刘军宁:联省自治:二十世纪的联邦主义尝试

  二十世纪对中国来说是充满机遇,而又极其不幸的世纪。二十世纪丧失的最大机遇之一,恐怕是与联邦主义失之交臂。中国在二十世纪遭遇的种种不幸与对中央集权大一统的不懈追求与忘情拥抱是分不开的。对二十世纪中国联邦主义运动的回顾也许能为中国在未来把握住联邦主义的机会有所助益。因此,本文所关注的与其说是其历史细节,不如说是其意义的蕴涵。

  自十九世纪中期,中华文明经历了严重的生存危机,其中以制度和统治权正当性的危机最为严重,建立在暴力与世袭基础上的统治权面临了空前的挑战。自那时起,中国的知识分子们也开始探讨、尝试种种可能的制度转型方案。戊戌维新运动提出的制度解决方案是“君主立宪”,希望以日本和英国为模型的“君主立宪”政体来实现中国的制度转型;辛亥革命提出的制度解决方案是“废君共和”。辛亥革命的焦点是千年不变的、高高在上的世袭皇权,对地方与基层的制度转型则用心不多。但是皇权被推翻后所造成的权力真空则为各地探索自身的制度变革打开了方便之门,国家政体由君主制走向共和制的变革也需要有地方政制的相应变革作为补充。于是,联省自治运动的出现便在情理之中。在戊戌维新与辛亥革命相继提出宪政与共和的制度解决方案之后,联省自治运动把目标设定为建立以美国和瑞士等国为模型的联邦主义的共和政制。表面上看,作为政治变革,戊戌变法、辛亥革命与联省自治相互之间在历史上充满矛盾与纠葛,尤其是以孙中山为代表的革命党在实际行动中对戊戌维新派与联省自治派都予以彻夜否定。但是,在这三场政治运动的背后却是同一个政治逻辑的依次展开:宪政、共和、联邦主义与地方自治。它们都是现代政制、尤其是大国政制的基本要件。只有三者之间的相互独立与补充,才能有机地构成以复合共和与宪政民主为特征的联邦主义政治秩序。例如,联省自治运动最积极的倡导者之一陈炯明本人便是中国近代史上极少数集宪政主义者、共和主义者、联邦主义者三位于一体的典范。在当时,能认同共和与宪政已不属不易,但是要认同联邦主义则更需要非凡的远见。

  联省自治在中国的出现与兴起,不是对宪政与共和的抛弃,而是结合中国国情对宪政与共和的深化。正是基于宪政、共和、联邦主义之间的内在联系,联邦主义对中国政治转型的相关意义在晚清时期就已受到立宪派的关注。清廷的宪政编查馆产呈奏折,力主设立作为各省自治之制度要件的省咨议会:“立宪政体之要义,在予人民以与闻政事之权,而使为行政官吏之监察。东、西立宪各国,虽国体不同,法制各异,无不设立议院,使人民选举议员,代表舆论。是以上下之情通,睽隔之弊少。中国向无议院这说,今议倡设,人多视为创举。……中国地大民众,分省而治。……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽,必使下足集一省之舆论,上仍无妨国家统一之大权。”这里,上奏者已经认识到,中国地大民众,须分省而治,而且,各省的自治与国家的统一并行不悖。

  辛亥革命前后,联邦主义的思想开始引得思想敏锐者的注意。章士钊指出:“故窥现今之大势,莫如各省先行自图自立……然后公议建立中国全部政府于各省政府之上,如日耳曼联邦、合众国联邦之例,即谓全中国自立可也。”到了辛亥革命时,这种联邦主义的思想更蔚然成风。联邦主义的动力在清朝末年已经开始积蓄。有人统计,辛亥武昌起义时,民间地方自治会遍布全国,达五千余之数。在辛亥革命中,山东在宣布独立之前,各界联合会曾向巡抚孙宝琦提出八条要求,请孙氏代奏清廷,其中一条便是要求“宪法须注明中国为联邦国体”。孙文本来也是主张中国实行联邦制,赞成联省自治的。辛亥革命爆发后不久,孙文便在巴黎发表谈话:“中国于地理上分为二十二行省,加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也,其面积实较全欧为大。各省气候不同,故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势,于政治上万不宜于中央集权,倘用北美联邦制度,最为相宜。每省于内政各有其完全自由,各负其统御整理之责;但于各省之上建设一中央政府,专管军事、外交、财政,则气息自联贯矣。”辛亥革命成功后,南京国民政府起草的政府组织大纲便以美国的联邦宪法为蓝本。中国无论在经济还是在社会文化上都具有显著的多元特征,中国本应是一个天然的联邦主义国家。

  然而,上述三场政治运动之间的冲突,尤其是以孙中山为代表的革命党对宪政的轻视和后来对联省自治的彻底否定导致中华文明政制转型因制度目标残缺不全最终半途而废。其结果是中央集权大一统有机可乘,在改头换面之后,以最新潮政体的面貌粉墨登场,并至今挥之不去。

  如果我们把联省自治与中央集权大一统这两个制度解决方案进行对照,我们会发现这两种思路完全是针锋相对,不能并立。

  它们之间的对立首先表现在建国方式上:是和平建国,还是武力建国?针对当时中国各地群雄并立的局面,大一统派认为,要实现中国真正、彻底的统一,离不开武力。联省自治派认为,中国的统一只能以和平的方式实现,即联合自治的各省共同组成联邦共和国。其实,这一分歧的背后是两派对“什么是统一”的看法的根本差异。大一统派认为,各省名为自治,实为割据,其实质是各军阀拥兵自重,“自治”即是分裂,要结束这样的分裂只能使用武力。联省自治派认为,“自治”并不是分裂,不能在“国家统一”与“中央集权”之间划等号。地方自治只会更加巩固、而不是破坏国家统一。就算是在一些省份有军阀割据的现象,也只有走“废督裁兵”、军队国家化和联省自治的路,建立一个有统一的、有真正权威的中央联邦政府,实现中国的统一。如果通过诉诸武力来统一中国,其结果是以新军阀来代替旧军阀,以中央集权大一统来代替联省自治,结果还是二千年来的秦政依然不变。

