自己也时常感叹:“往大街上随手扔个酒瓶子,就能砸住一个长字号人物。”

  严格控制人员编制和领导干部职数已经讲了多年,但是总是收效甚微,擅自扩大编制、超编进人、超配领导职数之风一直没有刹住。

  官多兵少的危害是显而易见的。

  一是影响工作效率。多一个官,其实就是多了一个管事的,少了一个干事的,也就多了一道手续,官员越多越没有人干事。

  二是造成开销过大。官员不但要吃“俸禄”,而且有比一般干部高的房子、车子、机子以及医疗、出差、出国等相应的待遇。官员越多,开销越大,单位负担越重。

  三是政令产生混乱。官员越多,意见越容易分散,步调越难以一致,“一把手”组织、驾驭、协调的难度越大,如果协调不好,轻则出现“一人一把号,各吹各的调”的现象,重则形成勾心斗角、政令不通的严重局面。

  四是出现管理漏洞。官员越多,管理机制越难以健全,监督制约力越小,官僚主义越容易产生,甚至产生腐败,以至于扰民、害民。

  五是降低行政权威。官员越多,行政执行力量越分散,工作力度越小,“官和官打架”、“政策和政策打架”的问题就越多,造成下级和群众无所适从,降低行政机关的权威性。正如俗话所说的那样:“龙多不治水,龙多闹水灾。”其实官多也会闹“官灾”。

  8 、追求机构升格

  同某些官员总想着把官做大一样,行政机构在呈“倒金字塔结构”的同时,也常常追求升格。“官大一级压死人”,机构高一格也就越有权威性,越显得有层次。于是,股级总想着升科级,科级总想着升处级,处级总想着升厅级,厅级总想升部级……

  在战争年代,“官兵一致”的动人局面是很普遍的,那时,从最高领袖到普通一兵,在政治和生活待遇上基本上没有多大的差别,但是这种几乎绝对平等的局面随着战争的结束和接管国家政权,在一定程度上不存在了,我们曾经大批特批过的封建等级观念,似乎悄然地得到实际上的复辟,虽然我们并不愿意承认这个事实。

  长期以来,行政干部和行政机关都是很讲究级别的,科级单位的负责人一般都是科级干部,处级单位的负责人一般都是处级干部。一个行政部门的干部,有了级别就等于有了“官”,从一般干部变成了领导干部,相应地享受领导干部应有的一系列待遇;没有级别只能算一般干部,也就享受不到领导干部所具有的待遇。这种等级差别用一句俗语说:就是“官大一级压死人”。

  同样,行政机关的级别也往往是待遇的象征,因而几乎每一个机构,如果觉得有可能,都不由自主地有一种升格的强烈冲动。

  机构升了格都有哪些实际的“好处”呢?

  首先是职务随着升高了,比如一个科级单位升了处级,原来的科长现在就变成了处长,由初级干部变成了中级干部,待遇也就随着职务升了格。

  其次是编制随着扩大了,以前是五六个人,现在可以有十多个人,由小单位变成了大单位,领导也就由小领导变成了大领导。

  再次是层次设置增加了,以前是科级架子时,整个部门只有一个科级建制,现在成了处级架子后,下面还可以设置几个科室,自然也产生几个科级岗位,可以提拔、安排几个科级干部。

  另外还有许多大大小小的好处,总之是水涨船高。如果是弊大于利,自然会有好多部门追求降级了。

  有些机构想升格,但是由于许多客观原因,实在又升不起来怎么办? 也有妙法,可以高配领导干部来解决问题,如某个科级单位,领导却是县处级干部。又如乡镇一般只能是科级架子,但是可以通过设立工业开发小区等途径,使主要领导升为副县级干部。这种高配领导的方式,刺激了许多乡镇领导谋求高一级职务的欲望,因而不少乡镇都在努力争取设立开发小区。

  机构升格的正面效应是这个机构的权威性和行政推动能力增强,负面效应是人员编制和领导职数增加,层次设置趋于繁复,办公费用负担加重,因而是造成机构膨胀的一个重要的原因。

  (说明:本文为笔者所著《中国行政批评》书稿第一部分,成文于2000年底,文中所述的一些情况现在已发生了很大的变化,因而有些观点不一定正确。目前新一轮机构改革已近尾声,虽然这次改革取得了很大的成果,但是长期积累的一些深层次问题,并没有随着机构和人员的精简而完全解决。例如,原定从整体上把行政工作人员精简50% 的比例,到市县乡机构改革时调整为20% ,因而市县乡机构完成改革后,行政工作人员的绝对数量仍然没有明显减下去。)

  作者:张黎明

当前位置:中国报道周刊 » 中国观察 » 中国行政机构批评 浏览数

发表您的评论