王丰 翟明磊:“大上海”之路受阻何方?

  中科院院士陈述澎向记者提起大上海地区的区域利益之争时大摇其头:完全是“蜗角争利”嘛。

  据陈述澎介绍,国家对长江三角洲是多管齐下的倾斜:双轨铁路、西气东送、泛亚铁路等。特别是修建中的泛亚铁路,仅剩下200公里,上海就可直达缅甸和越南。

  中国尽国家力量扶助长三角,是希望长三角能够带动中国的经济。如果把长三角比成蝴蝶,那么,上海是蝴蝶的身子,北边有徐州经济圈、南京经济圈,南边有杭州经济圈、宁波经济圈,上海不能仅把自己做大,因为蝴蝶光身子大了有什么用?翅膀有力才能飞起来,上海是两个翅膀的节点,必须用服务与交通、金融来联结。

  同样,从全国来看,长三角是蝶身,珠三角与环渤海地区是两个翅膀,蝶身和翅膀都强了,中国就能飞起来。

  目前长三角9万平方公里土地7000万人口,占国家GDP的20%,达2000亿美元。既有上海这一经济中心,又有长江腹地,同在一个区域内既有浙江民营块状经济,又有苏南的世界工厂,还有上海这一交通与金融枢纽。

  而长三角目前最大的动因将是大上海区域的增长潜力。从城市化发展水平和经济实力来看,中国经济实力最强的35个城市,有10个位于长江三角洲,全国综合实力百强县,该地区也占了一半。

  但是,在长三角经济一体化的大趋势背后,是行政和区域壁垒的四处阻隔,这一壁垒的弊端已经显现得非常明显。

  深水港之争突显区域壁垒

  有历史学家曾做过一个有趣的统计,沿现在陇海铁路线南北200公里范围内,是出现皇帝最多的地方。现在,这一区域当中经济最为耀目的长江三角洲,却因区域壁垒而饱受诟病。这一壁垒的一个重要体现便是深水港之争。

  一百年来,上海一直在追寻着建造一个深水港。由于上海长江口有铜沙问题,难以有深水港,目前武汉只有六分之一的货物从上海出口,而其余六分之五远道走香港,上海港口成为上海的天然缺陷,制约着上海成为真正的龙头。

  当时宁波以能吸引湖南、江西货源为由引得国家投资于天然深水良港北仑港,结果却发现,湖南江西货源并没有过来,腹地不足使北仑港严重运力过剩,只用了10%潜力。

  而江苏沿江各市为了将市区面积扩大到江,重复投资了大量的集装箱码头,从江阴到南通60公里岸段,有68个万吨级泊位,平均0。9公里就有一个。有的港口利用率仅50%。

  本来深达12米的长江航道却有只深7米的拦门沙航道,以至于国家交通部在长江航道上投资155亿,决心拔掉长江龙口的刺。这样,目前万吨轮仅能乘潮进港的上海港将能够容下七万吨巨轮。

  如果整个长江三角洲是一个统一的行政区域,那么,上海便可以选择张家港,或太仓港,或者北仑港,但目前上海为了拥有自己的国际深水港,选择了大小洋山港,并计划为1300万标箱,规模超过香港。这样,交通部的长江口拔刺工程意义锐减。

  宁波的北仑港无疑也受到了影响,浙江省于是兴建跨海大桥吸收上海货源。这样上海到宁波小汽车可减少80元,大卡车可省353元。宁波港到苏州与大小洋山到苏州的时间是一样的。当时跨海大桥第一方案是桥头建在上海金山卫,但与上海没有谈成,只有建在嘉兴。但跨海大桥如果建成,单从成本考虑,有人认为大小洋山港的市场前景比较模糊。

  目前大小洋山港最大的问题是台风。这里是台风的长年登陆口。1843年英国人因为台风而放弃了大小洋山港计划。大小洋山港距大陆30公里,将建造世界上最长的栈桥。

  有人认为,大小洋山港是各行政区域协商乏力的结果,也显示了“大上海”需要的整合远远超出自然经济的范围。

  水的呼声

  水是长江三角洲的血液。和人一样,长江三角洲的问题在它的血液上充分反映出来。

  浙江嘉兴与江苏盛泽镇分属两省,河流从盛泽流向嘉兴,两地人文与地理条件完全一样,以前均以印染行业著名。嘉兴严格控制印染业的污染,印染业渐渐萎缩。而盛泽镇对印染业基本不治理,全国印染业于是向盛泽集中。每年900万吨污水从盛泽流向嘉兴。

  从1993年开始,嘉兴的外水系鱼与珍珠蚌基本死光。

  为什么污染10年不绝,与盛泽镇坚持以印染业为资本积累方式有关,两省之间为了经济利益难以协调。

  这一公案最后在国务院直接干涉下才解决。

  这个事例让专家不得不呼吁:在长三角地区急需一个跨省的协调机构。

  当年美国田纳西州的密西西比河流域也发生过类似的情况,并发生过激烈冲突,曾有议员坚持在其他城市设污水厂而被这一城市政府逮捕。磨合20年,美国才设了密西西比河管理局,负责这一区域的规划、交通与环保、开发。

