胡奎:高官免职凸现“新政”魄力

  突如其来的“非典”疫情象砸在中国头上的一记闷棍,它将使2003年的中国经济遭遇重挫。这是自1989年以来中国遭遇的最严重危机。

  而4 月20日两位高官的突遭免职,则是中共新领导扔向炎疫危机的一颗“高能炸弹”,它将为中国征服炎疫炸开新的缺口。而有专家型高官之称的海南省委书记王歧山被急调进京接任市长一职,此举显示新领导人全力“抗炎”的信心和决心。

  天灾固然无奈,人祸殊不可忍。国际评论人士指出,如果说这场炎疫充分暴露了中国行政体系的种种积弊的话,那么撤高官这颗“高能炸弹”则有着更深远威力:它有可能成为加速中国政治改革的契机。

  分析家们认为,象北京市长孟学农和卫生部长张文康这样的部级高官因为“工作不力”而被解职的事例,多年来堪称罕见。这将对高级领导干部起到强大警示作用,有利于健全党内引咎辞职制度,为党内政治和政府吏治开启了新的一页。

  诚如是,则中国为此次炎疫所付出的巨大代价也算是“物有所值”,中国有望在此疫情之后进入一个全新的政治与社会协调发展的新时期。这不是多少代人梦寐以求的么?

  有无相生,祸福相依。撤高官之举已经传达出积极的信息。在防治科技攻关暂需时日的情况下,接下来,新领导人也许仍需借重强有力的创新之举,来稳定民众的信心。

  “高官问责制”挺向前台

  孟学农与张文康的下台,使许多人想到香港正在推行的“高官问责制”和大陆近年来呼声日高的引咎辞职制度。

  在西方发达国家,部长、大臣和各级官员们因为各种原因而引咎辞职是极为正常的事情。但中国官员长期以来“不犯错误不下台,不到年龄不退休”。

  直到1995年的中共中央5 号文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中,才出现“引咎辞职”一词,其意是指领导干部由于个人能力不够、自身行为不当或因工作失误造成较大损失或影响,不宜继续担任领导职务,而向任免机关请求辞去所担任的领导职务的一种自责行为。据了解,引咎辞职被分为个人自辞和组织劝辞两种形式。

  中南财经政法大学教授乔新生指出,此次对两位高官的免职是有法可依的。1989年出台的中国《传染病防治法》第39条规定:从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守,造成传染病传播或者流行的,给予行政处分;情节严重、构成犯罪的,依照刑法的规定追究刑事责任。因此,追究相关行政责任人的行政责任,不但是应该的,而且是必须的。

  据宪政专家杜钢建介绍,中国即将出台的《国有资产管理法》中将会规定:全国人大通过“问责制”对国有资产监督管理委员会进行监督。这里首次提到了“问责制”,颇有些借鉴香港特别行政区政府的做法。

  对此次两位高官被免职事件,各界人士几乎无不例外地抱以喝彩,认为这将对推动今后领导干部责任制开了个好头。但多数学者认为,由于现阶段政治体制的约束,免职事件“经不起深究”。

  北京大学政府管理学院杨凤春副教授指出,与西方引咎辞职制度及香港高官问责制相比,这两起免职事件只具有责任制的外观,而缺乏责任制的内核。

  中共中央党校王贵秀教授指出,所谓“责任制”,前提是责任清楚,而中国目前最大的体制问题恰恰是体制不清晰导致责任不清晰。长期以来的党政不分和以党代政,使行政首长事实上往往听命于党委,而党委是集体决策,难以追究责任。

  杜钢建指出,除了党内的责任制监督外,还应当通过加强人大对政府的监督,才完善责任制。

  专家认为,要建立责任政府,应必须从体制上真正健全和规范“问责制”,使“引咎辞职”成为真正制度化,中国还需走很长的路。

  建立诚信政府

  中国社科院社会学所研究员陆建华认为,两高官免职事件,显示中共中央要通过换人方式来消减非典型肺炎事件带来的恶劣影响,标志着中国防治非典型肺炎的工作已经进入新阶段。

  此举带来一个明显的变化是,各省大员近日来都纷纷亲上一线,将防治非典作为重中之重的政治任务。

  然而需要思考的是,从去年11月到现在,疫情的发生与传播已经有近半年的时间。在这段时间里,相关部门肯定也在努力防止这一疾病。但为什么会造成疫情的扩散呢?

