牛金博:现阶段中国腐败的特点及治本之策

  集权政治与自由经济的结合,必然造成特权、贪腐现象。市场经济减去民主法治就等于腐败。

  现阶段中国腐败的特点及治本之策

  近几年,“廉政建设”问题在我国群众所关注的热点问题位次上,呈现“先上升,后下降”态势。从1997年到2001年,其位次依次是:第3 位,第2 位,第1 位,第5 位,第6 位。2001年“廉政建设问题”首次跌出前五位,民众关注率也从2000年29% 下降为15.4% 。专家认为:“这显现出党和政府多年来的反腐工作在民众中收到正面反响。”

  一、中国的腐败状况在世界各国基本上是比上不足,比下有余。

  根据历届《最高人民检察院工作报告》及相关资料统计,全国各级检察机关1979-1982 年查处贪污贿赂等腐败案件总数为98225 件,1983-1987 年间增至15.5万件,1988-1992 年间增至214318件,1993-1997 年间,尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高,但是案件总数仍然增至387352件,18年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22% 的速度增长。

  看到这些成绩,在人们额手称庆的同时,又不免扼腕叹息:在政府三令五申之下,为什么腐败分子仍然会” 前仆后继” ?。著名经济学家吴敬琏曾经说,要警惕腐败和改革赛跑。越来越多的经济学家指出,腐败将对国民经济带来巨大的损失:(1) 腐败会降低一国公共投资以及基础设施的生产效率。公共工程中的腐败现象在许多发展中国家都存在。新修的道路可以在刚刚跑上汽车之后就变得坑坑洼洼,商场可以在顾客如织的时候突然坍塌。(2) 腐败降低税收收入,并进而降低政府对教育和健康等公共领域方面的支出水平。据胡鞍钢在《中国:挑战腐败》一书中估计,20世纪90年代,中国的税收流失达5700-6800 亿元。(3) 腐败降低外国直接投资(FDI) 。魏尚进的研究表明,腐败相当于对外商征收了一笔额外的税收,足以令他们裹足不前。(4) 腐败产生大量非法企业和有组织犯罪。在腐败问题最严重的地区,出现了相当可怕的政府黑社会化,政府官员和黑社会头目沆瀣一气、鱼肉人民。(5) 腐败还引起大量非法财富和资金外逃,据估计,1992-1996 年俄罗斯向海外流失600 亿美元。海外的报道也披露,大批逃亡海外的贪官,正在国外过着隐秘而奢华的生活。酒过三巡之后,他们吐露真言:最大的遗憾是没有在出来之前捞得再多一些。按照胡鞍钢的估计,腐败给中国造成的经济损失,平均每年在9875亿元到12570亿元之间,相当于GDP的13.2% 到16.8% ,腐败的增长速度似乎的确超过了中国经济的增长速度。当真是触目惊心。

  尽管对腐败程度的衡量一直没有公认的科学标准,但是从目前的一些研究我们仍然可见端倪。瑞士洛桑管理学院定期公布《世界主要国家竞争力报告》,其中政府清廉程度也被视为一国是否具有竞争力的重要指标。按照其1998年的统计,中国的腐败程度大体和日本相仿,劣于美国、德国等发达国家,也远逊于新加坡,但是却好过意大利、韩国、俄罗斯和印度。若按国际透明组织设计的清廉指数(CPI),1995年中国的清廉指数为2.61,在41个国家和地区中排名倒数第二。1998年中国清廉指数为3.50,在85个国家和地区中排名为第52位,低于世界平均数(4.89),也低于世界中间数(4.20)。1999年,中国在世界99个国家和地区中排名为第58位。这些研究当然仍很不完善,但是给我们的信息大致是:中国的腐败状况在世界各国基本上是比上不足,比下有余。尽管被抓出来的贪官越来越多,尽管街谈巷议中关于官场黑暗的故事和笑话多少反映出,公众对政府官员的信任程度也在下降。但是,我们仍然有理由相信,中国政府的廉洁程度正在改善而不是恶化。腐败的恶果是动摇政府的有效性和政权的合法性。就像一支都是大烟鬼的军队没有战斗力一样,充斥着贪官污吏的政府也不可能高效率地运转。这几年中国宏观经济稳定、经济增长逆风飞扬、市场化改革有条不紊。试想,如果中国真的已经” 腐烂到根” ,这些成绩又由何而来,恐怕我们早已经陷入四分五裂了。