  按照大一统的标准来衡量,各省自治,的确就是地方割据,因为联省自治允许各地在地方事务上有权不听中央的号令。在中国的历史上对这样的“割据”总是用武力来平息,偶尔济之以招安。但是,无论如何,对“割据”的绝对不宽容一成不变。陈炯明则完全看穿了“武力统一派”背后的权力动机,他指出,“盲论之士,往往以主张‘分治’,即为破坏‘统一’,曾不知‘分治’与‘集权’,本为对称之名词,于‘统一’何与?北美合众国成例俱在,岂容指鹿为马!民国以来,正坐盲论者误解‘集权’为‘统一’,于是野心者遂假‘统一’以夺权。”显然,地方必须服从中央,这是大一统衡量分裂与统一的唯一标准。

  按照联邦主的看法,“自治”与“分裂”风马牛不相及。自治是完全正当的,要维持统一必须尊重各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一,统一便失去了合法性。联省自治派一再表明,他们所追求的只是自治和联邦主义,不是割据,更不是国家的分裂。即使在所谓的“军阀割据”时期,几乎所有的地方军阀都在形式上保持了对于文官传统的尊敬和对中央政府的承认。“联省自治”不是要把中国分裂为几十个独立省。全国的立宪政府框架依然存在,全国在名义上维持着政府的统一,军阀割据不过是变相的地方自治。“统一”不能误解为“集权”,“分权”不能误解为“分裂”,“自治”不能误解为“独立”。

  辛亥革命后中央集权大一统的代表人物袁世凯、孙中山从未放弃以武力达到一统。孙文始终坚持武力征服的道路,事实上放弃了宪政共和转而寻求独裁政治。对孙氏而言,军政、训政是当务之急,宪政则遥遥无期。军政是建立中央集权大一统的手段,训政是维持中央集权大一统的手段。好一个“训”,自我中心,高高在上。这种朕即真理,拒绝宽容的心态一览无遗。孙中山是“武力统一派”中彻底的中央集权主义者,他的理想是以领袖权力为核心的大一统。陈炯明则是联省自治派中彻底的联邦主义者,他心目中的理想政体是美国、加拿大、瑞士等国实行的那种联邦主义政体。导致在辛亥革命中并肩走过来的陈炯明与孙中山最后分道扬镳的关键因素正是两人在对待各省自治和是否用武力实现统一上的根本分岐。陈炯明的“联省自治”或“自治省联邦”的思想,与美国的联邦制一致,但与孙中山认为的革命时期迫切需要的“一党专政”及“军政”、“训政”的思想格格不入。由于陈炯明拒绝在孙中山的“绝对服从党魁”的党章下签字,并拒绝出兵追随孙文北伐,拒绝用武力统一中国,两人的决裂也就在所难免了。有趣的是,虽然共产党与国民党后来不共戴天,但是两党对陈炯明的态度却出奇一致:叛徒,大一统的叛徒;军阀,破坏中央集权的军阀。直至今日,武力仍然被看作是从实现到维持一统的根本手段。

  是大一统,还是联省自治?

  辛亥革命之后,以皇权为象征的君主政体已不复存在。但是作为君主政体的观念支撑的“道统”并未彻底动摇。这个道统便是高度中央集权的大一统。对一元化权力的根深蒂固的崇拜,对分权与自治后中央权力受到制约的恐惧,未减反增。中国的政治传统中基本没有自治、分治与共治的概念,所信奉的仍然是中央政权的一元领导,领袖人物的乾纲独断。从清廷到袁世凯、孙中山都是这一道统的最忠实的追随者,而不论他们之间有多大的恩怨与仇恨。辛亥之后,持中央集权大一统论的人士认为,当时的中国,军阀割据各省,帝国主义企图瓜分,中央政府无能,国家已陷于半殖民地、极度绝望的地步,所以惟有用武力统一,铲除那些主张联邦与自治的社会力量,建立强有力集权的中央政府,国家才有希望。事实上,通过此起彼伏的革命运动,革命领袖的“天子继承人”的身份不是被淡化而是被强化了。1949年之后,国家权力的集中达到了中国历史上从未有过的高峰。

  在君主国与共和国的争论消失之后,代之浮出水面的争论是中央与地方的关系问题:是承袭过去的中央集权大一统,还是另辟蹊径走崭新的联邦建国之路?在二十年代,用武力统一已不是唯一救国的途径,而联省自治就是当年全国人民渴望和平统一中国的另一可行选择。在辛亥革命解决了从君主立宪向共和政体的转变之后,中国出现了统一的、但多中心的社会,也形成了某种事实上的联邦主义局面。

  早在清末民初,联邦主义在中国就找到了响应者。梁启超在1897年吁请湖南巡抚陈宝箴实行自立自保,并施行地方改革。邹容的《革命军》和章太炎的《革命军序》就主张在中国走与美国类似的联邦主义道路。到了辛亥革命时,这种联邦主义的呼声日涨。南京革命临时政府也明白表示,“美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范”。辛亥之后,袁世凯在1914年曾颁布《地方自治章程》,推行地方行政试验制度。袁世凯与孙中山,甚至北洋军政府对地方自治均有所承诺或至少在口头上容忍。

