于建嵘:农民有组织抗争及其政治风险

             ——湖南省H县调查

          (中国社会科学院农村发展研究所)

  近十年来,我国农村特别是中部地区,发生了一系列直接针对基层政府的群体性事件。这些事件大都经过各级政府的努力得到了较妥善的处理。但是,也有些事件由于处理不当,各种矛盾和冲突依然存在,并逐渐产生了一些以“减负上访代表”、“减负代表”等名义出现的所谓“农民利益代言人”。在他们的组织和领导下,部分农民与基层政府进行着长期的抗争。其结果是,农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时,农民的政治诉求也发生了重大的升级,在内容上变得更有进取性,并提出了在政治上组织起来的要求,其具体表现就是自发筹建农民协会。

  为考察产生这种状况的原因、过程和机制,研究农民有组织抗争所蕴藏的政治风险和改革机遇,我在此类问题较突出的湖南省H县进行了长达三年多的跟踪调查。这份研究报告所陈述的事实,均经过本人认真而符合学术规范的查证,并保存了大量的录音、录像和原始文本资料等以供佐验;报告所作出的判断或提出的主张,仅属于学术探讨。

  一、农民有组织抗争的基本特征

  农民有组织抗争是以具有一定政治信仰的农民利益代言人为领导核心,通过各种方式建立了相对稳定的非正式社会动员和信息交流网络,以中央或上级政策为依据,以县乡两级政府制定的土政策为抗争对象、以直接动员农民抵制为手段、以宣示和确立农民合法权益或公民权利为目标的一种政治性抗争。

  1、拥有一批意志坚定、具有广泛群众基础和动员能力的“农民利益代言人”。

  自1992年始,H县20多个乡镇的一些农民因负担过重和干部作风等问题多次上访县、市、省和中央,并逐渐形成了一支500多人的减负上访骨干队伍,其中被称为“减负代表”或“减负上访代表”的核心人员有80多人。这些“农民利益代言人”依据中央和省政府的有关政策,组织并带领农民对县乡两级政府制定的不符合中央政策和国家法律的土政策进行各种形式的抵制。

  这些“农民利益代言人”的身份特征较为复杂。其中起主要组织和领导作用的,年龄一般在三十岁至四十五岁之间;文化程度为初中以上;大都当过兵或在外打过工;也有少数党员和村组干部;家庭比较富裕,在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担的政策和相关的法律有一定的了解,并能掌握地方政府在处理农民抗争事件上的基本态度。在H县起到组织领导作用的彭双雄和洪阿斌是退伍军人,其中洪阿斌曾经为参加对越自卫还击战第二次入伍并荣立三等功。而在各自的乡镇具有号召力的凌文武和邓夫宾则都到外打过工并担任村组干部。他们之所以能够在众多的“减负上访代表”中具有很高的威信和号召力,主要取决于三个方面:一是他们本身具有一定的文化素质,能够通过电视、报刊、各种渠道获得的政府文件、中央领导的讲话,且能较准确地接受和理解党和国家的有关政策,并会将这些政策与本地的实际情况联系起来,使农民的生活处境“问题化”;二是他们(或在其他人心目中有)在农村社区之外具有一定的可资利用的人际关系及其它资源;三是他们有勇气和胆量出面“代表”农民利益直接面对各种权威。就这些“减负上访代表”本身而言,他们开始向村民们宣传自己所知道的中央减轻农民负担文件和精神时,虽然也有希望少交或不交税费提留的经济目的,但随着自己因这些“见识”受到的尊敬及影响力的不断强化,在各种因素的诱导下,他们就成了组织并代表农民上访、帮助农民与收上交提留的乡镇村干部进行讨价还价的角色。

  在H县减负上访代表中还有两位具有特殊身份的人。其一是具有“精神领袖”地位的屈劳,他是一位解放前参加革命、到过朝鲜前线、10多年前从东北一钢铁厂退休回乡的职工,虽然已经70多岁且有重病在身,可仍然是H县农民减负上访队伍中的一面旗帜。同样年已70多岁的刘老司,是一位具有大学学历、从外地退休回故乡的教师,他具有一定的写作能力,现在具体负责全县农民减负上访组织的文件起草工作。由于他们俩并不是本地的农民,从事减负上访活动与本人的直接经济利益无关,所以参加这样的活动更具有象征性,一方面彰显他们见义勇为,更重要的是表明农民确实受到非常不公正的待遇。因此,他们受到减负上访代表们的特别尊敬,他们的意见具有举足轻重的意义。

  这些“农民利益代言人”与普通农民相比有一个突出的心理特点,那就是经常在公众场合表现出强烈的英雄主义情怀。他们宣称以维护党和国家的利益及农民的合法权益为己任,为此不怕流血牺牲。例如,洪阿斌在1998年领导农民抗交提留时,与镇干部发生了肢体冲突,结果农民群情激愤,不听洪的劝阻,掀翻了镇政府的吉普车。洪阿斌因此被以聚众扰乱社会秩序罪判处有期徒刑三年。但是他于2001年9月被减刑释放后继续领导农民进行减负上访活动。他曾多次表示:“砍头不要紧,只要主义真;杀了洪阿斌,还有后来人”。因为宣传中央的减负政策而被打被扣押被抄没财产的减负上访代表莫友青也发出了同样的豪言壮语,并表示要誓死维护党的利益,为此不惜付出任何代价:“只要我还有命在,只要共产党不垮台,我就上访到底”。因为宣传党的减负政策被镇政府干部殴打关押的减负上访代表刘道德表示,他有三不怕:一不怕抓,被抓过一次,就不怕被抓第二次;二不怕打,被打过一次,不怕被打第二次;三不怕死。我访问的减负上访代表几乎都表现了这种不怕死的精神。他们的典型说法是,为党的利益和农民利益而死,死得其所,重于泰山。

  减负上访代表的这些“英雄主义”行为已经获得了许多农民的认同并转化成为了一种社会动员力量。许多农民在评价这些农民利益代言人时,大都称赞他们“敢为农民说话”、“敢打抱不平”,有的甚至直接称他们是“农民英雄”,并言称现在农村正因为有了这些懂得党和国家政策的“减负上访代表”,乡镇干部才不敢过于嚣张,如果没有这些“英雄好汉”,那农民根本就没有活路了。最近实行的税费改革,虽然还没有从根本上解决农民负担过重问题,但毕竟在一定程度上减轻了农民的负担。这个新政策的实行,不仅让减负代表觉得他们的抗争终于开始有了成效,更让农民觉得代表们的抗争是有效的,值得支持。因此,这些减负上访代表受到了农民普遍尊重。对这一点,“减负上访代表”切身的感受。他们都非常肯定地认为,由于参加了减负活动,自己到农民家里受到了欢迎,政治地位有明显的提高。有的减负上访代表形象地说,“现在乡镇长的威信绝对不如我们。他们到农民家里,有时坐的地方都没有。而我们到了农民家里会受到非常热情的款待,农民会高兴地拿出烟和酒来,还会主动地请我们讲解中央的减负文件,有什么困难也主动想到找我们”。特别是,当这些“减负上访代表”受到政府有关部门的打击时,就有许多农民自发地出来保护和帮助他们。事实上,有多起农村群体性事件正是为了保护和营救这些农民利益代言人而发生的。H县著名的“117事件”,就是一起为营救减负上访代表发生的群体性事件。1999年1月17日,H县Z镇根据县委和县政府的安排,声称要集中力量对农村社会治安进行一次重点整治,召开全镇农村整治动员大会。镇党委书记、镇长和分管政法的副镇长及县驻镇农村整治工作队队长等人商定,将该镇被捕押的部分减负上访代表或他们的亲属等6人作为反面典型,列为帮教对象,用捆绑挂牌的方式在大会上批斗示众。在会议进行之时,一名被捆绑的减负代表的儿子冲进会场营救父亲,台下群众乘机行动,与政府干部发生了大规模冲突,减负上访代表被群众营救,在场的十多名县乡干部和数十名政府聘请的戴红袖套的联防人员(农民称他们是黑社会或黑恶势力)被乱石打得落荒而走,政府租借的数部车辆被砸坏。而在这次营救减负上访代表的行动中,妇女也表现出了难以想象的“英雄主义”行为。当时就有二位与被批斗的减负上访代表没有任何亲朋关系的中年妇女,为了阻挡政府车辆撤离现场,舍命横躺在公路上,迫使县乡干部和联防队员在群众的追打下只得弃车而逃。