  二、现阶段中国的腐败与当代中国的转型性质具体体制特征有着密不可分的联系。

  改革是什么?从本质上说是发展生产力基础上的利益的重新调整和分配。改革开放不可能在极短的时期内一下子将计划经济体制下存在的弊端消除干净。原本的那种在浓浓的階級斗争气氛下对整个社会的利益诱惑的抑制机能,在市场经济条件下丧失殆尽;而计划经济体制下的权力的绝对化现象和特殊历史条件下家长制的复活现象,大大地抑制了社会对权力者的监督功能,从而给权力腐败创造了“绝佳的机会”。剧变的社会使原有的秩序规则失灵,而新的社会秩序却不能建立起来,这就是说,体制上的这种弊端和缺陷给腐败的泛滥创造了“最好的机遇”,权力腐败就是在这种体制缺陷中迅猛地发展、泛滥起来。

  改革大大地激发了人们生产的热情,社会生产力获得了空前的发展,社会财富获得了长足的提高,于是,在社会允许一部分人先富起来的背景下一个极其尖锐的问题现实地摆到了中国人的面前:人们应该怎样致富?应该怎样发财?在不可抗拒的利益诱惑和利益冲突面前,包括国外、境外在内的社会上的一小部分“商人”采用了资本主义早期阶段的原始积累方式进行“血腥式的积累”,还有一小部分“有权人”则利用手中的公权为自己、自己的家族和自己身边的小集团谋取私利。更为可怕的是,在巨大的利益诱惑下,这一小部分“商人”和将公权变成私权的“有权人”之间结成了“利益的共同体”——“腐败联盟”,在一些地区或领域甚至会形成特权阶层。这两种人是腐败泛滥的主体,是社会剧变时期的腐败源,人数虽少、能量极大,也是这部分人彻底地扰乱了社会利益的调整、分配格局。

  在改革初期,由于政府财政拮据,默许了一些公共服务行业和公用事业部门,以及一些政府部门甚至军队自谋出路。手中有权的政府部门发现,最容易的生财之道是利用自己所掌握的垄断性权力寻租。20世纪80年代流行的是政府经商办企业,到了90年代则是通过想方设法将本应无偿提供的服务变为” 有偿服务”(例如通过行政手段迫使人们购买他们所指定的企事业单位提供的产品或服务) 等多种形式实现的。潘多拉的盒子打开了。以创收为目的的各种收费、罚款、摊派屡禁不止,泛滥成灾。中央政府还没有来得及为甩去包袱而松口气,就被各种各样的腐败犯罪搞得焦头烂额。 90 年代中期以后,公共工程建设领域、粮食购销储存领域、政府采购领域、国有企业经营领域、各种社会保险基金的征管和使用等领域逐渐沦陷为腐败的重灾区。

  中国的改革基本上沿用的是分权化的思路。地方政府的官员在改革之后得到了更多的自主权。在中国的政治体制中,经济增长的业绩往往是决定官员升迁的关键。在这种激励机制下,地方政府官员逐渐从非生产性的政治官僚转变为生产性的” 企业家” 。招商引资成了地方官员的主要工作。这些官员亲临一线,混迹于各式各样的商人们中间。在空气中暴露的时间越长,即使是用特殊材料锻造出来的共产党员,生锈的概率也自然会越大。一个非常奇特的现象是,在改革的早期,腐败分子中不乏能力很强的官员,而且他们都偏好市场化的改革。这是因为,既然腐败的本质是权钱交易,那么首先,官员必须有权,才有和人交换的” 筹码” ,而只有当市场化改革制造出交易的机会之后,官员手中的权力才具有了市场价值。腐败分子在某些条件下反而更愿意把当地的经济搞得红红火火上去,这样他们才能够有能力榨取更多的贿赂,或者说他们手中的权力才能值更多的钱。同时,他们在表面上又必须保持对党的忠诚,因为一旦失去了权力,他们的市场价值将是悲惨的零。

