李蒙:南水北调的论争和决策——访水利专家朱承中

  南水北调,是指从长江上游、中游和下游,通过渠道、隧洞、渡槽、泵站等一系列工程设施,将长江及其支流的水输送到华北和西北地区,以缓解这些地区的水资源短缺,改善生态环境。西线工程是从青海、四川境内的通天河、雅砻江、大渡河向黄河上游调水;中线工程是从汉江上游的湖北丹江口水库引水,沿京广线修建渠道直达北京;东线工程是从江苏扬州的江都抽水站抽水,沿京杭大运河逐级抽水到达黄河南岸东平湖,穿过黄河后自流输水到天津和北京。这三种线路各有不同的供水目标地区,而在一定程度上又是可以互相补充或替代的,所以在布局和建设时序上可以构成若干个不同方案。再加上工程投资特别巨大,如何选定优化方案,成为极为复杂的问题。

  近半个世纪以来有关南水北调的争论和决策,是个艰难曲折的过程。西线方案要在高海拔地区修建若干个大水库和穿越巴颜喀拉山的隧洞,工程格外艰巨,而供水尚可挖掘当地水资源潜力维持一段时间,属于远景规划。上个世纪80年代初,南水北调的东线方案(可行性研究报告)曾经列入国家计划,但后来又因各种不同意见而被搁置。90年代以来,东线、中线方案的论争逐渐激烈起来。这正说明它是一项巨大的国土环境改造的系统工程,涉及到技术、经济、社会、环境等许多问题,必须充分听取方方面面的不同意见,慎之又慎地进行决策,才能对得起国家民族和子孙后代。

  年过古稀的水利专家朱承中先生是教授级高级工程师,曾任水利部南水北调规划办公室主任,80年代以来是水利部决策层的主要参谋之一,为南水北调的规划设计倾注了后半生的心血。

  朱承中说:水利学不同于别的自然学科,它其实一半是自然科学,一半是社会科学。规划大型水利工程,除了按自然科学规律办事外,还要充分考虑“地缘政治”,协调上下游、左右岸的矛盾,省与省、地区与地区的矛盾,才能找到较合理的方案。水利决策方案往往不是科学技术上的“最优解”,而是各方面都能接受的“较优解”,甚至“非劣解”。规划设计时难以解决的问题,常常并非技术问题,而是调整社会关系、利益关系的问题。敬爱的周总理在任时,时常亲自抓一些重要的水利规划,听取意见,集中各方面智慧,他说过一句话:“水利比上天(指航天工程)还难。”体会其“难”,就在于此。

  “南水北调”的由来

  1952年,毛泽东主席视察黄河时,对当时的黄河水利委员会主任王化云说:“南方水多,北方水少,如有可能,借一点来是可以的。”从此开始了南水北调的设想。在“大跃进”期间曾组织过大规模的查勘,但偏离了当时的实际需要和经济技术水平。1958年在中央政治局扩大会议上,提出了“开河十万里,调水五千亿”的目标,并在会议文件中正式使用了“南水北调”一词。但其后相当长一段时期,因并无南水北调的迫切需要,基本上没有进行南水北调实质性的研究工作。

  1972年,华北发生特大干旱,中央召开北方17省抗旱工作会议,明确了南水北调的主要目标是缓解北方缺水问题。水利部要求黄河、淮河、海河水利委员会等机构研究近期从长江向华北平原调水方案,并组成了专门的工作组承担这一工作。朱承中这时虽未具体承担南水北调工作,但从管理全国特别是黄河水资源的合理配置与利用出发,逐步形成了一些有关南水北调的原则性认识。

  当时黄河水量利用分配已经有些紧张,如研究中的一些骨干水库,都带有上千万亩的灌区,总共要耗水几千亿立方米,不但超过了黄河可分配水量的370亿立方米,还大大超过了黄河多年平均水量的560亿立方米。北方水的缺乏,只能靠南水北调来解决,而如果实施南水北调,西部的难度要大大超过东、中部。所以,从长远看,水资源合理配置,应该是:黄河中上游地区应该尽量用黄河水,黄河下游地区主要用北调的长江水来解决。因此,在起草国务院下达黄河水量分配方案的文件中,他专门加上了一个限制条件,即这个方案的适用期是在南水北调实施前。其实际含义有二:一是表明了北方水资源缺乏的最终解决在南水北调,二是在南水北调(东、中线)实施后,应调整黄河的水量分配,减少下游份额,增加上中游份额,下游的缺额将由南水北调补充。

