田心明:西方国家公务员制度的特色

  西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利;它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代,并成为人类文明宝库中的共同财富。

  现代公务员制度最早起源于英国,至今已有150年的历史。公务员制度是西方国家政党制度的直接产物:政党轮流执政的结果,造成政府所有工作人员“与政党共进退”,使政府工作经常处于一种不稳定的状态,因此,有必要建立起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍。由于西方国家公务员制度的产生有其相似的经济、政治、文化背景,并且各国相互吸收和效仿,因此,各国公务员制度尽管有许多细微差别,但都具有以下共同特色,体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求。

  实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”,即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制,由民选产生或由政府首脑任命,负责政党政策在政府工作中的贯彻执行;业务类公务员实行常任制,多数通过考试录用,主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同,两者或者各自独立适用不同的法律,或者在同一部法律中分别独立规定。

  保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政”,又要避免“政党分赃”的腐败现象,因而特别强调业务类公务员得保持政治中立:必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。英国在公务员的内部纪律中规定,公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员,或为政党从事政治活动”,“不得发表政治言论,表明自己的政治观点,不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。美国在1883年施行的文官制度法(亦称《彭德尔顿法》)中规定:“文官在政治上必须采取中立态度,禁止参加竞选等政治活动,禁止进行金钱授受”,“文官须忠实于政府,对现行政体和政治组织,不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定:“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益,或者不得以任何方式参与这些行为”,“公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员”。

  贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础,也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视,如家庭出身、性别、种族、政治信仰等,但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件,得普遍作出一定的要求,从而保证平等与竞争的有机结合。美国1979年施行的文官制度改革法规定:“保证人人机会均等,经过公开的竞争性考试,只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定:“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”,“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系,在本法面前一律平等”。

  实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩,而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员,必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想,实现了担任政府职位“机会均等”的原则。德国公务员资历条例规定:“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升,只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”,“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。美国文官制度改革法规定:“工作成绩良好者继续任职,工作成绩不好者必须改进,工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定:“公务员的任用,依照本法和人事院规则的规定,根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”,“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定,并根据评定结果采取适当措施”。

  保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外,还享有保障公务员身份的特殊权利,主要包括:就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利,各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定,并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜,如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。此外,许多西方国家还建立了公务员工会,充当公务员的利益代言人,就公务员的权益问题与政府谈判,如美国的联邦公务员,就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度,有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为,维护了公务员的合法权利。

原载:学习时报

  作者:田心明

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