  特别需要指出的是,减负上访代表的主张和行为还得了其亲属的赞同和支持。减负上访代表彭双雄的妻子是一位普通的农村妇女,当她看到中央有关农村减负的文件后,非常气愤地对彭双雄说:“这些乡镇干部太坏了,不按照中央的文件办事,为搞腐败而加重我们农民的负担,搞得我们农民活路也没有了。彭双雄你原来是个军人,现在你如果还是男人的话,就站起来领导大家与这些欺压农民的腐败分子斗”。就是在她的鼓动下,彭双雄才成立减负上访组织。虽然,她因此受到了当地政府干部的毒打而受伤住院,可这并没有使她退却,反而更坚定她支持彭双雄从事减负上访活动的决心。现在她的家成了附近乡镇减负上访代表经常集会的地方,而每次来了减负上访代表,都会得到她最热情的招待。邓夫宾因领导农民减负上访,家里可说一贫如洗,但其妻却坚信邓夫宾的行为是正确的,“他领导农民减负上访全是靠家里的收入,有时还将我养的猪卖掉给他作路费,在经济上没有给家里带来一点好处。可是他这样做对大家有好处,我就支持他”。减负上访代表凌文武的女儿是一位只有十三岁的中学生,在谈到其父的减负上访行为时,她感到非常自豪,她说:“虽然也有些干部子女说我爸爸的行为是与政府作对,是犯上作乱,可更多的同学说我爸爸是敢说真话,愿为农民办事的英雄好汉。我也感到爸爸做得对,很佩服他。我长大了也要这样为农民说话做事。”

  广大群众的支持和亲人们的理解,使减负上访代表更坚定地确信自己的主张和行为的正确性。也就出现了政府越对减负上访代表进行打击,他们的斗争决心越坚强、形象越“高大”这样的现象。在117事件被群众营救出来的减负上访代表屈劳在接受访问时,满眼含泪并十分深情地对我说:“我已70多岁了,又是从外退休回乡的人,为了减轻农民负担而上访,竟然遭受到乡镇政府的这般野蛮打击。如果没有广大农民群众的拼命相救,我的命可能也没有了。这说明农民群众是同我们站在一起的,是支持我们的。为了报答广大农民群众,就是拼了我这条老命,也要同这些欺压农民的腐败分子斗争到底”。在减负上访代表洪阿斌服刑期间,他的妻女得到了四乡八邻的关照。其中最让他及家人感动的事例是,一次下着大雨,一位与他们家没有任何亲戚关系的农民从十几公里外的地方赶来帮助他家修理房顶。因此,他减刑释放回家后,更是将减负上访作为自己的主要任务。他几次泪流满面地说,“群众对我们这些减负上访代表这样好,我们如果不能为他们主持公道,就对不起这些父老乡亲了,我洪阿斌就枉活一生”。也就是说,随着减负上访代表不断被称赞和英雄化,就不能再简单地用金钱和财富这类物质动力来解释和评价他们的行为了。事实上,他们为组织这些活动,在经济上往往要受到很大的损失。他们更看重的是社会声望、名誉和尊严。特别当他们受到基层政府的打击后,为争个说法而维护名誉的因素就更为突出。

  基于上面的事实,我的基本判断是:经过与地方政府多年的反复较量,应该说在一定的程度和意义上,这些“农民利益代言人”的行为,已具有了相当强烈的政治信仰色彩。这个信仰的基本内容是:党的利益与农民的利益是一致的,党中央是农民的保护神,党的政策是农民维护自己合法权益的尚方宝剑,所以只要他们以执行中央的“减负”政策和其它诸如推进基层民主、实行村民自治的利民政策为旗帜,以维护农民的经济利益和争取合法的政治权利为目的,他们的行动应该受到法律保护,他们的事业是正义的和必胜的。尽管减负上访代表中可能也有一些投机分子,但是他们多数人表现出的为党的利益为农民利益不怕牺牲的“义无反顾”的“英雄气慨”令人震憾,在广大农民中具有难以估量的道德号召力。而且,他们针对的一般都是农村普遍存在的如土地承包、农民负担、农村基金会、学校收费等具体问题,这些问题与广大农民的生产和生活密切相关,所以很容易引起群众的共鸣。因为他们宣示的目标是监督地方政府,确保党中央的政策得到忠实的贯彻执行,所以他们拥有无可争议的政治正当性。同时,由于他们客观上是为公众利益而冒被县乡政府打击的政治风险,所以他们在农民中享有崇高的道德优势。当然,我也注意到了农民利益代言人表达的这种政治信仰具有一定的工具性。他们在讲述党中央的政策时,是有一定的取舍的,即将有利于证明自己的行为合理性的条文加以放大引用。这说明,目前他们所表达出来的信仰可能具有策略性意义。但无论如何,他们所表现的敢于面对权威的行为,有别于被称之为农民“日常抵抗”的机会主义抗争。

  我对“农民利益代言人”的这个基本判断与政策研究部门的判断是截然不同的。我注意到,政策研究部门关于农村群体性事件的调查一方面肯定农民所提的要求的合理性和合法性,另一方面却几乎无例外地断言这些事件的组织者“别有用心”。我认为这种阴谋论的看法过于简单化,与事实不符,掩盖了事态的严重性和政治性,会误导决策。

  2、减负上访代表自发在本乡镇建立了跨村的政治性组织,并初步实现了全县联合,已经正式提出了在全县范围内重建农民协会的要求。

  自称“减负上访代表”或“减负代表”的农民利益代言人,一般首先是在社交圈子内寻找几个志同道合者,以宣传党和国家减轻农民负担的文件为形式,展开宣传发动工作。在有一定的群众基础后,建立一定的组织形式,进而以具体的事件为由头采取集体行动。H县Z镇农民彭双雄,通过在村民小组会上宣读中央和湖南省政府有关减轻农民负担的文件,并提出了村务公开和财务公开等具体要求,得到了村民的拥护。他就发起该管区13个(基本上保证每个村一人)愿意参加减负活动的村民召开会议。会上决定,不成立具体的“组织”,只称“减负代表”,不设负责人,由彭双雄担任召集人。会后,减负代表整理了有关农民负担的材料,联名上访,后来又在集市上用高音喇叭宣读中央和省市有关减轻农民负担的文件,在当地很有影响。

  农民自发成立的这类组织大体上有“减负组”,“减负委员会”,“减负监督组”,“减负维权会”等名称,有的没有名称,成员只称为“减负代表”、“减负骨干”等等。这些组织一般较为神秘,就是同一组织也有不同的名称,很少见到明确的组织文件,大都以口头的方式表述意见,开会不许作文字记录,也不设具体的职务,特别是不设负责人。因为要做到“口说无凭”,“免得让人说在搞非法组织”。应该说这些农民自发组织还处于“非正式”阶段。我这里所说的“非正式”主要有两个方面的意义:其一,它们的存在具有一定的法理依据,是以国家宪法规定的公民有结社的自由这类法律为基础的,但并没有得政府有关部门在程序上的认可,所以是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织;其二,就其组织形态上来说,它还是一种非结构的软组织,它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性,没有建立明确的科层制;其成员也没有明确的加入和退出的程序;相互之间没有建立明确的权利和义务关系,主要依靠“道义”和“信誉”来维持组织对成员行为的约束;组织自身没有经常性的经济来源,其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。

  在1998年以前,H县的这些减负上访代表或组织还多处于分散、孤立活动阶段,基本上以村为单位。随着各村的减负上访代表在上访过程中结识,村与村之间开始建有较稳定的信息交流网。到1998年,开始有少数代表直接以乡镇或责任管区范围内全体农民的名义进行活动。1999年初H县政府借严打的机会对减负上访代表进行无情打击,直接并强有力地促进了不同村和不同乡镇的减负上访代表的联合。在这个过程中具有标志性意义的事件是前文提到的发生在Z镇的“117事件”。这一事件发生后,引起了中央和省、市领导的高度重视,省、市派出联合调查组,在县委、县政府的配合下,对该事件进行了查处:给予镇党委书记撤职处分,给予县驻镇整治工作队队长行政记过处分,给予镇长行政记过处分,并向全县通报。然而,广大农民,特别是被批斗的减负上访代表觉得真正的责任人并未受到应有的处罚。另外,由于冲突的公开化,也由于上级政府的强力干预使农民的权利在这个事件的处理上得到了一定维护。被批斗的减负上访代表成了农民心中的英雄,Z镇也就成了全县减负斗争的中心,Z镇的减负上访代表也在一定程度上成了其它乡镇减负上访代表仿效的楷模。从此之后,H县各乡镇农民减负上访组织横向联合规模逐渐扩大。最近几年,H县各乡镇的减负上访代表几次以集体上访的名义聚集在省城召开会议,据称最大规模的一次达到80多人。这些分别代表各乡镇的减负代表,通过会议提出了全县性的减负目标,并制定了“一方有难,共同行动”的方案。比如近年来,各乡镇农民向国家有关部门发出的有关农村税费改革的控告信就是按统一格式和口径印制的。2003年1月22日,H县27名“减负上访代表”在该县Z镇彭家村集会,商议成立农民协会。2月14日,该县28名减负上访代表再次在Z镇街集会,具体讨论了农民协会的宗旨和章程,并向H县有关领导和部门正式提出了成立农民协会的要求。这些都说明,H县农民减负组织已开始从村、乡镇走向全县联合。农民自己把这个横向联合过程称为“联网”。