  三、现阶段中国腐败的特点。

  由渐进改革所决定,这样的社会转型将会是一个漫长的过程,因此,新旧经济管理体制以及由此决定的新旧社会管理体制的新旧政治管理体制将会有相当长的共存时期,相互矛盾的双轨格局短时间内不会并轨。这样一种时代背景和制度、体制背景,决定了当代中国的腐败问题的特殊性。

  1 、民主形式掩护下的公贿与贪污。我国在计划经济时代,公有制的实现形式无非是生产资料的全民所有和集体所有,” 全民” 和” 集体” 本是由活生生的社会成员组成的,但具体的社会成员通过何种形式占有其生产资料份额,一直并无具体可感的途径。全民所有和集体所有演变为国家所有和单位所有,公有制的实现形式就被” 虚置” ,本属” 大家” 的财产也就成了与个人无关的” 公家” 的东西。改革开放以后,通过对国有制的股份化改造,这种” 虚置” 局面表面看来有所改观。但由于相应措施的不完善和变形走样,” 劳者有其股” 的愿望并未如期实现。相反,职工代表大会失去作用,而新机制下的股东代表大会和监事会又尚未起到应有作用。造成股份公司主要管理者的权力过分集中,公有财产由原来的” 虚置” 演变成为现在的由董事长和总经理支配的私有财产。这样,就使得当代中国的腐败分子的公贿、贪污和监守自盗以更加” 民主” (在股东代表大会和监事会的掩护下)和普遍的方式进行着。公贿不同于私贿的地方,在于它是典型的” 以公谋私” ,是拿公众的钱去捞取私利的” 零成本” 腐败,其社会影响无疑更为恶劣。

  2 、” 集体共犯” 式腐败。前述产权虚置的弊端,不仅给公贿以可乘之机,而且还蔓延出一种新的腐败——集体共犯。” 集体共犯” 的特点在于,在反腐败机构或民众揭开一个腐败案件的丑恶盖子时,发现的往往不是一个,而是一串腐败分子。一挖就是一窝,一扫就是一片,被人们称之为“集体腐败、或团体腐败,组织腐败”。所谓集体腐败,是指整个单位,包括国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等公务人员,以单位或集体名义,用本单位、本系统的权力谋取个人或小团体利益的腐败行为。它有三个特点:一是腐败人数多。象四川虹桥林世元案,象山东泰山的胡建学案,等等,均是多人共同犯案。腐败行为的主体,不是单个人,而是一个集体,往往是在一定组织的权力参与下完成;二是危害大,对国家和社会造成的影响更大,不是一般的“蛀虫”,可称得上“蛀虎”或“蛀牛”;三是牵涉面积大,案情复杂,查处困难。” 集体共犯” 既有体制性原因,又有其社会心理基础。体制性原因在于产权虚置为腐败提供了适宜的土壤。” 产权虚置” 说白了就是公家的东西无人管,这给腐败分子以可乘之机。

  3 、带” 双轨制” 痕迹的腐败。” 双轨制” ,是当代中国由传统计划经济管理体制向现代市场经济体制转变的过流时期的一种制度安排。在双轨格局中,经济管理的” 双轨” 并非始终是并行不悖的,而是经常发生交织甚至矛盾,时而会给经济运行造成阻碍。而且,在” 双轨” 格局中,政企不分广泛存在于社会经济生活之中。既当” 球员” ,又当” 裁判” 这种无视市场经济规则的无序做法,为政企合谋、垄断交易、贪污贿赂,提供了肥厚的土壤。现阶段中国所揭出的腐败案例,多有政企不分的体制背景。