  无论孙文还是袁世凯,他们当时所领导的事实上都是一个联邦式的多中心政治秩序。由于王权旧制度的坍塌、新政权在一开始被迫的容忍,各地的自主权在这一短暂的权力真空中勃发出生机,于是在1920~1925年间出现了一股反对国民党武力统一、主张实行“自治省联邦”的运动。1920年冬天起,有10多个省争取自治并派代表到北京请愿实施自治。在北京,自治运动有两个联合组织,一个是江苏、安徽、江西、山东、河南、甘肃、广东、四川、福建、湖北、广西、山西12省和北京市代表组成的各省区自治联合会。一个是直隶、山东、河南、山西、四川、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西14省代表组成的自治运动同志会。在北京以外,天津成立了直隶、山东、河南、山西、陕西、热河五省一区自治运动的联合办事处。上海成立了旅沪各省区自治联合会。联省自治运动成为五四运动后规模最大的、也是迄今为止中国历史上唯一的一次要求实行地方自治与联邦制度的社会政治运动。章炳麟把中国的这场联邦主义运动创造性地称为“联省自治”。

  “联省自治”的目的正在于建立联邦制。按照这一政治构想,如果能够真正在中国先从体制上建立各省自主的小型自治共和体,而且逐渐把属于地方的治权交还地方,同时把政党与国家、政党与军队分家,然后逐步举办选举,培养“人民”对民主的自由和信念,彻底保障新闻自由、基本人权,那么,在此基础之上就可以组成由自治的省构成的永久性的联邦制国家。

  尽管今天反对在中国实行联邦主义的人士都认为联邦制不适合中国,但是,在当年的联省自治运动中,那些主张联邦主义的人恰恰认为联邦制最适合中国国情。例如,陈炯明认为:“国人从来没有组织团体,以表达其‘集体意志’(collectivewill)的经验,但是他们很习惯于乡村的自治。中国 求民主,必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用‘由下而上’的办法,再不能采用‘由上而下’的办法,因为许多年来,中国已曾试用多次‘由上而下’的办法,而每次终于遭到失败。现在广东在乡村上实行分区,自治村中,警察和税收由人民自办,将来各县县长与省议员亦由人民自举,再由议员共举省长。广东邻近各省人民将见范要求实行同样的制度,进而遍及全国各省……我们先联合几省组织‘联省政府’,他省将可逐日加入,最后便可达到‘联省自治’的目的。”在传统的中央集权大一统下,如陈炯明所言,事事受成于中央,与中央愈近,则与人民愈远,不但使人民永远处于被动之地位,民治未由养成,中央即有为人民谋幸福之诚意,亦未由实现也;“地方自治”可以发挥地方人民的自动(首创)能力,增强人民的自信心,为地方谋幸福,也就是为国家民族谋幸福。

  湖北的一位革命党员谷钟秀在1914年写成的“理想之共和国”中断言:“国本不摇,必俟地方制度之确定,其需要较制定宪法为急……余以为虽不必有联邦之名,要必以联邦组织之精神,使中央政局之变迁不影响于地方……勿徒假国家主义为名,一意倾向中央集权之说,致令中国敌机四伏,于数十年后犹在涂炭糜烂之中,此吾人所百拜祈祷者也。”可见,联邦主义正是针对中国千年沉疴的苦口但灵验的良药。

  当年的联省自治运动是极其明确地把矛头指向中央集权大一统,把目标指向联邦主义。陈炯明在《建设方略》一文中写到:“政治组织之根本,在于规定中央与地方之权限;规定之方式,古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡,集权之制容或可行,否则无不用分权制者。美之合众,德之联邦,皆分权制。英之帝国,其属地如澳洲,加拿大等皆完全自治,实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权,今亦已革命矣。”如其所料,后来国民党在广土众民的中国继续实行中央集权,也摆脱不了招来“革命”的命运,最后不得不避走台湾。

  联邦主义作为一种思潮,通常都包含着两个相反的倾向:地方主义(communalism)与世界主义(cosmopoli-tianism )。前者强调对地方的身分的认同,强调地方的独特性与自主的权利,其特点是向“小”处着眼。后者强调世界各地各国各文明间的联合和全球化一体化的必要性,主张实现建立在充分尊重各地个性基础上的大同,其特点是向“大”处着眼。在作为联多为一的联邦主义政治秩序中,这两种趋势又是并行不悖的。若只有地方主义,那势必是小国寡民,势必触发地方分离主义运动。如果一味只强调世界大同,不尊重公民的自主权与地方的自治权,那无异于把整个世界都纳入到实行中央集权大一统的世界政府之下。这两种倾向,一旦割裂开来,都是联邦主义所不能接受的。从联省自治运动的旗手陈炯明身上,我们很容易就可以找到这两种倾向的统一。他系统地勾画出了从村镇自治到世界联邦的由下而上的联邦主义政治秩序:

  (一)建国--完成中华整个民族的国家,实行“共有”“共治”“共享”之原则。中华民族,合汉,满,蒙,回,藏五个种族而成。此五个种族,同居中国,同一国籍,同在一个统治权之下,共同生活。

  (二)建亚--使亚洲成一组织,为世界大组织之柱石。世界如谋大同,当以亚洲,美洲,欧洲各自联合,完成三大组织,以为未来世界创立一大组织之柱石。中国应负创造亚洲新文明之使命。

  (三)建世--增进中国文化,尽量贡献世界,协谋国际和平的运动,以全人类平等共同生活为目的。废除各国军备组织,成立“万国联邦”,而中国应为其创造者之一员。

  今天在中国,村民自治刚刚重新受到关注;在欧洲,迈向联邦主义的欧洲联盟已经启航。与此也可以看出,辛亥革命之后,中国人找到过完全取代中央集权大一统的、整合的替代性思路,这就是中国式的联邦主义:联省自治。这也是中国与世界,中华文明与世界文明接轨的必由之路。

  联省自治与国家统一

  在中国,联邦主义受到的最严厉的批评之一,就是实行联邦主义会导致中国的分裂。当年的联省自治也同样面临这一指控。“联省自治”常被指斥为军阀割据地方,拥兵自保,破坏国家统一。在大一统的中国,分裂与割据不论在党内还是在国内都是最严重的罪名,要求分治是谋反,要求自治是犯上,简直是罪该万死。