  值得注意的是,这些农民自发组织,虽然没有得到有关部门在程序上的认可,但并不是以“地下”方式存在的,它们的存在及其活动基本上是公开的,成员与成员之间的联系网络是相对稳定的且对各自的身份都有比较明确的认同。这些组织成员无论面对各级政府,还是在广大农民中都明确地表达自己是“减负上访代表”。他们在解释这种“代表”身份的合理来源时,往往是以一定的社区为依托的。事实上,有关部门在接受他们上访或处理具体的事件时,也在一定的程度上认可了他们所具有的“代表”身份。而且,农民也知道发生什么样的事情应该到谁家里找到什么样的“减负上访代表”。我在调查时,就遇到有农民认为有关全县农民共同关心的问题,应该找正在组织全县农民协会的减负上访代表,而有关乡镇个别问题如学费问题,找本乡镇的减负上访代表出面就可以了。减负上访代表也能够运用群众的这种识别和认同,发起各种宣传或签名活动,有的还直接以当地减负上访代表的身份代理农民进行一些诉讼或其它类似的“讲理”活动,并逐渐成为了一种社区习惯。

  农民减负上访组织的产生及其所起到的作用,说明了目前中国农村具有制度性意义的权威结构产生动摇。在目前农村社会的权威结构中,存在着国家权威和基层党政的权威以及地方权威。在常态中,基层政权作为国家的代表者,其权威处于结构的核心位置,国家权威处于隐性,地方权威属于边缘的民间权威。由于基层党政存在大量的对农民利益侵害行为,基层政权的合法性受到村民们的怀疑,国家权威就很自然地进入村民们的视野。为寻求国家权威的保护,单个的村民会意识到集体行动的重要,于是,那些能将村民组织起来的地方权威就会迅速膨胀。当国家的正式制度无法满足农民的利益需求时,在减负上访代表的运作下,体制外的对抗性组织力量就会产生。自人民公社政社合一的体制解体后,村民自治作为一种国家的制度安排,体现了让村民当家作主的基本精神。但是在具体的实施中还存在许多问题,其中最主要的它还是乡政府的行政工具,很难代表农民说话。农民缺乏保护自己合法权益的代言人。不仅如此,农民在寻求国家正式组织(各级党政机关和司法机关)的保护也十分困难。由于农民在体制内难以寻求到对其合法权益的保护,他们对制度性权威的信心就会逐渐丧失。体制外的地方权威也就相应地产生和增长。那些对党和国家政策有所了解的村民,特别对农民负担问题有很深的感悟,一旦他们发现包括自己在内的农民利益受到侵害时,都有表达这种“见识”的强烈欲望,由于他们能够清楚意识并有条理地表达村民的利益所在,并敢于批评基层党政加重农民负担的失范行为,自然而然地在村民中产生影响,成为农村社会的舆论领袖或民意代表,村民们在许多方面希望借助于他们的“见识”,并自愿接受他们的影响和指导,这样在他们周围逐渐聚集了集体性组织力量。这种通过“见识”效应逐渐在村民中树立起威信之所以特别有效,主要是在目前的农村普遍存在农民与基层党政信息上的不对称。“基层党政凭借其信息优势和强制性的权力,将不合理、不合法的农民负担说成是合理合法的行为”。完全处于被动的农民,迫切需要这些“觉悟者”的指点。当村民们了解到自己的利益受到了侵害时,就希望这些人能代表他们在减轻农民负担上有所作为。而一旦发生诱导性事件,这些事实上存在的地方权威人士就会成为组织领导者,率领村民与基层党政展开对抗。

  这些都表明,目前农民所进行的有组织抗争,在很大程度上已超越了“日常抗议”所具有“个体主体”色彩,表现出了一定规模的集体行为,并通过建立相互联系的稳定网络,来实现协调和计划行动。这些在农村体制外政治组织的出现,表明了在我国现行体制对政治资源的垄断与控制的情况下,因农民谈判机制缺乏而产生的对“组织性力量”的需要。由于在乡村社会没有建立基层组织权力和农民权利平衡机制,基层干部的不规则行为以组织的形式出现,而农民只有采取“非正式”组织对抗形式以求保护自己的利益。然而,尽管村民们具有相同的社会地位和共同的期望,并在此基础上形成了各种形式的组织,但是,农民要通过这种体制外的组织方式建立利益表达机制还是有很大的障碍。这些障碍的存在,严重影响了这些体制外“非正式”组织的生存和发展空间。尽管如此,农民“非正式”组织作为一种利益行为的产物,还是具有一定的制度意义。这种意义不仅在于它体现了目前农村社会利益冲突的状况,而且反映了制度性权威丧失的程度,更主要的是它表明了村民们为保护自身利益对“组织”的需要。应该说,这种组织性需求恰恰是重建农村社会秩序所必需的。

  3、农民有组织抗争具有较明确的政治性,抗争的对象是基层党政干部,抗争的依据是国家法律和党的政策,抗争的形式从上访为主转变为与基层政府的直接对抗,抗争的靠山是中央的权威。

  H县农民有组织的抗争与以往发生的农村各类群体性突发事件有一个十分明显的不同,就是具有较明确的政治性。在1990年以前,同我国广大农村一样,H县发生的群体性事件主要是民间纠纷型事件,一般是发生在农民与农民之间的因争夺资源或宗族矛盾发生的纠纷。自从产生了农民减负上访组织和农民利益代言人,农民之间纠纷型群体性事件急剧下降,而针对基层政府和基层干部的群体性事件日益增多。这些事件的具体诱因各有不同,有的因为在上交提留时,发生了暴力行为或死人的恶性事件;有的是村民们认为农民负担太重,由少数人出面组织上访进而与基层政府干部发生冲突;有的因为土地等资源被政府侵占而得不到合理补偿问题;有的因村民选举时出现了“非法”的情况,村民们为要求行使“民主权利”而集体上访;有的是由于村民们认为村级财务不清,村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动等等。但这些事件有一个共同的特征,就是村民们是以基层党政机关(主要是乡镇一级)这些公共权力机关以及基层党政机关在村庄的代理人作为集体行动诉诸的对象。他们树立的是“减轻农民负担,反对贪官污吏”、“保护农民的土地财产”和“村务公开和民主理财”等公共性的目标。这说明,农民的抗争已经从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发展。

  H县农民有组织的抗争还有一个突出的特点,就是以党的政策和国家的法律为依据,并且十分自觉地在法律许可的范围内活动。减负上访代表普遍对中央减轻农民负担和推行村民自治的政策和相关法律有相当深入的了解。有些减负上访代表对宪法、行政诉讼法、信访条例也相当了解。例如,在和我交谈时,一位因为宣传减负政策三次坐牢的减负上访代表几乎一字不差地背诵了宪法第五条。同时,他们表示对于中央贯彻执行政策和法律的决心深信不疑,特别强调中国是法治国家,任何政府部门都不能违法。他们普遍认为,市以上的政府还是可以信赖和依靠的,是农民的“亲人”和“恩人”。事实上,目前在农村流传的许多被农民视为尚方宝剑的中央文件,正是减负上访代表在省市上访过程中获得的。由于减负上访代表掌握了中央和省、市一级具体而明确的文件,所以他们能够有效地发动农民与地方基层政府进行抗争。在减负上访代表的宣传下,许多农民认识到了中央的政策与地方的土政策之间存在巨大的差距,他们将县及县以下的基层政府和组织视为自己利益的直接侵犯者,是“仇人”或“敌人”。H县许多农民群众用“乌天黑地”来指称县和县以下的基层政府和组织,因为他们一手遮天,让农民看不到党中央的阳光。