  4 、干部提拔机制的弊端造成的” 人事腐败” 。多年来,干部任用实则是”钦定制” ,由于民主集中制的原则不能落实,干部选拔中的弊端也就暴露出来。在获得提升的少数干部中,有” 伯乐“”相” 出来的,有” 跑” 出来的,有” 磨” 出来的,有的甚至是” 买” 出来的。凡此种种,说明在干部选择中存在严重的人事腐败。

  四、反腐败中可能会犯的最大错误就是过度依赖单个方面的行动战略。

  反腐败需要的不是雷霆震怒和清扫运动,它考验的是政治家的智慧。反腐败中可能会犯的最大错误就是过度依赖单个方面的行动战略。比如所谓” 高薪养廉” ,指望通过提高公务员的工资使得他们清廉,或是通过建立一个专门反腐败的政府机构,然后将所有反腐败的任务都推给它。

  1 、高薪养廉。高薪养廉的立论前提是政府官员之所以贪污受贿,仅仅是受贫困的逼迫。这种立论在较为贫穷的发展中国家也许立得住脚,但是,在富得流油的发达国家,政府官员的工资待遇已属高薪,为何仍时有腐败丑闻呢?即使在发展中国家,增加工资也难以消除腐败,因为腐败的动机并非仅来自贫困,也许还有贪欲。在中国,被揭出的腐败官员,动辄贪污受贿几十万,几百万,这就不是” 贫困的逼迫” 所能解释的。大幅提高公务员工资并不一定大大减少腐败还有另一个原因,对经济发展损害最大的腐败形式并非小额贿赂,而是腐败的政客及其亲信大规模窃取国家资金。难以相信,这种程度的腐败会受到工资多少的很大影响。”

  2 、道德教化消除腐败。至少在现阶段,在人们的思想水平普遍尚未提高到” 大公无私” 境界的时候,道德教化是不能起到消除腐败的效用的。说到底,腐败是以私利的疯狂追逐。在现有的社会环境中,人们又都习得了求取物质利益的社会属性。腐败与否,关键是看人们对私利的追逐是否越过了法律的界限。而道德教化作用在反腐倡廉中的有限性,就在于它不能根除人们追求私利的物欲,因而,它也就不能从根本上清除腐败赖以滋生的根源。况且,道德教化只能被动地防御腐败,并无发现、查禁、惩处腐败行为之功能。对道德教化在反腐败中的作用企望过高,会误导人们反腐败的努力方向,延迟反腐倡廉的法制化进程。

  3 、靠” 运动” 毕其功于一役。中国人有搞” 运动” 的伎。在反腐败问题上也是如此。腐败是一种长期存在的社会现象,不可能靠一时的运动革除掉,即使一时革除,也还会再生。况且,” 运动” 本身是一种人治行为,因其无法用法律框架来把握,很容易导致运动行为的扩大化和极端化,而失去控制,酿成社会悲剧,这种教训有” 三反五反” 、” 四清” 、” 文化大革命” 可资镜鉴。

  在传统社会,反腐败也经常采取铁血手段,杀鸡给猴看。朱元璋整饬贪腐最烈,规定凡贪赃白银60两以上者,一律枭首示众,剥皮填草,风干尸体,悬挂于衙门座位旁。另据统计,清朝共有162 名二品以上的高官被处死,其中55人是因贪腐而被杀头的。即平均不到5 年就有一名二品以上的官员因腐败而被处死。虽凭残酷手段,但传统社会并没有消除腐败,反而愈演愈烈,这是为什么呢?是官主民仆、权力万能、资源官府垄断、低成本风险高腐败收益的政治经济制度使然,是社会性全面腐败、缺乏正义感的文化风俗环境使然。