  在中国,联邦主义运动以“联省自治”的名称出现本身就是对上述指控的某种防范。由于“自治”、“联邦”之类的观念在传统的中国政治文化中给人以不容争辩的负面印象,常被视为“异教邪说”,联邦主义在中国的拥护者们不得不避免使用“联邦”这个字眼。因为“邦”在中国的传统政治术语中可用于指称拥有主权的国家。当然也有人不肯放弃“联邦”这个名称。章士钊便是其中之一。他首先反驳,“联邦”中的“邦”,不一定也不应该被理解为含组联邦国家的独立邦国。他认为,“邦”原则上是与古代的地区或行省相埒,唯一的不同是她们应该享有更大的权利和权力,而非独立。除此以外,他认为要建立联邦国,不一定要先有各邦存在,因此,单一制国家(如中国)能够,亦应当转变为联邦国家。章士钊不肯放弃“联邦”这个名称,因为放弃了,就等于向中央集权传统和它自命拥有的命名权力投降。

  事实上,联省自治的目的不仅不是分裂国家,而是追求和平的、自由的、自治的基础之上的统一。没有一个自治省提出过独立的要求,每部省宪都肯定该省是国家的一部分。1921年6 月4 日,浙江都督卢永祥通电主张:“先以省宪定自治之基础,继以国宪保统一之旧观”,即在自治省的基础之上通过国家宪法来保持国家的统一。的确,大一统的要害不在统一,而是沦为一些人用武力夺权、集中权力与滥用权力的借口。

  还有一些人注意到,尽管大一统的拥护者高唱“维护统一”的高调,大一统的中央集权却无助于中国的统一。在1920年至1923年间出版的一份鼓吹联省自治运动的刊物《太平洋》上,杨端六认为在中国三千年的历史中,以中央集权式统治的时间其实还不到一千年。统治者不过是利用中央集权的大一统思想以欺蒙愚昧的百姓,使他们产生一种虚妄的安全感。然而,每个朝代的大一统一旦登峰造极,接踵而来的便是国家的分裂。而中国的大一统王朝每每走到极致,分裂便在所难免。所以,在过去,大一统在中国屡屡成为分裂的祸首;在今天,大一统仍然是中国统一的最大障碍。

  倡导联省自治者认为“中央集权”与“国家统一”,不是一回事;而“地方分权”是有助于巩固、而不会破坏国家统一的。他们相信,只有“废督裁兵”,走“联省自治”的路,建立一个名符其实的联邦式的中央政府,真正的统一才能实现;若果诉诸武力来统一中国,以新军阀来代替旧军阀,结果还是弄成集权专横的局面。联省自治不是要把中国分裂为几十个独立省。

  联省自治与大一统之争不是“分裂”与“统一”之争,而是个人有无自主权,地方有无自治权之争。按照今日公认的政治尺度,自主与自治是完全正当的,要维持统一必须尊重个人的自主与各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一,统一便失去了正当性。要维持中国大地的和谐的统一,复合共和的联邦建国是最佳的选择。这也正是联省自治运动所为之努力的。

  联省自治的制度蓝本

  联省自治运动从一兴起,在其性质上一直有着重大的争议。联省自治运动到底是军阀为了割地自肥、分裂国家,还是要在中国建立一个统一的联邦主义的国家?对于这一争议,我们或许可以从联省自治运动所依据的制度蓝本中找到一些线索。

  中国自清末以来的维新求变过程,在很大程度上是一个政体选择过程。联省自治与戊戌维新的一个重大差异在于,戊戌维新运动所寻求的制度母本是以明治日本和英国为模型的“君主立宪”政体; 而联省自治运动的目的是要建立以美国和瑞士等国为模型的“联邦共和”政制。联省自治运动参照的是当时的西方那些实行联邦制的国家,如美国、加拿大、瑞士等国。它们都是“统一”、“地方分权”、“地方自治”的国家,而不是“分裂”、“中央集权”、“地方独立”的国家。

  陈炯明在1922年发表文章,论述了中国的联省自治为何以美国联邦主义为制度蓝本的理由:“予对此问题主张实行联省制,有如美国现行之联邦制。盖我国版图辽阔,种族不一,若全恃中央政府直接辖制,深恐再生他项意外。尤可危者,中央政府万一有不安现象,则各省必受政治的影响而起种种之变化也。”中国要实行美国式的联邦制,不仅是因为中国“版图辽阔,种族不一”,而且还因为美国式的宪政联邦主义可以为中国提供实现统一的手段。如陈氏所言:“国乱有年,非谋统一不可。但真正统一,须建筑于法治上,乃能永久运用,而不用分裂。民国纷乱,在于中央地方权限不分,军事民政各不归位,故民政应分权者,中央乃改而集权,军事应集权者,中央反令各省据为已有。今欲塞乱源,制治本,应从制宪着手,略取美制度,定为联邦宪法。”所以,以陈氏为代表的联省自治的拥护者们“拟采用美制,使大权配分于全国,不复为少数人掌握,庶人民获有管理之机会。凡中央权限一一胪举,而规定之。地方权限亦为概括的规定,中央官吏任免操诸政府,地方官吏置易由乎人民,于是官吏任免之际将不复发生争端,武人既不复能要求位置私人,国库亦不能擅侵,政府毋事乎阴谋,而政治阴谋以绝,于是合通省人民制定省宪。则各省为全省人民所共管,军阀亦不复能要求为一已之地盘,而于废督裁兵,亦能更进一步。”

  当年倡导联省自治者认为“地方自治”,即为“民治”,是民主政治最基本的因素,也是要仿效欧美民主国家建立联邦制的先决条件。所以陈炯明在二十年代倡导“联省自治”时,常引用“自治省联邦制”一词。联省自治,“譬犹美国联邦,先有十三州独立自治,制定州宪法,召集州议会,组织州政府,俟各州内部巩固,然后由各州派选代表,开宪法会议(即费城会议),产生联邦宪法,建设联邦政府,以确立美利坚联邦国之基础,始有成效之可言。”换言之,“联省自治”是以省为自治单位,由各省省议会制定省宪法,然后依照美国的联邦制,联合各省组成一个“联省自治政府,来建立一个永久性民主的联省政府。”