  中南财经政法大学乔新生教授指出,重要的原因是目前中国整体制度设计的封闭性,不能及时应对新出现的传染性疾病。

  中国在1989年即通过《传染病防治法》,规定了甲类、乙类和丙类三种传染性疾病,但这三类疾病都无法包括新发现的非典型肺炎。因此,尽管该法规定任何人发现疫情都必须及时上报,但事实上,接触到一线事实的人员明知非典型肺炎的严重传染性,却因没有法律依据和程序而不敢擅自宣扬。这在很大程度上导致了疫情的扩散。

  社会系统的封闭性还体现在舆论上。乔新生说,作为第四部门的媒体在疫情的发现和报道上没有发挥应有的作用,这是非常令人痛惜的。

  据了解,广州市政府的高层领导曾在发现疫情后要求对社会公开,但却受到宣传部门的强力阻止。在北京,直到4 月20日卫生部召开新闻发布会重新公布疫情以前,当地媒体只能被动地沉浸在政府刻意制造的乐观气氛里。

  许多人注意到,被撤职前的张文康经常出现的中央电视台的访谈节目里并且一副谈笑风生的样子,极力营造“情况没那么严重,政府控制得很好”的感觉。

  北京大学杨凤春副教授说,北京大学是在3 月中下旬才发现有老师感染非典,原因就是不知情,未采取任何预防措施。

  乔新生说,封闭的社会体制和社会舆论,才是造成疫情扩散到今天这个地步的罪魁祸首。

  “我要怎么样才以使你相信呢?”4 月20日,面对记者的一再追问,卫生部常务副部长高强颇显无奈地如是说。

  杨凤春说:“无信不立,做一个诚实的不说谎的政府,是人们对政府的最基本要求,为何要等到人们不敢相信政府的时候才纠正呢?”

  人们的担心还有:若是此次疫情象90年代初的上海甲肝一样自动封闭在中国境内,情况又会是怎样的呢?今后的突发事件很难再具有这样典型的国际性,政府下回该如何应对呢?

  4 月18日,中共中央政治局常委会会议特别强调,各地要如实报告并定期对社会公布疫情,不得缓报、瞒报。

  然而,冰冻三尺,非一日之寒。一个负责任的政府决非一朝一夕所能建成的,民众的信心绝非一次非凡之举就可以换来的。

  短期的恐慌加剧看来不可避免。在为不负责任的庸官倒台而拍手欢庆的同时,京城民众不得不直面疫情公开后的可怕现实:非典病例由十几例一下子翻了八倍多,并且每天都大幅增长。

  人们普遍期待,新领导人在果断换将后,会下决心重塑政府开放与诚信的形象。

  从根本上树立“民本位”思想

  “一个负责任的政府,必须时刻把人民的利益放在第一位。” 4月18日,溫家寶总理在检查北京大中小学和幼儿园非典型肺炎防治工作时强调说。胡錦濤在当选总书后也是反复强调要“权为民所用,情为民所系”,利为民所谋。

  然而,摆在新领导人面前的是几千年沉淀下来的“官本位”积弊。

  江澤民早在2001年10月11日在“关于改进党的作风”的讲话中,曾一针见血地指出:“所谓官本位就是以官为本,一切为了做官,有了官位,就什么东西都有了。一人得道,鸡犬升天……于是跑官、买官、卖官的现象出来了;弄虚作假,虚报浮夸,骗取荣誉和职位的现象出来了;明哲保身,不思进取,但求无过,一切为了保官的现象出来了;以权谋私的现象出来了”。

  政治观察家们认为,北京市和卫生部高官之所以敢于对于如此严重的疫情进行瞒报,一个根深蒂固的东西就是内心的“官本位”惯性在作怪,总以为“家丑不可外扬”,把情况说得太重就影响自已的政绩,危及乌纱帽。

  在通常情况下,瞒报情况往往总能蒙混过关。然而这次,孟、张二人显得不够走运,他们撞上了“非典”和动真格的领导人。

  但若是未遇到“非典”,张文康还会在部长宝座上呆多久呢?因此,宪政专家杜钢建认为,说到底是要加强制度建设,用一套有效的制度来约束并自行淘汰不合格的高官。

  杜钢建说,中国正在进行的新一轮机构改革中,核心将是规制改革,其中约束公民和市场主体的社会和经济规制将大大削减,但约束政府部门和官员的行政规制则恰恰要加强,惟此才能真正建立起官员们对民负责而不是对乌纱帽负责的机制。相信新领导人将大力推进这一进程。

  要调整政府与社会的关系

  广交会已经草草的收尾。此次成交量之少令人觉得开不开其实是一个样的。据了解,有关方面曾经对广交会要不要停办犹豫不决,最终决定还是如期举行。各省经贸官员只好胆战心惊地去开会。有消息说,他们中许多人在“逃离广州”后都自觉地接受隔离观察。

