胡鞍钢:个税征收严重“缺位”的思考

  当前,私营企业家、高收入者普遍存在的偷税、漏税、逃税问题,成为社会公众关注的一个热点。当整个“蛋糕”(GDP 和国民财富)迅速做大之后,由于个人所得税征收严重“缺位”,导致分配失公,造成公众强烈不满。

  日益扩大的收入差距

  90年代以来,我国国民收入分配格局发生了三个重大变化:

  一是城镇居民成为主要受益者,居民消费额占GDP 比重不断上升,由1990年的21.7%上升为2000年的26.4%。而农民居民消费额占GDP 比重由1990年的28.0%降为2000年的21.8%;

  二是居民储蓄额10年增长了10倍,不足10%的人口拥有50%的储蓄和现金额;

  三是在1996~2000年期间,城镇居民中最高收入户和高收入户人均年全部收入和人均消费支出呈现大幅度的高速度增长,分别在8%~10%之间,成为扩大内需和改革开放的主要受益者。

  过去20多年是我国经济总量和国民财富增长速度最快的时期,但是当“蛋糕”迅速做大时,“蛋糕”的分配愈来愈不公平。其中重要的原因之一是,现行的个人所得税制度及其征收办法出现“制度失效”,不能有效地发挥“公平分配、调节差距”的作用。

  名实不符的累进所得税制

  在发展中国家,普遍存在实际税率低于名义税率的现象,但中国更为突出。表现为:一是城镇居民实际个人所得税率不仅低于名义税率,而且还低于农民的税率。从宏观数据看,到2000年全国个人所得税额达510 亿元,只占GDP 比重的0.57%;从微观数据看,根据城镇家庭抽样调查,实际个人所得税税率只有0.58%,甚至还低于农民的人均税率3.74%。

  二是城镇居民中,最高收入户和高收入户实际个人所得税率不仅低于名义税率,而且还低于最低收入户和低收入户的税率。国际上个人所得税的重要特征是实行累进所得税制,即人均收入水平愈高所得税率就愈高。1994年以来,中国也实行了国际上的累进所得税税制,但在现实生活中,这一税制却是累退性税制。例如2000年高收入户和最高收入户人均年实际缴纳个人所得税额分别为50元和79元,人均居民储蓄和现金额分别为2331.88 元和4060.39 元,相当于人均纳税额的46.2倍和51.09 倍,实际税率分别为0.53%和0.59%,远低于名义税率,在世界上也属于实际税率最低的国家之一。而西方国家对高收入和最高收入家庭实际税率都在30%以上。需要说明的是,国家统计局对城镇居民家庭调查的收入项目还是名义上的合法的收入,还不包括隐性收入和非法收入。

  个人所得税的空白地

  我国个人所得税占税收总额比重低于发展中国家水平。1998年我国个人所得税占税收总额比重为3.4 %,到2001年提高至4.4 %。尽管如此仍低于发达国家的水平,而且也低于发展中国家的水平(大多在10% ~20%之间)。

  我国个人所得税中工薪与利息所得税占大头。在2000年个人所得税中,工薪所得税占42%,其次是利息税占28%,两者合计占70%;个体经营、劳务报酬等应交税所占比例较小。这就意味着大部分非工薪高收入者应交的个人所得税并没有足额收上来。

  尽管过去几年中国个人所得税税收大幅度增长,但是2000年中国城镇居民实际平均个人所得税税率只有0.58%,最高收入户实际平均个人所得税税率只有0.59%,差不多是世界上最低的税率水平。

  中国经济市场化改革的发展趋势是私营经济、个体经济、经济部门占全国经济总量比重迅速上升,但是他们所提供的税收或财政收入比重明显低于经济比重。根据国家税务总局数据,1986年我国个体私营经济税收占财政收入比重为2.32%,占工业总产值比重为2.76%,纳税比例与工业产值比例较为接近,到1998年这两个比例分别为7.09%和17.11 %,相差10个百分点,若扣除必要合理的减负税收,至少纳税少了一半。其主要原因是,相当部分的私营企业和个体经济从事地下经济,有的从事非法经济,大量偷税、漏税和逃税,成为快速致富或暴富的主要手段之一。

  出路:四个方面的工作

  依法纳税是现代国家现代公民的基本义务。美国建国初期财政部部长汉密尔顿曾讲过,人一生下来有两件事情是不可避免的,一是纳税,二是死亡。社会公众人物必须懂得他们在从社会获得声誉的同时,也必须承担社会的义务,其中“依法纳税”是起码的条件。而政府需要承担以下四个方面的工作:

  实行个人所得税制度和征收办法的改革,为公民纳税提供良好、便捷的税务服务。

  规范城镇居民特别是高收入人群的收入来源。根据相关研究,我国城镇居民收入统计存在严重低估现象。非法、非正常收入已经成为我国居民收入差距非正常扩大的根本原因。

  加大逃税的各种成本和风险,激励公民依法纳税。不能有效地打击逃税人,鼓励或奖励纳税人,就等于打击正直人,鼓励不正直人。打击逃税最重要的是提高逃税的成本,增加逃税的风险。这就要求首先提高被稽查的概率。其次增加对逃税行为的惩罚成本,一是增加逃税的罚款比例,这一比例应当是被稽查概率的倒数,例如稽查概率是20%,那么这一比例是5 倍;二是增加逃税的心理成本和精神代价,特别是对那些社会公众人物(如富豪、明星、名人等)逃税行为应鼓励舆论界给予曝光,使其增加名誉受损的心理代价;三是建立公民个人信用记录体系,凡逃税者应列入黑名单。

  进一步规范公民与政府之间的契约关系与服务关系。在和平时期,在现代国家建立一个统一的公平的强制性的现代税收系统比建立一支现代的军队、警察、政法机构更为重要。但也需要指出的是,必须通过合法的手段汲取应得的社会资源,同时必须放弃以国家名义使用非法手段吸取社会资源,例如屡禁不止的“三乱”:乱收费、乱摊派、乱集资。采取非法手段向公民强征暴敛,只是政府堕落的表现。为此应重新建立现代市场经济条件下公民与政府之间的三大关系:一是纳税人与收税人关系;二是公共产品消费者与供给者关系;三是公共财政支出与分配的监督者与被监督者的关系:人民政府由人民供养,人民政府理应代表人民、服务人民。

  (作者为中国科学院-清华大学国情研究中心主任)

  作者:胡鞍钢

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