  由于农民将抗争的对象直接指向县乡政府不真正落实中央政策这个普遍性问题而不仅仅是具体的事件,而中央政策的外延十分广阔,所以就必然存在一个不断“问题化”的过程,即农民将国家的法律和中央的政策作为一把尺子来衡量县乡政府的决策和行为。因此,农民也就会经常发现县乡政府的“不法”行为,为减负上访代表提供“话题”。前两年H县减负上访代表的主要“话题”有:农业税、特产税、牲猪税、基金会、乡统筹、村民委员会选举、村务公开等问题。去年因税费改革,又出现了计税田亩数量、每亩产量、粮食价格等问题;目前减负上访代表又将并不直接归属乡镇政府管辖的学校乱收费等“问题”列为了抗争的目标。他们还计划将电费、水费等问题作为抗争的问题。而且,由于全县已初步实现了“联网”,只要有一个减负上访代表获得了关于某一“问题”的中央或省市文件,找到了存在某一“问题”的真凭实据,其它乡镇的减负上访代表往往不需要进行“问题”识别就可以把这个“问题”作为本地抗争的内容。能够识别或发现某一“问题”的存在或者获得某一“问题”存在的真凭实据(中央或省市文件)的减负上访代表,往往被视为有功之臣而受到农民和其他减负上访代表们的称赞。事实上,现在许多减负上访代表自费到省市或中央上访,一个重要的目的就是获得有关中央和省市文件,并在上访过程中获得有关新“问题”的信息。

  H县农民有组织的抗争在形式上也发生了值得注意的演变。过去十年出现了许多新型的抗争。一种特别流行的抗争形式是在农村的集贸市场上、组织的群众大会上、或乡镇干部前往收费的村的入口处用高音喇叭宣读中央和省关于减轻农民负担的文件和中央领导的讲话。此外,农民还以耍灯、搞宣传车、贴标语、放电影等方式吸引群众,借机宣传党的政策。事实上,减负上访代表宣传政策的行为同时也是对地方政府的抵抗行动。因为被宣传的都是地方政府违反的政策,宣传既是揭露地方政府对农民的不公道和对中央的不忠诚,也是动员农民抵抗并且让农民知道他们的抵抗有中央作靠山。目前,H县减负上访代表经常采用的一种抗争方式,就是拿着上级政府的有关规定,直接到违反这些规定的机关或政府部门与负责人交涉,借助同行者和围观群众造成的集体压力,要求负责人当面立即承诺纠正自己的错误。导致这个演变的原因,一方面是湖南省政府的信访部门鼓励减负上访代表向村民宣传党的政策,做到家喻户晓,尽人皆知,同时又向他们保证宣传党的政策受法律保护。这让农民觉得自己真有尚方宝剑在手。另一方面,也未尝不是他们对于上访和上级政府失去了耐心乃至信心。这些新型的抗争方式的共同特点是从期待上级为民作主走向了农民自己在执行党的政策方面自己当家作主。农民不再停留在拥护党的政策和要求党的政策得到贯彻执行的层面,而是进一步扮演了监督政府是否执行政策、甚至自行解释、宣传并执行中央政策的角色。我访问的不少减负上访代表流露了强烈的“替天行道”情绪,他们反复提出的问题,就是宣传党的政策究竟犯了什么罪。H县的一些干部控告宣传中央政策的农民是扰乱社会治安。减负上访代表对此的回答是:我们宣传的是中央和国务院的政策。这本来是你们政府干部应该做的,你们拿着国家的工资却怕宣传国家的政策,我们作为农民却自己花钱费工宣传和维护党中央和国务院的政策,没有错。谁反对我们宣传就是反对党中央和国务院,就是现行反革命。这样明确而充分的道理,经常驳斥得那些企图阻挠减负上访代表进行宣传活动的县乡干部哑口无言。

  综上所述,我认为,H县农民有组织抗争与学界已观察和讨论过的“日常抗议”和“依法抗争”等抗争形式具有了重大的区别。具体来说,在1992年以前,农民的多数反抗可以大体归结为西方学者称之为“弱者武器”的“日常抵抗”形式,这种抵抗主要以个人为行动单位,因而不需要计划或相互协调,利用的是隐蔽的策略,以不与权威发生正面冲突为特征,是一种有关个人直接利益的“机会主义”抗争。而自1992年至1998年,农民的反抗可以归结为“依法抗争”或“合法的反抗”这类形式,其特点是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策,以上级为诉求对象,抗争者认定的解决问题的主体是上级,抗争者不直接对抗他们控诉的对象。这种反抗形式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式,采用的方式主要是上访,以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为。它一般以具体的“事件”为背景,主要是一种有关集体具体利益的抗争。而自1998年以后,H县农民的抗争实际上已进入到了“有组织抗争”或“以法抗争”阶段。这种抗争是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心,通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络,抗争者以其他农民为诉求对象,他们认定的解决问题的主体是包括他们在内并以他们为主导的农民自己,抗争者直接挑战他们的对立面,即直接以县乡政府为抗争对象,是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民权利”政治性抗争。

  二、农民有组织抗争蕴含的政治风险

  农民有组织的抗争作为转型期社会冲突的重要表现形式,表明了目前我国农村政治体制已面临着相当严重的治理性危机,它不仅直接影响到农村的社会稳定和发展,而且在一定的程度上制约甚至决定了国家是否可以顺利地实现由传统社会向现代社会的转型。

  1、县乡政府对农民有组织抗争的暴力镇压,导致干群矛盾日益尖锐,社会黑恶势力借机侵入,农村基层政权出现了功能性退化。

  农民有组织抗争直接针对的是县乡政府及干部,这无疑加大了县乡政府的管理难度和成本,也在一定程度上妨碍了县乡干部个人利益的实现。因此,对此类事件,地方基层政府的基本态度和措施就是进行打击和镇压。然而,实践证明,盲目地采取镇压不仅不能解决问题,反而会积累更深的社会矛盾。H县党政曾经以整顿社会治安等名义对“减负上访代表”进行过“集体办学习班”、“挂牌亮相”、“罚款”、“抄家”、“关押”等形式的打击。这些打击不仅没有化解干群矛盾,反而产生了一批坚定的农民利益代言人,并因此引发过农民集体冲击县乡政府、阻塞县城公路、追打乡镇干部等更为严重的事件。

  县乡政府采取的镇压措施及产生的后果,显然与中央要求维护社会稳定这一政治目标是有差距的。因此,中央及各省市均制定了一系列的规定,以约束基层党政对待农民的过激行为。公安部在2000年7月的一份通知就指出:群众自发成立的一般性非法组织属于人民内部矛盾的性质,在处理上要坚持“教育疏导、化解矛盾、依法管理、防止蔓延、确保稳定”的原则。各级公安机关应当根据事件的性质、起因、规模、危害程度和事态发展,制定相应的处理预案,妥善进行现场处置,并积极协助有关部门做好疏导化解工作,促使其自行解散。特别是在处理农民有组织抗争等事件时,不要轻率采取强制措施和滥用警力,防止因处理不及时或不当造成事态升级或者矛盾激化。湖南省有关部门制定的《维护稳定工作责任制度和相关工作规范》也规定:对本地区、本部门、本单位存在的问题不认真解决,官僚主义作风严重,或者工作不负责任,失职渎职甚至违法乱纪,致使矛盾激化,群体性事件屡屡发生或发生重大群体性治安事件,严重影响生产、工作、教学、科研和社会正常秩序的;或随意调动警力参与非警务活动,造成严重后果的等情形,要给予相应的党纪、政纪处分,同时实行“一票否决”,涉嫌犯罪的,还要移交司法机关依法查处。