  孙中山虽然对联省自治持强烈的否定态度,却也承认联省自治运动是以美国的联邦制为制度蓝本的,其目的是要在中国建立美国式的那种联邦主义。他在《三民主义》中写道:联省自治的拥护者们以为,“中国要像美国一样的富强,便应该联省;美国联邦制度的根本好处,是由于各邦自定宪法、分邦自治;等到省宪实行了以后,然后再行联合成立国宪。质而言之,就是将来统一的中国变成二十几个独立的单位,像一百年以前的美国十几个独立的邦一样,然后再行联合起来。”只是在孙文看来,“这种见解和思想,真是谬误到极点。”孙中山在《三民主义》中提出的主张是:“在今天,自由这个名词究竟要怎么样应用呢?如果用到个人,就成一盘散沙。万不可要用到个人上去,要用到国家上去。个人不可太过自由,国家要得完全自由。到了国家能够行动自由,中国便是强盛的国家。要这样做,便要大家牺牲自由。”与联省自治的美国制度蓝本相反,孙文也相应选择了苏俄式一党专制为制度蓝本,加速了向中国传统的中央集权大一统回归和向苏俄式的社會主義的靠拢,于是有了剿灭联省自治运动和“联俄、联共、扶助农工”的新政策。如果孙中山不是得到来自北方邻居的枪炮、金钱与现代極權意识形态的支持,从而得以成功地用武力消灭联省自治运动,中国有可能客观面对二十世纪的联邦主义机会。

  另一方面,在联省自治运动中,以美国的联邦主义为制度蓝本,意味联省自治的目的是为了建立一个像美国那样联邦而统一的国家,不是要通过分裂割据来肢解中国。联省自治运动的拥护者们提出以美国的联邦主义为制度蓝本,的确有其内在的道理。因为辛亥后的中国情形的确与美国独立革命后的政治态势极其相似:在中国民国后中央政府极其衰弱,在美国独立革命时的邦联政府更是徒有其名。当时两国都呈现出多政治权力中心的政治格局,在美国是十三个独立州,在中国是晚清末期曾要求独立的二十二个省。从这个意义上讲,辛亥革命在一定程度上也是北美殖民地的那种独立革命。在北美的殖民地革命 之后,出现了一场讨论政制选择的大讨论。在这场讨论中,主张联邦建国的联邦党人占了上风,主张各州保持独立的一派最终作了让步。在辛亥革命之后的中国也出现了一场类似的大争论:是走传统的大一统武力建国之路,还是走美国式的联邦主义和平建国之路。联省自治运动的拥护者们选择了后者,但是他们最终被主张大一统的武力所击败。美国人利用了革命后的契机选择了联邦主义,而中国的革命家们继续因袭有悠久历史传承的大一统。这两种不同选择的后果,今天已经充分展现出来。

  联省自治与省宪运动

  联邦主义是一种由下至上构成的政治秩序,其特点是个人的自主,地方在分治基础上的自治,国家由成员体与公民参与的共治。因此,地方的自治是迈向联邦主义所必不可少的一步。要在大一统的中国实行联邦主义,只有通过地方的自治才能把传统的、由上至下强加下来的中央集权主义政治秩序,扭转为由下至上的联邦主义政治秩序。

  在中国,省一级是决定政治秩序是由上于下、还是由下至上的枢纽所在。因此,省级能否自治几乎是决定政治秩序是联邦主义还是中央集权主义的一个重要风向标。在中央集权之下,省级首长(如原先的巡抚和当时督军)是由中央政府任命的,其所代表的是中央政府的权力与利益,并以中央政府之代表的身份在各省行使统治权。在这种中央集权的政府秩序之下,各级的治权归中央,地方的事务由中央来决定。在联邦主义之下,各省应是自治,当地的事务由当地人自己来决定、管理。省级行政首长(在联省自治中被称为省长)由各省选民(直接或间接地)选举产生。省长的权力不是来自中央政府,而是来自本省的选民。如果各省能够自治,联邦主义所必需的两级政府才能水到渠成。省的自治,由省督(督军制)到省长的转变都需要通过宪法来落实。宪政是实现联邦与各省自治的前提。因此,不论是在国家一级建立联邦制度,还是在省一级实行自治,都须从制定新宪法入手。

  联省共和的要件之一是省宪。中国在二十年代实行联邦主义的应有之义便是制定省宪与制定国宪。各省的订立省宪运动也成了联省自治运动的一个重要环节与标志。所以,联省自治过程中出现要求制定省宪的运动也就理所当然了。这种运动在1920-1925年之间形成一股潮流,当时湖南、浙江、云南、四川、广东都制定出了省宪,其他如湖北、广西、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏等省也都积极酝酿制宪自治。1921年湖南制宪运动是联省自治运动的起点。联省自治,尤其是制定省宪运动是中国历史上第一次省籍意识的全面觉醒。

  湖南省宪草案于1921年4 月完稿,于8 月由审查委员会通过,于11月经过全省公民投票批准,于1922年1 月1 日公布施行。湖南省宪,共有一百四十一条,分十三章,下面是湖南省宪法结构的大致内容:

  序言:湖南全省人民为增进幸福,巩固国基,制定宪法如左……。

  第一章:总纲 湖南为中华民国之自治省,以现有土地为区域,省自治权属于省民全体。

  第二章:人民之权利义务,人民在法律上一律平等,无男女种族宗教階級之区别。人民有保护其身体生命权,有保护其私有财产之权,有保护其居宅之权,有营业自由之权,有受教育之义务……等。