  这是一项极其重要的决策,把南水北调同黄河水资源的短缺、合理分配利用联系起来了,从长远和整体利益来看是完全必要的。但黄河水比北调的长江水要便宜得多,不采取合理有力的政策措施,黄河下游要换用相对昂贵的北调长江水是很难实现的。这成为至今影响南水北调决策的重要因素之一。

  1979年,淮河水利委员会李苏波主任提出了从长江下游扬州江都抽水站抽长江水,基本沿京杭大运河输水到华北东部的方案,被称为“李苏波方案”。这个方案实际上是东线方案的第一期工程,只从扬州抽水到山东东平湖,暂不过黄河,预计总投资10个亿,或稍多一些。1983年“李苏波方案”开审查会时,朱承中任秘书长,起草了会议纪要。水利部向国务院常务会议汇报后,国务院批准了这个方案(《南水北调东线第一期工程可行性研究报告》),认为花钱不多,风险小,收益大,值得搞。但江苏省认为照顾江苏利益不够,甚至有损害。水利部又反复协调。这个方案的设计任务书又经过两三年才完成,但因种种原因,最终没有得到国家计委和国务院的批准。

  1986年,国务院领导批示:南水北调必须以解决京、津、华北地区用水为主要目标。水利部开始研究新方案,在“李苏波方案”的基础上从东平湖穿越黄河,一直调水到天津、北京,这就是南水北调的东线方案。东线方案的完成又花了一两年,而此时南水北调中线方案的呼声逐渐高起来,形成了中线和东线的方案之争。

  中线、东线方案的比较

  南水北调中线方案主要由长江水利委员会(以下简称“长江委”)提出,是从长江中游支流汉江上的丹江口水库引水,沿伏牛山和太行山山前平原开渠输水,终点到达北京玉渊潭。

  中线方案同东线方案相比,优点是:1、水质好。中线水取自汉江上游,基本无污染,沿途都是新挖渠道,可以实行保护;东线水取自长江下游,沿京杭大运河抽水,工农业和城市生活废污水对河道污染严重,需要进行净化处理。2、自流输水。中线输水线路地势南高北低,可实行自流输水;东线黄河以南地势北高南低,必须由10多级抽水站逐级抽水,耗费电力。3、供水控制面积大。从地形上讲,中线可向整个黄淮海平原供水,东线相对较小。

  但中线方案也有它的几大劣势:1、调水量小。丹江口以上汉江流域面积只有9. 5万平方公里,而受水地区流域面积为15. 5万平方公里,供需相较,难免捉襟见肘。丹江口水库年均来水量约380亿立方米,原计划年均调水量为145亿立方米,占去了总水量的40% ,调得太狠。现在研究的方案,改为近期调水90亿立方米左右,远期130亿立方米左右。比原方案有所减少,但占来水量的比重仍然很大。汉江的特枯年来水量仅一、二百亿立方米,遇到枯水年可调水量就很小了。而东线呢,引水口三江营处年均径流量为9600亿立方米,是中线的25倍,特枯年也有7600亿立方米。计划调水180亿立方米,不足总水量的2% ,非常富余。

  2、投资大。中线需将丹江口水库的正常蓄水位从154米加高到170米,全部渠道都要新挖,还要修建几座可供调蓄水的大型水库和艰巨的穿越黄河工程,投资很大。另外需要在丹江口库区移民30万人以上,沿途移民无实际调查数可供估算,但也不会少,朱承中认为与库区人数相当,移民费用很大。长江委1993年报的可行性研究中,投资估算为200多亿元,水利部上调为400亿元,朱承中当时就估计绝不少于600亿元。2000年,中国工程院进行课题研究时,长江委仍认为静态总投资为547. 6亿元,朱承中认为估计太低,起码要上千亿,甚至更多。而东线呢,利用了大量现有的河道、湖泊和水利工程,江苏境内已经有15座抽水泵站,工程投资相对较少,静态总投资为313亿元(按1995年价格水平计算)。投资越大,水价越高,回收投资越难。而且东线可以分步建设,建到哪里哪里就受益,容易回收,中线则需要全线贯通才能调水受益,回收较难。