  在农民抗争和上级政府要求维护社会稳定的双重压力下,有些乡镇政府和干部为了维持在农村的“领导”,甚至假手社会黑恶势力对付农民,并产生了十分严重的社会后果。我曾经对H县所在的湘南某市40个被黑恶势力控制的村进行过专题调查,并向有关部门提交了《黑恶势力侵入农村基层政权的方式和手段》的专题报告。在这份被送达到中央最高决策层的专题报告中,我提到,黑恶势力之所以能控制村级政权,无不与作为国家行政权力体制最基层的乡镇党政存在某些关联。有些是由于乡镇党政治理不当和打击不力,导致辖区内黑恶势力猖獗,而这些黑恶势力达到一定的规模时,就自然而然地将黑手伸向了村级政权组织,而乡镇党政则采取容忍的态度;有些则是乡镇党政领导有意识地扶持或纵容黑恶势力控制村级政权,他们不仅为黑恶势力控制村级政权提供各种的途径,有时甚至还亲自为这些黑恶势力张目,使其行为“合法”化。究其原因,主要有三个方面:其一,是“以黑治黑”或“以毒攻毒”,企图用黑恶势力来整治已经混乱的社会治安。在一些地方,特别是县市交界地,有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力,不是主动地依法进行整治,而企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。其二,是“以黑治良”,有些乡镇党政在利益的驱动下,为了从农民那里收取税费,就采用“恶人治村”的策略,将那些素有劣迹的村霸扶持到村级政权中,并充当这些黑恶势力的“保护伞”。其三是某些腐败的乡镇干部玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用,狼狈为奸。黑恶势力一般采用两手来对付乡镇干部,即对“识时务”和“合作”的给好处,这些好处不仅是给个人送礼行贿,还有以完成上交提留等为条件,而一些乡镇干部在得到这些“好处”后,就为这些黑恶势力张目、撑腰。而对那些“不识时务”和“不合作”乡镇干部,就会来所谓的“软硬兼施”,在给经济好处的同时,常常以乡镇干部本人或子女的人身安全来恐吓,那些立场不稳、党性不强的乡镇干部,往往在这种威逼利诱下,向黑恶势力低头,充当它们的保护伞和后台。

  在我与乡镇干部及一些县级领导的交谈中发现,对于基层领导因腐败而与黑恶势力同流合污的非法性和危害,一般都有较明确的认识。而对于所谓“以黑治黑”和“以黑治良”这类引狼入室做法的社会危害性,还有许多基层领导特别是一些乡镇干部并没有意识到。甚至有些乡镇领导还对政法部门打击这些黑恶势力有抵触情绪。有些乡镇干部就认为,“现在中央一再下文件减轻农民负担,搞得农民一点义务观念也没有了,该交的税费都不交。由于上级政府规定了几不准,所以乡镇干部没有其它办法来对付这些不交税费的农民。只有依靠这些社会上的人,他们的名声虽然不好,但由于他们不属于乡镇干部的编制,许多人也是农民,他们对那些不交税费的人或计划外生育的人采取点强制手段也不算违犯政策。如果将这些得力的人处理了,将来就没有人来治理乡村社会了,国家和地方政府的税费就有可能因此而受到损失”。而事实上,任用恶人治村,虽可以短暂苟安,但其危害不可估量,无异于饮鸩止渴,遗害无穷。在H县,许多减负上访代表们和农民就将乡镇干部直接等同于社会黑恶势力,说他们不是人民政府,是土匪。这表明,县乡政府基的政治合法性已经遭到农民的强烈质疑。

  2、农民减负反贪的抗争目标长久不能实现,导致社会不满情绪进一步扩散,减负上访代表的政治诉求也逐渐升级,抗争的目标从具体权益向抽象权利方向发展,且已经出现了激进的政治主张。

  县乡政府对农民减负活动的打压及黑恶势力对农村基层政权的侵入,使农民的合法权益遭受到进一步的侵害,也进一步激起农民的社会不满。在H县农村,各种反映社会不满的民谣和政治笑话正在通过文本的或非文本的表达方式广为传播。这些民谣和政治笑话除强烈谴责县乡干部腐败行为外,还增加了中央与地方官官相护等对党和国家体制表示失望的内容。这种社会现实,也使更多的减负上访代表认识到,目前农村出现的问题不仅仅是某些干部的所作所为,而是国家政权体制出了问题,他们抗争所追求的目标很难在现行的体制框架内得到解决。这在一定的程度上动摇了他们对中央和上级政府的信赖,也迫使减负上访代表从更深层次思考他们的主张。为了淡化由于提出具体目标不能实现给自己带来的负面影响,减负上访代表也相应地改变了“问题化”策略,将“目标”和“问题”从具体的权益向抽象的权利转化。例如,减负上访代表陈标提出要解放“现代农奴”。他已经60多岁,虽然没有接受过正规的学校教育,但在当地减负上访代表中却是很有影响的“理论家”。他用非常好看的钢笔字写下了大量有关农民生活状况和政治主张的作品,其中一篇《现代农奴纪实录》较集中表达了他的政治主张。在这篇政治散文中,他认为,现在的农民由于无权沦为了农奴而经受着各种盘剥。他说:“年向农奴诈钱的项目多如牛毛。人头要出税,住房要出钱,生育要出钱,办证要出钱,结婚要钱,上环要钱、结扎、妇检都要钱。要钱项目不胜枚举,自盘古开天和历朝历代,那一代人头、住房、生育要出钱?国民党向农民征收旱土农田税又是多少?”他指出,之所以如此,是由于“农奴们的生杀大权、生死八字均握在渔樵士大夫们的手中、脖子被他们卡着、四时拘魂索命诚惶诚恐;年负的课赋苛杂,由地头恶霸信口雌黄,说红道白专横武断、农奴无任何主权”。因此,他提出了要解放现代农奴的口号,也就是要求地方政府与农民在政治上平等。但面对当前的社会现实,他感到非常的失望,而十分困惑和无奈地呐喊道:“密布在农村山庄的乌云何日消散!农奴们何时才能打开枷锁释得解放?”减负上访代表邓夫宾提出,农民必须自己当家作主,否则就永远得不到解放。这些都表明,H县农民减负上访活动已从具体的权益性抗争向抽象政治权利抗争的方向发展,提出“解放现代农奴”是农民政治诉求发生重大升级的标志。

  同时,值得重视的是,激进主义情绪已经开始在少数减负上访代表及农民中蔓延。在一定程度上,领导农民进行抗争已经成了一些减负上访代表的精神寄托,甚至成了他们生命的意义。他们以减负上访为使命,以中央为神明,以落实中央政策为己任。在他们心目中,中央就好比全能全善的上帝,中央的政策就象“句句是真理”的圣经,宣传政策好比传播福音,为此受苦受难是为了维护党的利益作出牺牲,为此流血坐牢是为真理献身的殉道。不要认为只有鍅耣功才有“痴迷者”,任何给予绝望者一线希望的“福音”性的东西,包括中央的政策,都有坚信不疑的痴迷者。我注意到,对于铁心的减负上访代表不能以常理度之,他们追求的不是生前的幸福,而是死后的名声。他们在乎的不是上级怎么看,而是子孙后代怎么想。对于他们,不能简单地称之为农民精英,他们与普通农民的区别不在于能力和雄心,而在于英雄主义和牺牲精神。不少减负上访代表表示,他们看不到出路,但他们无怨无悔。这种破釜沉舟的心态,很容易诱发政治上的激进主义。例如,Z镇农民倪明就认为,目前农民没有走向暴力反抗,并不是他们没有这样做的思想基础和情绪准备,而是因为大刀长矛的时代已经过去。他在一篇题为《时势论》的政论文中称:“余闻崇祯之世,上清下暗,官贪府污,今似而过之,民视官为虎,官以民为肉,有水火不容之势。若陈吴再世,揭竿可以为旗,斩木可以为兵,未偿不举水浒之义。今所未能者,是揭竿不可以为旗,斩木不可以为兵,故高俅童贯之流仍窃其位。高童二人也,今高童之流遍之角落,已败风气,民怒弥天,恨声载道,倘得古矛长戟可以为用,则高童头颅不知已抛几许矣”。又例如,D乡农民廖某讲到自己儿子是位现役军人,乡镇干部不仅不付给他军属的优抚,而且在收取税费时对他的家人暴力相向。激忿之余,他表示要写信告诉儿子,如果有朝一日他奉命弹压造反的农民,他应该把枪口对准把农民逼上梁山的贪官污吏们。

  “天下可忧在民穷,天下可畏在民怨”。H县少数农民从对基层干部施政行为的怨恨,发展到对国家政治体制的不满情绪,应该是一个十分清楚的政治信号。如果执政者不能清楚地理解这个信号,将产生的政治后果也是可以预测的。

  3、农民自发组织缺乏明确的纪律,难以有效控制其成员的行为,更难控制非成员的行动,所以这些组织很难有效控制它们发动的农民集体抗议活动,恶性事件可能因此爆发;农民自发组织也有向社会秘密组织方向发展的危险。

