伊铭:中国人大改革的空间

  近年来,中国全国人大尝试革新求变,在组织架构、投票方式方面有所改进,参政、议政能力有所提升,但依然没有摆脱工具性特征,与社会改革步伐比较而言严重滞后。究其原因,许多地方人大的设置是聊备一格,民众仍视其为“老头子,大牌子,空架子”。许多代表可能只是劳动模范、致富典型、科技标兵、种田能手以及战斗英雄,他们在不同行业做出成绩值得赞赏,但并不等于具备相应的政治素养、议政能力。而减少全国人大中的党员代表名额以及官员代表名额,吸纳社会精英及知识分子,更是民间的呼声。

  “退休官员俱乐部”

  现在的人大代表不是由选民直接选出来的,而是由地方党组织推荐,再经过某种形式选举产生,与真正意义上的“民意代表”有本质不同。

  全国人大代表们最重要的一项工作是投票表决,过去大都是举手表示赞成,不举手表示反对。在电视上经常可以看到代表们一致举手赞成的壮观场面,一些想表示反对的代表在众目睽睽之下也不敢不举手。况且,在一些重大表决前,占80%以上的党员代表还要参加党内吹风会,受到纪律约束。

  现在的表决方式进步多了,代表们可以用不记名方式投票了,但终究还是皮毛层面的改革。向来敢于建言的国情研究学者胡鞍钢最近即提出,政府官员卸任后不应要再担任人大常委,并公开呼吁改革全国人大“橡皮图章和官员退休所”的形象。

  胡鞍钢可谓一针见血。尽管中国宪法明文规定,全国人大常委不得同时担任国家行政、审查和检察机关的职务,但这套规定形同虚设,主要是因为,为了安抚部分卸任党政官员,有关当局便安排他们进入人大常委会以及全国政协。这些本来与政府部门有着千丝万缕联系的常委会成员,怎能发挥对政府的监督功能?

  退休官员进入全国人大的弊端还有一个突出问题,就是年龄老化,精力衰退,议政热情不高,更谈不上法律知识及民主意识。全国人大这项结构性的问题,注定了人大成为政治养老院及高官俱乐部的宿命。

  书记兼掌人大

  中国政治改革不断推进,料将在十届全国人大通过的政府机构改革、公务员制度改革、金融体制改革等等,无疑将提高政治、经济现代化水准。然而,就在十届全国人大召开之前,中国地方权力结构的调整所呈现出的一番“新气象”,则令外界感到迷惑不解,即大部分省区人大主任都由书记兼任,等于地方人大基本由党委书记掌控。

  北京高层的考虑是由党委书记兼任人大主任:一、可以减少决策层次,化繁为简;二、可以起到保证党的核心地位和加强党对人大的领导的作用;三、可以使人大主任一职由虚变实,更好发挥人大在立法和监督方面的作用;四、贯彻中共十六大提出优化人大常委会组成人员结构的改革精神,从而保证立法和决策更好地体现人民的意志;五、通过控制人大来保证党委提名的官员当选。

  此外,与之配套的还有党委副书记兼任政协主席、省长同时担任党委副书记等等。表面上看,新一轮地方人大换届的人事安排,改变过去党委、政府、人大、政协四驾马车的制度模式,一切都有党的参与,一切都置于党的领导之下。党的权力延伸了,工作效率或许也提高了。殊不知,如此改革使北京领导集团多年来孜孜以求的党政分开化为泡影。这种做法显然不利于逐渐地弱化党权和加强人大独立性的改革。

  总之,省级领导第一把手兼任人大主任已成为中共十六大之后地方权力结构调整趋势,目的是透过人大强化对“一府两院”的监控,同时加强中共对人大的掌控,藉此贯彻党的意志,并防范人大出现脱序现象。这样的体制和中共十六大宣称的与时俱进精神背道而驰,也当然无法体现人民“当家做主”的实质。

  尤其在党委书记独大、权力集中的权力体制下,难以对党委自身的权力膨胀、权力腐败进行有效的制衡与监督,“反腐”能力会因之弱化。这种将一切权力置于党的领导之下的做法,非但不符世界民主潮流,而且势将带来不少危机。

  全国人大最新的一个“改革举措”是常委会将新增20名“特别成员”,这些成员并非来自退居二线的卸任官员,而是年富力强、资质优异、拥有专业知识。这意味着,全国人大常委会的组成结构将发生历史性变化。此举的意义尚难评估,但有一点可以肯定,并不能淡化全国人大的“官员俱乐部”特色,也与全国人大是否能履行监督职责,是否加强人大独立性并无直接联系。准确地说,全国人大的功能性提高不全是人事结构问题,而更主要的是定位问题。

  从人大代表选举做起

  承认三权分立的必要性固然是“人大”改革的重点之一,但逐步让代表在竞选中产生同样重要,这样不仅可以检验他们的从政能力,而且可以让选民了解他是否代表自己的利益,确保人大代表真正对选民负责。

  从成克杰到陈希同以及后来的众多贪官,为何他们都有着人大代表身份呢?这与中国地方人大代表选举方式有关。

  中国地方选举人大代表,有关方面推荐、确定的候选人,多是政府部门、国家企事业单位的领导干部,而有社会责任感及参政议政能力的非公职人员较少。这种做法使得一些地方在人大代表的组成上,政府官员所占比重较大,一些地方的基层人大几乎囊括了所有单位的头头脑脑。而真正来自于“民”的却寥寥无几。

  这种向官员倾斜的“选举”办法,使过多官员充任人大代表,在投票选举政府及司法机关负责人时较易出现舞弊行为。

  众所周知,人大代表的另一项重任是对“一府两院”( 政府、法院、检察院) 进行监督,而监督力量理应主要来自被监督群体之外。对于来自民间的代表而言,在监督过程中,由于不存在个人间利害关系,所以也不会放弃职责以徇私。有官员身份的代表则完全不同,官员的身份势必使他们有所顾忌,进行监督一般也不会太积极,因为他们中许多人在行政职务上本就是被监督对象的下级,他们怎敢质疑顶头上司呢?

  北京当局常常说“要建立有效的权力监督机制”,而自己监督自己岂能说是有效制度?贪官具有人大代表身份,他们非但不能监督他人,自身也成为腐败中的一员,由此可见现存的人大代表选举制度的弊端所在。道理很简单,要想督促政府依法行政,彻底铲除腐败,根本之道在于改革人大代表推荐方式,将有关方面推荐候选人的方式,改为真正由选民来推选。

  这一点,西方国家议员的选举方式值得借鉴。中国的人大代表与选民基本上没有交集,亦没有经历过艰辛漫长选举过程的历练,得来可谓全不费功夫。许多时候,人大代表只是一种荣誉,是官本位的象征。

  作者:伊铭

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