  3、环境影响大。中线一下抽去汉江上游40% 的水,对汉江中下游江汉平原的生态环境、运输条件和社会环境都会带来难以充分估量的巨大影响(世界范围内较大河流还没有过超过来水量20%的调水工程),可能导致植被破坏,水质恶化,工农业用水不足,河道淤浅等重大问题,经济发展和社会发展都可能受限制。东线无此问题。

  4、移民任务艰巨。三峡工程移民上百万,前后要花20多年,丹江口库区的30多万移民,特别是做已经移过一次或两次的老移民的安置工作,难度极大。移民问题可能是中线工程最难解决的问题,东线无此问题。

  综上所述,朱承中认为中线、东线都应该建设,但东线相对简易,比较现实可行,中线尚需进一步研究,不宜过早开工。

  中线方案尚待进一步研究

  中线方案除了长江委外,国家计委农业水利司也比较支持,在1991年要求水利部责成长江委加紧中线研究,并在两三个月内完成可研报告和工程设计任务书。这时朱承中已经担任南水北调办公室主任,认为中线的一些具体问题还需进一步研究,不具备编制可研报告的条件,并向有关领导做了汇报。

  当时争论的大部分意见都有一定见地,但也有一知半解或攻其一点不及其余的。如当时有人认为不宜采用东线方案的主要理由是:需逐级抽水,耗电很多,现在国家缺电,不能考虑,而且加上电费后,水价肯定要比中线贵很多……其实东线用电不过几十万千瓦,相对于当时全国总发电能力1. 5亿千瓦来说,有什么难处呢?中线方案表面上不用抽水耗电,但引走丹江口水库40% 的水,也就相应降低了水库的发电能力,电的损失至少不小于东线。至于东线因抽水而水价必贵于中线之说,更是只见东线用电要花钱,不见中线工程大花钱更多的片面失实之谈,但也居然被一些领导机关和“专家”采信,成为否定东线的不易之论。今天的经济分析已充分表明且为大家接受:中线水价要高出东线很多。

  朱承中还认为,除了水利研究机构和专家们观点见解的分歧引起争论外,南水北调的方案之争还隐含着各个省市之间的利益之争。东线方案的最大弱点是水质不好,因此京广沿线的省市都支持中线,但中线国家投资太大,移民任务艰巨,以当时的综合国力负担很重。更重要的是中线研究不透,不能仓促上马搞技术、经济上无把握的工程。搞这样大型的水利工程,应该从“全国一盘棋”的思想出发,以国家利益和长远利益为重。

  1993年,中线方案的主张在水利部也占了上风,朱承中成为“非主流派”。1994年初,以年老为由,他被免去主任职务离休,但仍积极关注南水北调的方案之争,给国务院领导人写过信。中线方案1994年在水利部通过审查后,上报到国务院,没有获得通过。一些水利部原主要领导和资深水利专家也都向国务院反映,中线方案还有许多问题尚待研究。国务院充分听取各方面意见认真研究后,1998年通知水利部,要求进行进一步论证。

  1998年,中国工程院在国务院和国家计委、水利部的帮助支持下,组织了43位两院院士和近300位院外专家,以《中国可持续发展水资源战略研究》为总项目,分8个专题进行了一年多的紧张工作,提出了8个专题报告,朱承中应邀参加了《中国北方水资源的合理配置和南水北调问题》课题研究,承担了主要部分的工作,并负责编纂有关报告文件。这个报告在2001年完成,它总结了近半个世纪以来在南水北调问题上的研究成果,为南水北调的最终决策提供了较全面深入的理论参考,国务院及有关方面给予了较高的评价。