  由于减负上访组织处于松散的“非正式”状况,所以它们无法将每一个参加者真正纳入到组织体制之中。这种缺乏科层制约束的集体行动最容易发生难以控制的局面。因而,减负上访代表在组织宣传中央文件和党的政策的活动时,有时会诱发集体冲突事件。比如1998年发生在Z镇农民因进行减负活动而与镇区干部发生直接冲突,最后导致减负代表和镇区干部分别被打伤、政府车辆被推翻的事件就是如此。应该说,这样的后果并非是参加减负上访代表的本意,他们甚至没有想象到“群众会做出那些事情出来”。但是在具有“枪打出头鸟”政治传统的背景下,一旦他们挺身而出,他们客观上已经为其他可能参与活动的农民承担了政治风险,许多早就愤愤不平的农民在“法不责众”、“民意难违”等心理因素影响下,积极参与事件之中。而且参与者之间的互动频率很快,经常群情激动,行为越来越不受理智的控制,“卷入其中的人自我意识明显下降,普遍产生不能自制的兴奋、狂热、愤怒、失望等情绪,最终出现一系列破坏行为。”而领导组织这些事件者又大都处于“地下状况”,往往没有组织资源掌握那些行为越来越不受理智控制的群众,这样,事件就会升级,并一般向暴力方向发展。湖南省其它各地近年来发生的多起严重的群体性冲突事件也充分证明了这一点。

  同时,由于我国宪法规定的公民有结社自由等政治权利没有具体化,政府有关部门往往以各种理由拒绝对农民减负上访组织进行必要的核准登记。这种被各级政府视为防范农民有组织抗争的方式和手段,实际上会产生十分严重的政治后果,有促使农民自发组织向也秘密社团方向发展的危险。我在H县就发现,因对农民自发组织进行的各种方式打击不见成效,反而引发了多起更为严重的群体性事件,目前县乡政府对农民自发组织的活动采取放任自流的态度,即对农民要求成立农会等合理要求不予理睬,对进行各种活动的农民自发组织也就不能进行正常的管理。县乡政府对待农民自发组织的这种态度,已引发了如下几种应引起注意的情况:其一,由于不能够也不需要进行任何登记,这实际上使农民成立减负上访组织没有任何可依据的认证条件,任何农民只要愿意,就可以组建“减负上访”组织,就可以自称为“减负上访代表”;其二,由于政府部门放弃了管理责任,不能对农民进行必要的法律和组织管理的培训,这样使少数本来文化素质较低的农民减负上访代表,缺乏必要的法律保护意识,对自己行为目标和方式也缺乏系统的思考。有的减负上访代表认为,自己为了大家减负遭受到了各种打击,吃了亏,应该得到补偿,因此也往往以农民的“保护人”身份自居。其三,由于得不到政府的法定认可,某些减负上访代表为了防止被政府定为非法组织,就有意或无意地将农民自发减负组织同秘密社团联系起来,仿照历史上有过的秘密社团的组织方式进行活动。其四,某些具有激进主义主张的“减负上访代表”,就正在利用目前农民减负上访组织不能纳入到正常体制管理这一状况,进行一些非正常的活动,企图将农民“以法抗争”引向“非法抗争”的方向。虽然,目前更多的减负上访代表还能够自觉地抵制这些“非法抗争”的主张和活动,但是,如果农民的合法权益长期遭受侵害和减负上访代表的正当要求得不到满足,他们也就有可能在一定的程度上接受激进主义观点,进而发展成为反体制的力量。

  三、对策分析

  农民有组织抗争可以成为农村政治改革的重要契机。因势利导,引进新制度,有效而积极地容纳农民有组织的政治参与,建立有序的农民利益表达机制,开辟依法成立的农民组织与地方政府平等协商对话的制度渠道,健全现行的人民民主监督制度,提高农村基层民主的层次,是现实可行的选择,也是刻不容缓的急务。

  1、要防止农民有组织抗争向大规模的政治冲突方向发展,其基础性工作就是要调整农村社会的利益结构,从分配格局上改变农村基层政权及权势阶层与广大农民之间存在的直接利益冲突关系,从根本上减轻农民负担。

  我在相关论文中曾提到,由于国家实行了“切块包干、分灶吃饭”的财政体制,使县乡政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来。相对中央政府而言,省、市、县、乡又是地方,它们又都有独立于“国家”之外的利益。而且,这种利益不能简单地归结为中央与地方的财政关系问题,在很大程度上表现为国家与国家代表者的利益冲突。对于乡镇一级而言,特别是那些没有什么工业和其它收入来源的乡镇,乡镇管理者的个人利益直接与农民的税费联系在一起。可以说,在农村社会,存在着国家与基层政府及基层干部个人的利益冲突。这种冲突集中表现在对农民剥夺的态度和行为方式上。也就是说,在农村社会,与农民集体经济组织和农民发生利益冲突的不仅有作为整体意义的国家,而且有作为国家代表者的基层党政,还有作为基层政权管理者的乡镇干部。由于农村政治体制改革的滞后性,各级政府机构臃肿,招聘和临时编制人员众多,行政经费入不敷出,当县乡政府的财政收支平衡面临巨大的压力时候,加重农民负担向企业和农民摊派转嫁财政危机就成为必然的选择。加上社会分配不公的剌激,基层党政干部个人修养不高等原因,造成乡镇干部会利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利,收受贿赂、敲诈勒索,大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥,并在与民争利时出现了各种非法的失范行为,造成干群关系紧张。乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

  应该说,国家决策层也认识到农民负担之重对农村稳定和发展的影响,所以一再采取措施企图将农民负担限制在一定的比例之内。但这些政策性措施,主要是对农村权势阶层的行为进行强约束,使县乡政府及干部对农民的掠夺性行为相对规范。比如1993年中办、国办的紧急通知就强调,“要严肃查处因农民负担过重而引起的恶性案件,发现一件查处一件,一件也不能放过。对于恶性事件的当事人,要依法惩处。”1996年中央、国务院发出的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》又再一次强调指出,“不允许动用专政工具和手段向农民收取钱物;不允许到农民家里抓猪牵羊、强行收缴财物;不允许非法采取收回承包地等错误做法胁迫农民交钱交物。”2000年国务院纠风办和农业部又通知各地,要认真解决在政策法制观念、工作方法和工作作风等方面存在的突出问题。对于应缴未缴、又有能力交纳村提留乡统筹费的农户,可以依照乡规民约进行教育,或者按照诉讼程序依法解决。严禁组织小分队到农民家中拉粮食、牵牲口、搬家具,强行收缴钱物;严禁动用警力和械具,采取打人、抓人、关押人等非法手段收取村提留乡统筹费;严禁提前征收、重复征收或者借税收名义征收其他费用;严禁非法采取收回承包地等错误作法胁迫农民交钱交物。凡因违纪违法发生严重事件、造成重大政治影响的,不仅要严肃查处,而且要坚决落实“县、乡党政主要领导不得提拔重用,实行‘一票否决’”的规定,等等。但是在事实上,这些以控制县乡政府及干部行为为目标的手段性措施很难达到政策的预期。因为,任何规范的行为,都是以均衡的利益格局为前提的。没有行为主体各方认可的利益均衡,就不能对主体行为之间的冲突进行有效的控制。在没有解决利益均衡的现实条件下,要求地方政府自律是完全不现实的,甚至无异于与虎谋皮。同时,由于农民没有有效的参政渠道,各种约束地方干部行为的政策和规定最终还是要由这些干部自己来执行,这种让地方干部既当运动员又当裁判的制度安排,根本不可能良性运转,其效果等同于缘木求鱼。

  为解决这一问题,国家以推行农村税费改革来调整农村的利益结构。这项农税改革,被视为减轻农民负担的治本之策,是新中国成立50年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。按照中央的有关政策设计,农村税费改革是从分配上理顺国家、集体、农民三者利益关系,用法治的办法,靠制度来规范农村的分配行为,保护农民利益,调动农民积极性。但从目前推进的情况来看,这项改革要真正取得成效,还需要解决许多重要问题。我在H县的调查就发现,虽然今年农民的税费负担较之往年均有百分之二十左右的减轻,但农民的不满并没有因此而消失。相反,因为费改费政策的明晰性和更强的量化性,农民看到的是政策与执行之间更大的反差,因而对县乡政府也更加不满。从减负上访代表向国家有关部门的举报来看,问题主要集中在计税土地面积账实不符;计税的产量过高;计税价格与市场价格差距较大;农业特产税没有据实征收等等。