  第三章:省之事权,包括地方制度及地方自治之监督,制定户籍法及登记法,矿业农林之保护及发电,省内之军政军令事项,省警察行政事项……等。

  第四章:省议会以全省公民直接选出之议员组织之,公民年满卅岁以上,皆得被选为省议员,省议员任期三年,设议长一人,副议长二人,闭会时设常驻委员会。省长有重大犯罪行为,议员可提出弹劾。

  第五章:省长及省务院

  一、省长:省行政权由省长及省务院行使之。省长由省议会选出四人交由全省公民总投票决选,以得票最多数者为当选。当选后得爱国政府之任命。凡湖南公民年满卅五以上在湖南居住五年以上者得被选为省长,现职军人被选为省长时,须解除本职方得就任,省长任期四年,期满改选,可连选连任一次,省长之职权包括:公布法律及发布执行法律之命令,统率全省军队管理全省军政,任免全省文武官吏。

  二、省务院下设内务司、财政司、教育司、实业司、司法司。省务院设于省长署内,省长为省务院长,各司长为省务员。各司司长任期三年。省务院政务会议,省长依政务会议决定之施政方针对于省议会负其责任。

  第六章:立法

  第七章:行政包括财政、教育、实业、军事等。

  第八章:司法

  第九章:审计处

  第十章:县制大纲

  第十一章:市乡自治制大纲

  第十二章:本法之修正及解释

  第十三章:附则 省法律未公布以前,中华民国现行法律及基于法律之命令与本法不相抵触者,仍得适用于本省。国宪未实施以前,应归于国之事权,得由省议会议决执行之。

  湖南省议会以全省公民间接选出之议员组织之,凡有左列资格者皆得被选:一、曾在国内外专门学校毕业者;二、曾任荐任职一年以上,或委任职三年以上无过失者;三、曾任省县议员三年以上者;四、曾任中等学校以上校长、教员二年以上者;五、曾任省县公团法团职务五年以上者。省议员之名额暂定一百0 八名,全省分三大区,一区卅七名,二区卅六名,三区卅五名。

  湖南宪法(湘宪)对于省的事权规定,采取列举主义。由于美国、瑞士等联邦国家都是先有邦而后联为国,他们组织联邦时,将各邦原有的事权,划出一部分让给中央政府。所以在这些联邦主义国家的宪法对中央政府事权自然加以列举,把剩余的权力留给各邦。即使当时,也有人已经注意到,“美之温吉宜亚州,马沙诸些州,瑞之给耐佛州,其州宪皆先国宪而成……。”但是二十年代中国的各省,在法理上根本没有固定的事权可言,在国家一级上更不存在一部合理划分纵向权力的联邦宪法。在这种情形下,省宪的制宪者,不得不把省权先行列举,明确地规定省的地位;一方面使省自治有一定的活动范围,一方面可以为将来制定联邦宪法时,为两级政府间的权力划分打下一个基础。它可以说是在中国出现过的省宪中最激进的。它包含了普遍选举、省议会和县议会,还有教育自由和司法独立。省长民选,选民享有创制权、复决权和直接罢黜权。

  从已经制定出来的各个省宪看,他们都有一些共同特征,例如强调保护公民基本权利,对省县两级行政首长的权力予以节制,在县和乡村都实行自治,禁止军人干政。其中对国家统一与领土完整的尊重尤其突出,没有一个省要求脱离民国而独立。湖南宪法第一条规定曰:湖南为中华民国之自治省。川宪在总纲第一条声明“四川为中华民国之自治省”。此条与湖南、浙江、广东各省省宪的规定完全相同。这表示各省制宪自治,并不是要把中华民国分裂为若干独立国家,而制定省宪,实为统一国家、组织联邦政制的一个步骤。所以,省宪的功能一方面是为国家在联邦主义基础上的永久统一铺平道路,另一方面是为扭转中央集权、消除省一级督军的专横权力,同时为省以下的自治提供法律基础。省宪运动的一个重要任务就是要废除督军,消除其权力的合法性,因为如果省一级不再继续向下分权,很可能会造成一个“独立而专制的小王国”,这完全与联邦主义所追求的目标背道而驰。

  尽管后来各省在行宪过程中遭遇到种种意料之中与意料之外的挫折,并且联省自治与省宪最终成为孙中山北伐运动的牺牲品,但是,省宪运动在中央集权大一统的传统如此深重的中国,所具有的划时代的意义是怎么肯定也不过分的。这一政治遗产在中国未来的联邦主义运动中一定会重新受到特别的珍视。可以说,只要中国走联邦主义的道路,各省立宪也一定会被重新提上议事日程。

  联省自治的尝试:广东在一九二一

  二十年代的联省自治运动具有两个主要的含义:一是为中国和平统一找到一个整体的制度性的解决办法:二是在各省通过自治的实践为在中国实现联邦主义打下经验的基础。因此,联邦主义的运动必然要落实到具体的社会实践上。要观察联省自治在中国的实践,广东无疑是一个极具有代表性的观察点。二十年代广东省的人口统计是三千万人(以人口计,这是等于五个现代的瑞士国)。全省九十二县,平均每县人口是三十余万人。这里截取的时段是1921年的广东。

  广东的自治运动给当时的那些局外观察家留下了什么样的印象? 美国当时的驻华公使雪曼(jackb  schur-mann)在1921年9 月16日向美国国务卿提交的报告中从侧面透露了一些线索。该报告认为,“南方政府在广州设立一个极有效率的现代化市政府,同时积极进行全省地方自治,他们宣布的主义是由联省自治来建立一个联邦政府。广东目前毫无疑问地是中国最开明的一个省份,可能也是管理最有效率的省份之一。”广东在这一年究竟发生了一些什么事情获得如此的评价?请看以下与联省自治有关的大事摘要:

  1920年12月:颁布了“选举县长与县议会议员的暂行条例”。

  1921年2 月:省议会审查“县自治条例”的报告。

  1921年6 月:宪法初稿完成。

  1921年9 月:民选县议会议员完成。

  1921年11月:民选县长完成。

  1921年12月:省议会即正式通过《广东省宪法草案》。

  这一年的头等大事,就是广东在其历史上有了第一部省宪。这部省宪有两大特点。一是宪法中有专门一章,规定公民之基本权利。二是对省长作为行政权之代表的权力有很大的限制,例如省长对议会之决议无否决权,议会对省长有弹劾权。制定省宪的目的,不是要独立,而是要自治。所以,它规定国家对外宣战时,省军队之一部得受(中央)政府之指挥;规定现役军人不得干预政治。为控制政府的规模,省宪规定广东实现省县两级政府,外加特别市。省宪不仅规定在省一级实行自治,而且规定县长县议员由公民直接选举,特别市设参事员五人,掌理市政,设市议会。

  仅有宪法没有具体的制度,不过是一纸空文。有了宪法下一步就是具体的制度建设。有了省宪,各级自治制度便有了基础。既然是自治,就须自下而上,中国的自治也理应先从自村镇开始,依次发展,及于全县全省与全国。1921年广东便开始在村上实行自治,各县县长与省议员亦归人民自举,警察与税收由人民自办,由此拾级而上,在广东全面实行自治。民选的县长是一县的行政长官,由上列的县事权看来,县长对地方全部事务是负有庞大的责任和权力的。实行县长民选,选举条例中有一项有趣的规定,选民须服劳役三天(或出资代役)者才有资格投票,而这些人力大部分是用在开辟全省公路上。

  一个县应该保有哪些自治权?让我们来看看,广东省宪法草案所列举县的事权。其中共有十一项,以教育、实业为前列:

  办理师范学校,中学校,高等国民小学校,幼稚园,半日学校,各种废疾学校,宣讲所,图书馆,博物馆,美术馆及其他关于教育事项。

  奖励农桑渔牧垦荒造林经营并监督共有及私有工业,设立各种展览所试验场,及其他关于实业事项。

  疏浚河流湖塘,修筑埤圳沙围堤防并道路,及其他关于水利交通事项。

  建筑并管理公有营造物,及一切公共土木电力煤气工程。

  办理县银行各种保险合作,及其他公共营业。

  清理市街屠场,整饬公园公坟,及其他关于公共卫生事项。

  办理义仓施医育婴恤嫠养老,收养废疾,保护工人,及其他公益慈善事项。

  办理警察及保甲团防并其他保安事项。

  调查户口生死婚嫁,及其他关于统计事项。

  办理行政官长依法令委托征收,及执行各种事项。

  在理论上,从村到省的逐级自治是复合共和的基本组件。在地方实行自治,改变了地方主政者的性质,由代表上级的官治化身变成了代表民众的民治化身。按照当时广东主政者陈炯明的看法,“民选县长采用民治精神,由县民直接选举,当选者方合民治本旨,不必复由省长选择。”按照地方自治的构想,广东在乡村实行自治,警察和税收由人民自办。整个广东俨然是一个小型的复合共和,从村到省,井然有序。

  发生在广东的这一年的大事,不是与中国的近代开始的政制转型有关的大事。其背后更大的图景是部分起源于广东的地方自治和联省自治运动。在广东,这场运动的目标是以“模范起信”把广东建设为中国的模范省。在那一年,广东也就成为制定省宪、县长民选、乡村自治、司法改革、教育改革、禁烟禁赌等时人瞩目的新政实验地。当年的广东能有上面所列的那样的作为,那位公使的结论也就不令人诧异了。孙中山1921年5 月5 日就职非常国会所选大总统的通电也表达了对这场联省自治的支持,电文说:“欲解决中央与地方永久之纠纷,惟有使各省人民完成自治,自订省宪法,自选省长。中央分权于各省,各省分权于各县,庶几既分离之民国,复以自治主义相结合,以归于统一。”后来也正是他终结了1921年的广东的自治运动。

  在近代中国,广东对中国制度转型的影响尤大,康梁孙文尽人皆知。但是,后人对1921年的广东所具有的特殊意涵,言者不多。在1921年的插曲结束之后,广东再次回到了过去,也回到了未来。当年所做的许多重大的事情,其中的一小部分直到今日才刚刚重新开始,例如广东近年来在公选乡镇长方面的尝试;更多的恐怕还要等待更多的时间才能重新开始(如省宪)。那一年没走完的路,以后肯定还要接着走。

  联省自治:赞成者与反对者

  长期以来,联省自治被认为是一场“分裂”、“割据”运动,其支持者被认为仅限于那些“野心勃勃”和“居心叵测”的各地“军阀”支持,似乎是联省自治不可取的一个充分理由。若论军阀,那时几乎每个政治家都是军阀。若以介入军务论,哪个政客未插手过军务?从清末到民国从中央到地方在体制上都是军政合一的,那时的地方首长可以说都是军阀。不论他们是不是“军阀”,联省自治在中国的兴起正是得到了许多地方实力人物的有力支持。

  联省自治从各省的局部尝试到发展成一场全国性的运动与自由知识分子的奔走呼号是分不开的。一九二二年九月,胡适提出了“建立在省自治上面的联邦的统一国家”之建议。梁启超、蔡元培、章炳麟、章士钊等人都热情鼓吹过联省自治。张东荪、丁世泽、潘力山等发表文章支持联邦制。二十年代北京大学丁燮林、王世杰、李四光(仲揆)、李煜瀛(石曾)、李麟玉、谭熙鸿等六教授曾共同建议中国应当暂时实行“邦联”制,以为奠下建立永久“联邦”的基础。许多自由知识分子对联省自治的支持也说明这场运动不是地方军阀的武装的割据运动。否则,难道那么多的自由派知识分子笨到连军阀假“联省自治”以图“割据”的“祸心”都看不出来吗?