  4 、新闻舆论宣传要注意分寸,否则会适得其反。反腐败不能够站在房顶上大喊大叫:这间房子里有腐败分子。如果人们每天看到的新闻都是官员腐败的消息,他们就会得到一个印象:所有的官员都是腐败的。这样的社会预期反而会使得当清官的成本更高:世人皆浊,而君独清?在信息不对称的情况下,公众无法甄别真假贪官,这时候官员的最优策略将是做贪官。当上一代官员中有许多贪官,而公众对所有的官员已经形成深深的成见,认为新一代仍然是一丘之貉,那么新一代的官员的最优策略也将是做贪官。腐败将代代相传?这真让人越想越毛骨悚然。反腐败的政治智慧在于:一方面要惩恶扬善,痈疽务去,另一方面要像在旷野中呵护火种那样小心翼翼地呵护人们对政府的信心。

  五、反腐的关键是建立现代反腐败制度。

  西方反腐败是无禁区的。他们可以弹劾总统,可以随时罢免首相和各级官员;为了保证于此,他们建立了独立的反腐机构,如美国设立了特别检察官制度。再加上他们的司法是独立的,法官不得参与任何政党,因而司法监督强而有力。西方还提倡以权制权,以议会监督政府,让政党相互监督,并且充分发挥新闻媒体的监督作用。1971年,《纽约时报》与尼克松总统就新闻报道打官司,最后以总统败北而结束。西方还实行民主制度,让公民广泛地参与社会决策和监督,如1966年美国通过了“情报自由法”,规定公民有权查看政府的文件档案,1976年又通过了“阳光下的政府”法,规定联邦政府的50个机构的会议必须公开举行,公民可随时旁听。另外,他们还有财政审计监督,其审计部门有的是独立于政府、议会、司法的,以保证审计不被干扰。八十年代以来,发达国家还兴起了又一轮私有化浪潮,解除了政府对经济特别是对国有企业的管制,放弃了政府手中的审批权、指标、配额、盘子等,这样都有利于反腐倡廉。

  现在,发展中国家普遍存在着“软政权”。他们虽讲究集权,但效率低下,法纪松弛,腐败蔓延,行政命令的贯彻能力退化。而且,由于分利集团化–––––一些个人或组织为了狭隘的自身利益,排挤他人或其他组织,垄断资源,阻碍资源的合理流动,通过钱权交易谋取暴利。这样,发展中国家普遍存在着严重的腐败现象,中国当然也不例外。而发展中国家反腐败,往往不去触及制度,不进行政治体制改革,对官僚、既得利益者进行保护,寄希望于通过政变、运动、严打、教育、自我监督、清除异己、压制不满等等来消除老百姓的怨气、遏制腐败,结果治标不治本,政权也因此被断送。

  中国共产党历来重视反腐败工作。从90年代中期开始,党和政府逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路:通过加强制度建设,从源头上预防和治理腐败。1997年召开的党的十五大正式确认了这一思路。江澤民同志在中共十六大报告中强调要“加强教育,发展民主,健全法制,强化监督,创新体制,把反腐败寓于各项重要政策措施之中,从源头上预防和解决腐败问题。”他还明确提出必须“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督。”“坚持标本兼治、综合治理的方针,逐步加大治本的力度。”“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度,健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督的作用。”江澤民同志的上述思想为我们进行反腐败制度创新、深入开展反腐败工作指明了方向。

  从1997年开始,一系列重大举措相继出台:一是政企分开,中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩,军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动;二是打破行业垄断,比如分拆电信、重组民航、放开城市供水等公用设施部门。今后在入世的压力之下,中国在公共服务业、基础设施等行业的开放程度将进一步提高,国有单位独家坐大的局面将被逐渐打破;三是改革行政程序,入世之后中国取消了789 项审批,大幅度地消减了政府官员的任意处置权,同时实施《政府采购法》等” 阳光立法” ,提高政府行为的透明度。哈佛大学的经济学家史莱夫曾经告诫,转轨国家的政府不要变成处处征敛的” 紧抓不放的手” 。中国政府的行动显示出,政府正在主动地限制自己的权力,有条不紊地从市场活动中退出,正在逐步形成一套具有中国特色的现代反腐制度。