  2、农民有组织抗争,制度根源是不完善的干部管理体制,必须改革以高压为特点的干部管理体制,应在国家法律权威下,通过弱化乡镇体制来限制基层政权的日益膨胀的利益需求,在村民自治的基础上实现乡镇社区自治。

  在我看来,对于发生在H县的农民有组织抗争,当时的县主要领导负有不可推卸的领导责任。近十年来,这个县的主要领导没有正确地理解鄧小平同志和党中央提出的建设小康社会的大政方针,而实行的则是具有强烈极左色彩的“现代化”政策。为了所谓政绩,不顾财力在县城建大广场,建城楼。这种超常规的发展是以抽取乡镇财力和掠夺农民为代价的。尤其需要注意的是,这个县主要领导对减负上访农民采取的极左方式的镇压不仅遭到了农民正当的抵抗,也给党和政府在农民心目中的形象造成了难以估量的损害。一名减负上访代表直言不讳地称当时H县的主要领导为“奴隶主”,认为他事实上是把H县的几十万农民当成农奴对待的。

  更深刻的原因是制度性的。鄧小平同志曾经说过:“制度不好,好人会变成坏人”。县乡干部对党中央的利民政策阳奉阴违,甚至公然违抗,是相当普遍的现象。这现象背后至少有三个互相联系的制度因素:其一,以党内任命、下管一级为特点的干部选拔制度,使下级对顶头上司必须唯命是从,但完全可以不顾上司的指令是否符合中央的政策。县乡两级政府的主要领导,既没有中央的直接授权,又没有制度化的民意基础,对于顶头上司的不当甚至错误的决定没有提出异议的权利;其二,异地为官、频繁调动、以及过分量化的政绩评价制度使有政治抱负的县乡干部有动力从事短期行为,恶性追求政绩,完全不顾长远的经济效益和政治后果;其三,上下级领导干部之间在上述两个制度因素的约束下结成政绩共同体,使政绩泡沫难以被发现,发现了也往往大事化小,小事化了。众多造成巨大浪费和环境破坏的所谓政绩工程不都是以“交学费”的名义轻描淡写地处理了吗?问题是这学费是农民的血汗,交学费换来的是人民对政府的不信任。

  也就是说,命令主义的干部管理体制,很容易导致基层政府与农民的对抗。基层政府在高压下有可能为了自身利益而越规,要么直接动用武力,要么假手黑恶势力,对于合法抗议的农民进行非法的镇压。无论什么情况,都代表着基层政权的危险退化。这种退化必然导致农民与基层政府对抗的激化,我在H县看到的正是这种对抗的激化。县乡政府及干部对待农民组织抗税抗粮既想严厉打击又不得不妥协作法,暴露了他们的尴尬处境,也暴露了上面提到的现行干部管理体制中一个危险特点。如果地方领导获得对上司不切实际的要求说“不”的权利,他们每个人的处境都会更好些。但是他们没有一个人愿意冒独自说“不”的风险,而他们又不可能集体说“不”。更令人忧心的情况是:即使地方领导干部中有少数李昌平这样的异数,他们的牺牲也不能换取说不的权利这一“公共物品”的出现。

  我在H县,看到了许多流泪的场面。农民在讲述他们受的冤屈时痛哭失声;减负上访代表为自己受到县乡政府不公正镇压和得到农民舍身营救与精心照顾而泪流满面;乡镇干部为因为领不到工资而不得不让独生女远行打工而哽咽难言。应该说,流泪的农民和流泪的乡镇干部,都是不合理的干部管理体制的受害者,而这不合理的体制又把两个受害者变成了冤家对头。乡干部迫于各种压力(当然也出于自己的利益)对农民暴力相向,农民则称阻止宣传政策的干部是现行反革命。不少农民领袖扬言与县乡干部誓不两立,你死我活。这是他们双方的不幸,更是国家的不幸。国家的长治久安,系于上下级的平等沟通。自下而上的言路不畅,必导致自上而下政令不通。

  因此,为实现农村政治的重新整合,需要对农村政治体制进行改革。要保持社会的有序和稳定,必须建立科学而完善的农村治理体制。我认为,在目前乡村社会利益主体逐渐分化,乡镇政府组织和乡镇干部的利益已经相对独立的情况下,只有通过弱化乡镇体制来限制其日益膨胀的利益需求,以从体制上减轻农民的负担。我的政策性主张是:在现阶段要撤乡并镇,大量精简乡镇干部;并通过推行乡镇主要行政干部的直接民选,逐渐发展到乡镇社区自治。这就要求将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节;而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

  3、农民要求成立的农会,是农民利益的整合和表达组织,是与政府沟通协商的政治参与组织,不是旨在对抗甚至取代地方政府的革命组织。如果引导得当,能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制存在的制度真空,并为进一步的行政体制改革打好基础。

  H县农民自发地筹建农民协会是这个县事实上存在的“农民减负上访代表”组织的公开化,是农民从直接对抗县乡政府向与县乡政府有组织协商方向发展的重要表现。这次由彭双雄等人提出的农民协会筹建方案主要有如下两个方面内容:其一,农民协会的主要任务是:宣传党和国家的政策,团结全体农民,维护农民的合法权益;抚贫帮困,引导农民走向市场,共同致富;维护社会稳定,清除社会黑恶势力“。其二,在组织形式上,各个乡镇成立基层农民协会,全县成立统一的协调机构。

  我观察到,虽然少数减负上访代表认为成立农会的目的是让农民自己当家作主,但没有一个减负上访代表主张“一切权力归农会”。他们中没有人提出要挑战政府的权威、否定党的领导、取代政府。恰恰相反,他们给农会的定位是积极维护党的领导,保证党的政策在农村不被忽略和破坏。他们认为,农会最重要的功能是使农民组织起来,组织起来才能有效又有序地表达自己的利益,组织起来才能确保农民维护合法权益的活动不触犯法律。减负上访代表刘老司在一篇文章中就明确提出:农协会是农民自己的组织,它在中国共产党的领导下,保护自己的合法权益,带领农民学法、执法并能监督基层的工作;重建农协会,其目的是让农民可以参政议政,把农民的心里话通过合法组织的沟通向党交心,确保农心与党心的心心相联;可以减小农民上访的广度,对稳定局势大有好处等等。

  毋庸置疑,减负上访代表们提出重建农会,根本上是因为他们对县乡两级政府失去了信心。但他们并没有走到试图推翻县乡两级政府的对立面,他们的最高纲领是与县乡政府在如何忠实贯彻党和国家政策问题上展开公平的谈判,从而防止县乡政府严重违反党的政策。事实上,目前,我国农村不少地区的政治管理体制有一个明显的真空,那就是没有一个组织能够实事求是地整合农民的利益并代表农民的利益,也没有一个组织能够为农民提供必要的生产生活服务。真空的出现原因有三个:其一,乡镇政府忙于应付上级指令和自身的生存,无心、无暇也无力为农民发展经济提供任何信息服务、技术服务和市场服务;其二,村委会限于一个行政村,往往无力整合地区经济,不能发展有效益的规模经济;其三乡镇人大选举流于形式,人民代表无法起到代表农民参政议政的作用。要填补这个真空,允许农民成立农会可能是成本最低的选择。

  改革干部管理体制的关键是以制度化的方式纳入人民的监督,农会是可取的监督渠道。从这个角度看,农民协会可能是促进干部管理体制改革的民间力量。如果管理妥当,农会有可能给农民、地方领导和中央政府创造一个三赢的局面。一方面,农民的负担可能由于农会与地方政府的沟通和谈判得以减轻;另一方面,乡镇干部也可以借用农民的反对而获得对异想天开的上司讨价还价的能力,或者至少降低讨价还价的政治风险;与此同时,中央可以以较低的成本获取真实的信息,并通过确立令行禁止重建自己的权威。我不想危言耸听,但是我确实觉得在一定意义上可以说,导致1960年代初那场灾难性饥荒的政治机制在过去十年中仍在一些地方起作用,只不过是速度放慢了很多而已。农村一些地方基层政权退化所蕴含的危险,恰如先把安全阀焊死然后慢慢地不断给水加温所蕴含的危险。其结果是小病拖成大病,大病拖成重病。不久前爆发的非典型肺炎危机,再清楚不过地证明了,回避问题绝对解决不了问题,拖延解决只能造成积重难返的局面,以几何级数增加解决问题的机会成本和政治成本。