  据了解,北京市隐瞒疫情的重要动机是,担心经济尤其是旅游业发展受影响。

  “痛苦的权衡”,这是中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授的评价。他说,政府不得不暂时放弃对GDP 的追求,转向全力“抗炎”。

  毛寿龙将此称为“政府职能的一次强制性转变”。他说:“由此带来的将是政府与社会关系的一次大调整”。

  在市长易人后,人们注意到,北京市政府的信息公开与防治力度明显增强。抗炎成了北京市全部工作的重心。

  但毛寿龙注意到,现在的情况是,医院和政府在忙活得团团转,而社区无事可做,老百姓则大多手无寸铁,只能缩在屋里洗洗手干着急,“有组织的政府面对无组织的百姓”。

  另一个暴露的问题是:北京现有的社区医疗服务点不仅数量太少,而且大多未能充分组织和运转起来。

  毛寿龙指出,过去单位化的社会在目前事实上已趋解体,因此,政府要实现有效的社会控制,必须充分调动社区医疗与社会服务机构、业主委员会和NGO(指艾滋病患者等各类专业化自助服务组织)等民间力量,让他们有充分的自主行动能力,进行有效的民间自助和自我服务,指导他们在关键的时候能够进行自救,营造社会多样化的空间。

  这位制度学者说,今后政府工作的重点是提供公共服务,GDP 增长严格地说是市场的事,“公共服务质量提高才是社会进步的真正标尺”。

  在他看来,目前北京市的疫情通报质量仍有大幅提高的空间。政府应当明确地划分疫区等级,向老百姓通报更多更详细的指导信息。“这是增强社区自助和民众的自我保护能力的根本。”

  公共服务靠的是政府与社会的合作,而不是政府垄断或代民作主。毛寿龙说:“应当有一种行之有效的社会整体机制,促使将来在任何突发情况下,政府和老百姓都能朝着有利于解决问题的方向共同出击。”

  令这位制度学者深感不安的是,在中央撤掉两位高官的职务后,全国各地正兴起一股防范非典新的“爱国卫生运动”,到处都在防疫消毒,成为全国性的疫情恐慌。但到目前为止,全国31个省市中出现非典疫情的毕竟是少数。

  所以他认为,防疫“抗炎”固然是中央政府当前的重中之重,但中央政府应当避免对全国各地提出千篇一律的要求,避免不必要的社会成本浪费。

  “罚惩两位高官固然意义重大,但更重要的是更加积极地推进政府治理能力的完善与社会理性的加强。”他说。

  资料:

  1980年8 月25日,国务院对发生在1979年11月25日的“渤海2 号”钻井船翻沉事件作出处理决定,解除石油工业部部长宋振明的职务,给予国务院主管石油工业的副总理康世恩记大过处分。尽管这次是在事隔2 年多之后做出的处分,但其意义不可低估。

  1987年5 月6 日-6月2 日,大兴安岭林区发生特大森林火灾。在大火被扑灭后,林业部部长杨钟、副部长董智勇先后被撤职。

  1988年3 月5 日,国务院常务会议决定,因1 月份三起重大铁路交通事故,接受丁关根辞去铁道部部长职务的请求;因1 月18日的重庆空难事件,给予民航总局局长胡逸洲记大过处分。

  1995年4 月,在北京市常务副市长王宝森慑于反腐败威力畏罪自杀后,原中共中央政治局委员、北京市委书记陈希同因王宝森案件提交了“引咎辞职报告”,但未获准。1998年2 月,陈希同被依法逮捕。

  近年来,曾有陕西省长程安东、河南省委书记李克强等地方高官因为重大安全事故而受过行政警告之类的处分。

  2000年底,中国政府在深圳市、江苏省等地试行“干部引咎辞职”制度。当时江苏省泗洪县即有15名科局级干部“自动下台”。

  最高人民法院院长肖扬2001年3 月在向第九届全国人大四次会议所作的报告中说:“全面推行干部引咎辞职制度,对发生重大违法违纪案件负有直接责任的领导干部,除给予相应的纪律处分外,其本人应主动提出辞职,本人不提出辞职的,建议同级人大及其常委会罢免或撤换。”

  在2001年3 月,重庆市还制定了引咎辞职“硬指标”,对发生安全事故的本地或本单位有关领导实行引咎辞职制。

  2001年4 月,国务院出台的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》,使各级责任人对所负的安全责任,有了更进一步的认识。

  2001年10月,中共中央组织部强调,要加快干部人事制度改革步伐,建立领导干部任期制,实行领导干部引咎辞职制、责令辞职制度,干部用人失察要受罚。

  2002年7 月,中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,再次对党政领导干部引咎辞职作出明确规定。

  作者是中国新闻周刊记者

  作者电子邮件:hukui@chinanews.com.cn

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  作者:胡奎

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