  在防洪问题上,长三角有了可喜的变化。

  1991年之前水利部门曾有从太湖开挖太浦河入黄浦江与望虞河入长江泄洪的计划,结果两地政府谁都不肯先开挖,让洪水从自己地盘过。1992年特大洪水,太湖无从泄洪,两地政府又分筑高坝,以邻为壑,长三角860万亩良田汪洋一片,最后被迫炸掉上海红旗坝。这次水灾的损失达100亿元。

  洪水过后,两条河同时开工。太湖流域管理局统一规划,两省一市统一实施,结果1999年洪水比1992年大,损失却只有1992年的1。6%。

  目前由于行政区域划分,环保局各自为战,受各地政府牵制过多,长三角流域只有20%污水得到处理。由于过度吸取地下水,嘉兴与太湖北地表出现大面积塌陷。平均下沉0。6米,地下水漏斗面积达8000平方公里。

  专家们认为,世界各国的经验证明,长三角地区需要两省一市共同组成区域协调组织。这一组织必须有法人地位,有相应的权力,但又不是全能政府,只须负责长三角地区的规划、交通、环保与旅游。

  在欧洲的莱茵区,七个国家组成的流域管理组织每两分钟向全流域报一个水文数字,每10分钟报一个预测数字,但这个组织也是从矛盾重重的冲突中诞生的,目前国际上这样的跨国协作组织共有10处,城市间协作组织有150处。。

  中国行政区域研究中心主任刘君德认为,旧金山湾区102城市联盟组成联合委员会,成立区域环保法院,并将地区治污费用交给委员会执行。我们可以探索区域协调的新路。

  同一产业正面火拼

  “以前的壁垒是有形的,现在的壁垒是无形的;以前的壁垒造成的是浪费,现在的壁垒浪费的是时机和效率,以及稍纵即没的机会。”一位学者如是说。

  江苏和上海的汽车行业之争便是一个明显的例证。

  跃进汽车在去年计划与上汽合并未遂之后,2002年11月26日,跃进集团宣传部长对记者说,跃进集团刚刚正式与中国汽车工业总公司脱钩,资产划归江苏,江苏已放出话来:整合全省汽车工业———要么以跃进为主体,要么以春兰重卡为主体。

  就在这个声音传到上海不久,上汽集团正式向外界披露,与美国通用成立合资公司,上重卡项目。上海与江苏的汽车工业,从当初国家布局一直到前几年,都是以上海发展轿车、江苏发展轻货、客车为各自的主攻方向。

  但卡车事件成为上海与江苏在汽车工业上的第三次明显冲突,前两次分别是跃进集团派里奥、英格尔与上海通用的赛欧之争,以及上汽与沃尔沃合作生产客车之争。

  更重要的问题是,两地的汽车工业各有一个配套体系,当下而言,江苏汽车工业的配套体系不如上海。但倒过来看,江苏的汽车配套体系将有未来的成本优势,原因很简单,长三角一体化,使从上海出发的商务成本越远越低。

  事实上,缺乏统一的谈判和协商机制,对中国企业在世界上的竞争力也是一个“致命伤”。

  比如,目前中国拥有许多汽车制造厂商,有世界最大的潜在汽车市场,如果这些汽车制造厂商能够“捏成一个拳头”,形成整体优势去和外商进行合资谈判,无疑将可以争取更多的利益筹码。

  但这必须在既得利益重新调和的前提之下才能进行,现时的情形是,各个省市的地方利益无法调和,各地汽车制造厂商还是一盘散沙。

  究其根本,上海社科院经济所扬建文认为,实质上仍是政资不分离的问题。

  恶性竞争多方受损

  除了同一产业的火拼之外,长三角各地在吸引外资等方面的恶性竞争,已经开始危害到长三角的整体利益。

  目前,招商引资规模已经成为地方政府政绩的重要一环,税收优惠政策则是各地吸引外资的有力武器。

  许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线,五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行。当初,台积电在长三角选择投资地时,一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。

  长三角各城市在税收方面大打出手,令漂亮的长三角外向型经济不可避免地蒙上一层隐忧。

  日前,国家税务总局发出通知,决定对各地企业所得税优惠政策及其执行情况进行清理检查。但是,要堵住各地擅自出台税收优惠政策的缺口难度是极大的。鉴于企业所得税在许多地方已经成为地方税收的第一大税源,即使是在长三角一些经济发达的地区,因税收优惠造成的财政负担也是比较沉重,结果是外表企业林立,实则地方财政拮据。

  不用讳言,税收是双刃剑,在长三角发展初期,各地政府是以各种税赋优惠吸引企业。在各地资本积累初级阶段,税收优惠是有进步的作用。但目前,长三角发展正进入以土地价格竞争为主要内容的恶性竞争阶段。