  一段滑稽的插曲

  1993年,有的媒体说南水北调中线工程“工程跨世纪,时间不跨世纪”,2000年要通水到北京,实践已经证明它的虚假和错误。90年代末又有人提出“朔天运河大西线”调水方案,说是要从雅鲁藏布江、怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江、大渡河等五江一河调水到黄河,还说可调水2006亿立方米,而只花580亿元,5年就可完工,还要每年创造48万亿元的社会总值。这个方案被不少媒体广泛报道,大肆渲染,在社会上引起了很大的反响和混乱。

  这个方案缺乏起码的科学态度和常识,完全是自欺欺人的无稽之谈。即使没有水利学知识,稍有常识就可以判断它的虚假性。全国13亿人民辛勤劳动1年,创造的国民生产总值不过10万多亿,这个工程却要创造48万亿,怎么可能呢?在青藏高原和横断山脉地区打通五江一河的隧道,别说5年,再加上几个5年恐怕也难,更不要说只花580亿,5000亿也未见得够。这样荒唐的方案却被众多媒体报道炒作,反映出来的问题还不够深刻吗?

  南水北调的近期症结

  南水北调总体规划方案,已于2002年底经国务院批准,并决定东线即行开工。这是举国关心全球瞩目的大事,朱承中虽未参加总体规划的审查,看到有关文件,但也知其大概,为之高兴。在振奋之余,他认为有些问题当前要抓紧研究,才不致影响工程的建设和实效。

  现在许多人对中线的期望值过高,与实际情况不符。如希冀2008年举办奥运会时中线能通水到北京,为“绿色奥运”提供较好的小环境。有些媒体正在宣扬这一前景,使人产生无依据的乐观。根据前面的分析,丹江口库区的移民难度很大,现在才刚开始重新调查确切的移民人数,作移民规划;穿越黄河工程,用隧洞还是用渡槽尚未最后确定,工程艰巨复杂,均非四五年内可以建设完成,因此中线2008年通水到北京几无可能。如何解决近期内华北地区的缺水问题呢?朱承中认为,近期内东线宜适当扩大规模,中线可先以“引黄”应急,适当补充当前北方缺水的严峻局面,以争取时间对中线工程有关重大问题深入研究论证。

  所谓“引黄”,过去曾叫“引黄入淀”,就是由河南境内黄河下游的人民胜利渠渠首闸、顺河街闸和红旗闸引水,由南向北开挖渠道,将水送到河北省白洋淀,再由白洋淀输水到北京,以缓解近期京、津、河北等省市的缺水问题。根据现在情况,也可以不入白洋淀而走便捷线路直通北京。这在四五年内是可以研究论证并建设完成的。这个工程现在可以作为南水北调中线工程开通前的暂时应急工程,将来则改用调来的长江(汉江)水作为主要水源,必要时可以黄河水(及西线南水北调的相应补充水)作为第二水源,提高引水的保证率。④对南水北调中线工程的深入研究论证,不仅是要研究中线的各项渠道、水库、其他建筑物的规划设计方案,也还要进一步研究比较可以替代(或局部替代)的方案,包括引黄、扩大东线供水范围和从长江三峡水库引水等各种可配方案,因为前面提到的现有中线方案的一些主要问题,如调水量、环境影响、移民、经济特性等问题,至今并未找到令人信服的解决办法。需要指出的是,近年来不少水利专家又提出中线从三峡库区调水的各种方案,这类方案借重长江的丰沛水源和三峡水库的调蓄能力,有其独到处。较有代表性的一种是:从三峡库区向秦岭提水400米,再沿打通巴山、秦岭的约300公里隧道输水到渭河,从渭河流到黄河,再从黄河小浪底水库抽水到人工渠道,输送到北京。

  朱承中认为,这类方案的研究深度是不如现在的中线方案的,尚需研究的问题还很多,不一定能取代原中线方案,但也不能排除其可能。对南水北调这样重大的工程,在方案比较上,切忌主观臆断,先入为主。对有价值的各种方案都应该认真研究、广泛探讨、充分论证,包括进行相应的勘测设计研究工作,应该为国为民寻找出一个最佳的中线调水方案,他正为实现这个一目标而奔走呼吁……

  李蒙,北京丰台区杨树庄191号,email:xudaizhaizhuren@vip.sina.com

  作者:李蒙

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