  联省自治运动在各省都是被外来的武力所剿灭的,没有一例被省内民众的起义所推翻。这说明,至少民众并非极力反对联省自治的。不仅如此,更多的实例表明,民众是积极支持联省自治的。美国汉学家杜赞奇(prasenjit  Duara )发现,自治运动在湖南和广东获得巨大的支持。学生、知识分子,还有像记者、教育家、商人和省议员等新兴的专业人士,迅速为新的口号所吸引。

  联省自治运动最有力的反对者通常是那些在未取得实际的政治权力之前同情联省自治或地方自治的人士,其中最有代表性的是袁世凯、孙中山、陈独秀、毛泽东等人。其中,孙中山早年曾一度认同地方自治,但后来认为联省自治妨碍了他领导的武力统一中国的北伐运动。到晚年,孙中山对联省自治,乃至联邦主义都持十分敌视的态度,在其《三民主义》中痛批了联省自治。陈独秀本人曾参与过陈炯明的广东省自治政府,主管过教育,但是后来成为联省自治的最大声的反对者之一。他主张组织一个强大的政党,以武力来统一中国。此时他已暗中在组织中国共产党,来实现他的主张。据杜赞奇的看法,陈独秀的真正意图并非因为像陈炯明的军人阻挠联邦国的建立,而是因为他们不愿追随共产主义的全面革命的口号。与陈独秀一样,中国共产党在成立之初是同情联邦制的。早在1922年的“二大”宣言中,中国共产党就明确提出“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。毛泽东在湖南也积极回应联省自治运动,主张湖南走联省自治道路。

  上述的联省自治的反对者们(个人与政党)有一个共同的特征。当他们越迫切得到政治权力时,当他们离政治权力越近时,当他们手中的权力越多时,他们就变得对地方自治、联省自治与联邦主义越反感。这也从反面证明,作为联邦主义导向的联省自治的确对中央的、一统的权力有限制性的作用。因此追求中央集权的、不受限制的和不被分割的绝对权力的人或组织都是联省自治的反对者。

  总之,喜欢自主与自由的人喜欢联邦主义,要夺权的、要独裁的人不喜欢联邦主义。

  联省自治:从过去到未来

  二十世纪初期的联省自治运动,可以说是中国在二十世纪最有价值的政治尝试,因为它是整合了宪政、共和、联邦主义的制度集成,它为联邦主义在中国找到了具体的操作载体,并在短暂的时间内取得了高度的成功。然而,这笔最有价值的制度宝藏,得到的肯定最少,受到的诋毁最多。此后国家的命运多舛,中国人受苦受难,制度转型一再难产,也就毫不奇怪了。联省自治运动是中国近代历史上唯一的一次试图打开中国通向联邦主义大门的尝试。这个门被孙中山和国民党联合苏联用武力关上了。

  联省自治运动的失败,埋下了二十世纪中国悲剧的根源。联省自治的失败有其深刻的社会历史根源。毕竟联邦主义的思想超越了那个时代许多政客与知识分子的认识水平和接受能力。自由的联邦主义思想最终没能战胜大一统的专制主义的思想。杜赞奇指出:中央集权论者和中央集权化激进分子沆瀣一气,共同把联治运动葬送在出卖理想的托词和暗示之下。当国共联手北伐,席卷中南部各省时,也把各省宪法和省议会扫荡殆尽,以为建立中央集权国家开路,铲除砾石。

  中国的悲剧不仅仅在于联省自治的失败,更在于选择了用现代的、西方思想武装起来的、新式的登峰造极的大一统,重建了“现代化”的、用西方極權主义武装起来的“秦制”。

  联省自治虽然失败了,但是它却有其不可估量的价值。联省自治运动暴露了中国政治的总病根:这就是大一统的中央集权专制主义;也提供了医治中国政治的主药方:这就是联邦主义的复合共和。只有联邦主义才能中断千年不变的大一统的政统与道统。联省自治运动只是这种转变的第一次正式的尝试。

  联省自治运动中还有一个极其可贵的举动,那就是一些拥护联省自治的地方主政者,主动地愿意通过宪法(省宪)来约束包括自己在内的主政者的权力。这一现象几乎被研究者完全忽略。古今中外,极少数例外,主政者无不以各种机会扩大自己的权力,包括利用宪法。能在没有外部压力与内部竞争的情形下,自觉限制自己权力的制宪者与主政者,只是在美国的制宪者和中国的联省自治的一些实践者们身上能够看到。在中国,执政者利用包括宪法在内的一切手段来扩大自己的权力已经形成了似乎是难以逆转的历史惯性。联省自治的实践者们能够逆这一历史惯性而动,需要多么大的勇气?又是何等的难能可贵?联邦主义和宪政民主在中国未来的落实,很大程度也取决于那时的制宪者和主政者是否愿意让自己的统治权力受到宪法的限制。在这一方面,联省自治的实践者们是永远值得效法的典范。

  选择大一统是出自掌权者对个人权力的追求,对大一统的选择是领导人对其个人私利的选择,对联邦主义的选择则是出自对国家命运和人民幸福的关注。联省自治的去向与当时的那些僭主们的野心是背道而驰的。在中国,“割据”之所以导致战争,不是因为割据本身,而是一统各方。二十世纪之初的中国,各种政治运动风起云涌,其中的一些是批判性的,如民族主义运动、无政府主义运动,有些不仅是批判性的,而且是毁灭性的,如極權主义运动。而联省自治运动,既是批判性的,其矛头针对的是在中国有数千年历史的大一统中央集权主义;同时又是建设性的,其目标是在中国通过联省自治建立一个联邦主义的宪政民主国家。其实现的路径是:以个人为最基本的自主单位,以村镇为最基本的自治单位,联民而村镇,联村镇而市县,联市县而省邦,联省邦而共和,由是达到联邦共和的境界。

  联省自治运动虽然未能把中国带到一个联邦主义社会,但却为中国打开了能够看到联邦主义曙光之窗,并把继续寻找通向联邦主义的户牖与路径的艰巨任务留给了后人。

原载《战略与管理》杂志。作者单位:中国文化研究所。注释略。

  作者:刘军宁

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