  苏南某地土地价格可达5万元1亩,嘉兴7万元1亩,而珠三角是25万元1亩。其实,实际土地成本一般是15万元1亩,政府每亩要倒贴近10万元。那这一块政府怎么拿回来?办法是政府先交了中央的土地出让金,然后,企业3年利润政府不征,留给开发区自己用,这就是其中的奥妙。因为新增税源,国家不一定搞得清,这就是变相减税。

  在目前的情况下,这种政府主导的以土地与开发区变相减税的方式已经制约了长三角的发展。

  目前长三角因为竞争手段单一出现了严重的产业重构现象,15个城市中选择汽车的有11个城市,选择石化的有8个城市,选择通信产业的12个城市。苏锡常三地前五位产业完全一样。

  经济学家钱晟认为在长三角各地情况差不多的地方,各地的互相角逐现在仍以税收优惠为主,这样,政府在经济中就帮了倒忙,因为一个经济带形成应当是自然的,企业通过市场向更适合生产要素配置的地区移动,而一旦政府税收和地价成为主导因素,这种进程就被打破了,政府用它的力量改变了市场,政府成了主体,市场反而成了配角,企业也是打一枪赚一把就走。各地非法的税收优惠其实使正常的市场高低不平,企业移动困难。

  上海一家著名涉外律师所介绍,下面的情况已见怪不怪了:地方政府主动给投资方出主意,比如设备折旧期一般为十年,十年后就属报废之列,净值应当为零。而这些地方政府的招商官员却愿意在这方面做手脚,在设备评估方面作假,从而使大量的过期服役设备以新设备的价格折做投资投了进来,这使得一部分外资在中国发展,以短期利益为目标,与地方政府的短期政绩目标相吻合。

  对此,南京大学商学院副院长刘志彪说,长三角经济中的内耗问题,以及发展的外部性问题不是降低了,而是随着总量的扩大越来越严重了。

  日本三菱商事法务部的一位人士说,不可想象的优惠,常常是由那些乡镇给出,有时让人摸不到头脑。

  一个突出问题是,“中国许多行业不是垄断害死人,就是过度竞争害死人”。高度行政垄断关闭了公平的市场准入机会,强化了不透明度;而过度竞争实际上仍然缺乏市场退出、淘汰机制,许多不合格的生产者仍然在逃税、低质量、低价格的情况下,参与市场竞争,恶化市场环境。

  合作之声“决而不行”

  长三角区内15个城市要合作不要对抗之声鹊起,越喊越亮,但被外界认为“议而不决,决而不行”。

  目前,长三角有关政府部门和企业已经共建并参与了4个区域性合作组织:长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院及长江开发沪港促进会。

  而且,各地方政府之间的走动也越来越频繁,不过,上海社科院流通所的汪亮仍只给了两个字的评价:“务虚”。

  有关人士分析,务虚在所难免,原因是,现在江浙沪竞争的成分大于合作,都能算出合作的收益大于搏杀的收益,但大家都走入“囚徒困境”,于是都指望别人先走出第一步。

  上海市政府政策研究中心咨询部负责人张兆安认为,经济运行与管理机制要做到一体化,是推动大家要合作不要对抗的机制保证。

  比如,构建沪、苏、浙主要领导联席会议制度;建立都市联盟来统一行使跨界职能等等。

  还有呼声传来,其做法是改变目前的行政区划,将长三角诸城市都圈进来,上海说了算。

  这种提法遭到很多学者的反对,诸侯经济看起来是由行政区划问题而生,实质与中央对地方政府设立的考核体系相关联,地方官要政绩,就得拿出GDP,拿出引资额、就业率等。

  10月17日,外经贸部副部长龙永图在杭州举办的“2002长江三角洲区域发展国际研讨会”上发表讲话,提出长江三角洲地区区域经济整合、产业配套必须有全球化的视野。

  龙永图指出,长江三角洲也好,珠江三角洲也好,区域经济一体化必须放在经济全球化和中国加入世贸组织这两个大的背景下考虑。经济全球化最重要的其实是生产全球化。中国已经加入世贸组织,今天的长江三角洲已经不仅仅是中国的长江三角洲,也是世界的长江三角洲。政府应该用全球化的思维,发展全球化的战略。只有这样,才会有最好的发展战略。

  至于通过行政区划改革来破除区域壁垒的呼吁,龙永图认为,行政区划是长期形成的,想消除是不可能的。但是,从经济发展的角度考虑的话,应该大大削弱行政区划的一些东西,比如行政区划的观念、行政区划下的考核体系等。

  但龙永图认为,如果不解决观念问题,仅仅从行政规划的角度去考虑是没有意义的。因为你今天可以把苏州划过去,明天可以把无锡划过去。如果不转变观念,没有一个全球生产的观念,单想靠扩大地域来发展一体化不能解决根本问题。

  南方周末  2002- 12- 05  

  作者:王丰 翟明磊

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