  六、反腐败的治本之举即进行政治体制改革以防止和减少权力滥用,展开制度创新,以限制权力、制约权力、净化权力。

  建立现代反腐败制度的关键是进行政治体制改革。可以说,没有政治体制改革,就没有现代反腐败制度的建立。反腐工作,宜多管齐下,综合治理。

  1 、限制公共权力的作用范围,以消除腐败产生的基础。限制公共权力的作用范围,至少有三个方面的工作要做。一是调整国家与社会的关系,二是调整政企关系,三是从人治走向法治。

  关于国家与社会之关系的调整。要控制对权力的滥用,必须根据市场的内在要求,明确国家与社会的关系,划分” 私域” 范围。同时,也使人们对物质利益的追求,通过对市场规则的运用,在” 私域” 范围得以实现,以减少腐败赖以产生的权力基础。

  关于政企关系之调整。 “不管经济怎样改革,只要政府还管经济,权力就永远是最有价值的财富” 。因此,要铲除腐败的体制根源,必须实行政企分离,切断权力与经济的联系,政府按照市场经济规则的要求,主动退出对经济生活的直接参与,转而通过法律、政策服务于社会经济,并通过这种服务获取税收权益。

  关于从人治向法治的转变。人治社会的最大特征或弊端是权力运行无边界和权力运行失规范。当代中国身处社会转型时期,人治因素尚未在干扰市场经济的正常运行,” 权力经济” 的影子时有闪现,” 权力经济” 不仅阻碍着市场经济的正常发育,而且还滋生着权力腐败。要加快国家的法治化进程,通过法律制度规范权力的运作,是控制腐败的极其重要的步骤。

  2 、大力推进社會主義民主政治建设,靠民主制度净化权力。在腐败程度较烈的社会中,权力被滥用肯定是权力机制本身存在严重的问题:或者是因专制而导致权力绝对化,或者是因人治而缺乏监督,或者是因权力垄断而禁绝竞争,或者是因官员的任用制而使权力产生异化,等等。所有这些问题均因民主的缺乏而严重存在,所有这些问题,也只有靠实行民主,才能在制度上予以基本解决。在制度意义上说,民主是以选举为主要形式的一种权力产生和运行的机制。它包括选举、限任、质询、弹劾、罢免等项具体内容。而在权力意义上讲,民主就是通过民权限制官权的制度。比起非民主的制度,在制约权力、防止权力滥用方面,民主制度有诸多的优越性。

  3 、严明法纪。加大腐败行为的犯罪成本,从而减少和抑制腐败。凡是腐败现象丛生的地方,必是腐败行为成本低廉、” 效益” 丰厚的地方。改革开放以来,在中国大地上刮起的腐败之风大有越演越烈之势。腐败犯罪的低成本、低风险状况,在客观上起到了助纣为虐的不良作用。腐败行为低成本、低风险的成因至少有三个方面,首先是法纪松驰、惩处不力;其次是检举机制不完善,腐败行为难以暴露;第三是无追究相关机构和人员的引咎制度。

  4 、把先进技术手段引入制度建设,以减少腐败现象发生的机率。(1 )加快” 电子政府” 建设步伐,提高政府工作透明度,达到勤政廉政的目的。随着”政府上网工程” 及相关系列工程的实施,只要有一部上网电脑,老百姓就可以了解散政府的各项工作。” 电子政府” 的出现,将在很大程度上使政府与公众的交往由” 人人交往” 改为” 机机交往” ,从而减少腐败的发生机率。(2 )利用网络系统,让贪官” 上网” ,使腐败者身败名裂。最近,印度政府的” 中央警戒委员会” 创建的网站成为印度人点击次数最多的网站。该站公布了88名涉嫌贪污腐败的高级官员的名字。同时,还建议有关部门对其违法行为立案调查,依法惩处以平民愤。印度政府调查人员已据此信息逮捕了7 名高级官员。这一成功经验值得我们借鉴。

  作者 河北省滦南县人民检察院 牛金博   邮编 063500

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  作者:牛金博

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