  由于农会问题在目前具有十分的政治敏感性,所以,尽管有研究者从农民利益表达和保护的角度提出恢复农民协会组织这一主张,但到目前为此,似乎还没有真正进入决策者的“议事日程”。然而,让农民成立农会是社会发展和进步必然的结果。原中共中央政策研究室主任杜润生同志就说:“80年代中期的时候我曾经给鄧小平同志建议过恢复农民协会。鄧小平同志说,成立一个农民协会的意见可以考虑,这样吧,我们看三年,真的需要即可筹办”(引自肖瑞、李利明:《农村土地变迁之路》,《经济管理文摘》2003年第2期)。应该说,鄧小平同志对待农民协会的态度,与他所坚持和提倡的实事求是原则是一致的。政治需要有战略性的模糊,需要有一定的灰色地带。改革中的政体尤其必须保持一定的制度创新空间,不能把不成熟不完善的体制僵硬化。农民组织的存在是个既成的事实,无法否认,也不能消灭。如果中央出面取缔,势必造成可怕的政治信任危机和绝望;地方政府出面取缔,必然导致更强烈的上访和对抗。我认为,对待农民成立农会的要求,应该采取战略模糊的态度。应该允许农会以合法的名义存在。既不能打击取缔,也不必自上而下兴师动众地推动。这样做可以充分利用农民自我动员产生的政治机遇,同时也有助于化解农民自我动员蕴藏的政治危机。农会可能是一把双刃剑。它能组织大规模的对抗,也能约束农民在法律范围内行事。但是,目前客观存在的农民政治组织则更象一把单刃的刀,锋芒直对地方政府,而刀背却无法有效约束农民的行为。在无法和平解散现存农民组织的情况下,承认农民的组织,能够有效地让农民领袖们对自己的组织负起法律责任和政治责任。因此,我建议有关方面应该对农民自发成立农会一事予以高度重视,在农民自发提出要求成立农会的地方,可以在本县范围内进行试点,以便摸索经验,逐步完善政治引导和法律规范。

  4、改革现行信访制度,把目前分散在各个职能部门的信访办,全部归总给各级人民代表大会,让人民代表依据人民来信访行使对一府两院的监督权。

  信访工作一直被视为国家机关的一项经常的重要政治工作,将“人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈,提出各种要求、表示各种愿望,对各项工作提出意见,对一些工作人员提出批评,这是人民的一种民主权利,是人民监督政府工作的一种方法”。也就是说,信访是人民民主的一种实现形式,是党中央与人民群众直接联系的重要渠道。而在另一种意义上来讲,信访制度还是国家权力介入社会基层生活的一种制度化方式,还是国家化解广泛社会动员的一种重要手段。然而,“上访本身未必就会是解决问题的有效渠道。由于国家治理任务过于繁重,而遗留问题却层出不穷,由于科层制普遍存在着推诿、拖延,更由于信访部门在国家权力的设置中并非要害部门和实权部门,上访在实践中更多是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着的”。事实上,对于农民的上访,只要不发生特别突出的事件,中央及省市信访部门大都作些原则性的答复或批转到县乡政府处理。可那些基层政府是很难对自己或下属的行为作出正确的认识和估价,更不说有合理的处理了。有时反而引起他们采取不理智的过激行为对待上访者。信访制度很难真正达到所宣示的功能。

  我在H县还注意到了现行信访制度发挥的几个出乎意料的功能。如果套用毛泽东论长征的话来论上访:上访是宣传队,农民在上访途中获悉对他们有用的中央政策和文件,并转而把这样文件变成与地方政府抗争的武器;上访是加速器,农民因为在上访过程中屡遭挫折,进而意识到必须提出更高的政治要求;上访是大学校,农民在上访中看尽各级政府官员的脸色,认识到自己在现实生活中的政治地位;上访是联络站,减负上访代表们在上访中实现跨村、跨乡、跨县的横向联合;上访是催生婆,农民在上访中得出上访是死胡同的结论,从而转向组织集体抗争;上访还是农民领袖的摇篮,很多农民起初上访是为个人,在上访过程中意识到要发动和组织群众。最大的危险是,在目前的信访制度下,上访有可能动摇农民对于党中央的信心。这里,我们不妨比较两首民谣。1980年代,农村流行的一首民谣说:“中央是恩人,省里是亲人,县里是好人,乡里是恶人,村里是仇人”。到了1990年代末,这首民谣变成了:“中央满天晴,省里起乌云,县里下大雨,基层淹死人”。这其中的变化是非常发人深醒的。陕西省白水县副书记马银录同志在他的《向农民道歉》一书中提到一个比喻,即各级政府是一道道的防火墙。从目前看,中央仍然是安全的,但是随着基层防火墙的坍塌,它的安全系数正在降低。几年前,国务院发展研究中心的一位研究人员就警告,进京上访有可能成为反对党领袖的大学校。现在看来,上访成本高昂,效益低下,更多的情况下是导致矛盾激化和上访升级的恶性循环,他的话绝非杞人忧天。

  这些情况说明,对现行的信访制度进行改革也已经迫在眉睫。为了使人民的监督变得更加有效,必须让人民的监督长出牙齿。为此,我建议把目前分散在各个职能部门的信访办,全部归总给各级人民代表大会,让人民代表依据人民来信访行使对一府两院的监督权。这样,一方面避免各职能部门之间和上下级之间推诿责任踢皮球,另一方面减少人民群众的信访成本和因为信访产生的挫折感,同时也有助于强化人民代表大会的权威。各级人民代表大会应该成为农民翘首期盼的政策超市,成为农民望眼欲穿的黑脸包公,成为保障党的领导最坚强的中流砥柱。

  四、结论:从政治上重新认识农民

  农民有组织的抗争的发生和持续、农民利益集团意识和权利意识的增长、以及农民政治诉求的提高,是我国农村特别是中部地区客观存在的政治现实。它一方面揭露了现行政治体制存在的问题,另一方面也向执政者和关注农民的学者提出了一个挑战,那就是必须在政治上重新认识农民。长期以来,政界和学界都存在许多关于农民政治意识、权利意识、组织能力的成见。这些成见的共同特点是有意无意地贬低农民。我曾经在北京大学的一次公开演讲中说过,在许多具有社会良知的知识精英提出的三农问题解决方案里,我们看不到农民自己的力量,农民没有被放在农村社会发展的主导地位。事实已经证明,当代中国的农民完全不同于马克思笔下的法国农民,不同于恰亚诺夫和菲尔德笔下的俄国农民,不同于斯科特笔下的马来西亚农民,不同于波普金笔下的越南农民,不同于沃尔夫笔下的墨西哥农民;他们也不同于孙中山、毛泽东、鄧小平心目中的农民。对于学者来讲,为了真正了解现代中国的农民,必须勇敢地克服政治禁忌和自我审查,放下预设的理论框架和概念模式,以学生的身份而不是以学问家的身份深入农民的生活,进入最能全面实际地观察农民真实政治心态和行为的现场,争取他们的信任,了解他们真实的政治观念和行动方式。

  执政者同样面对一个如何在政治上重新认识农民的问题。我认为,农民问题不出在农民,而出在执政者。执政者必须尊重农民,更重要的是必须相信农民。执政者的自信、执政者对农民的信任、农民对执政者的信任三者互为因果,同消同长,但是执政者在这个互动中具有主动地位。回顾建国以来的历史,我们可以看到,每当党和政府自信并相信广大农民时,农民不仅对党和政府和回报以高度的政治信任,更能在发展经济、社会、文化的各项事业中发挥出巨大的创造力和主动进取精神。每当中央出于各种原因试图把农民的思想、行为和财富管起来,就势必为基层政府及干部打开滥用权力乃至鱼肉农民的方便之门。十一届三中全会以后,党中央以绝大的勇气,一改过去试图改造农民的思路和作法,转而承认和尊重农民作为经济人的权利,把经济活动这只老虎放出了囚笼。二十多年的实践证明,中国人民在共产党领导下完全能够驾驭市场经济这只猛虎。在进入了二十一世纪的今天,社會主義市场经济日趋成熟,承认并尊重农民作为政治人的权利已经成为不可抗拒的历史要求。稳健有序地扩大和完善政治参与的制度渠道,有效积极地容纳中国农民日益增强的公民权利意识,重构我国的政治体制使之适应迅速发展变化的经济现实和社会现实,是摆在新一代党和国家领导人面前的艰巨挑战,也是中国共产党和全体中国人民的历史性机遇。我们绝对不可低估这个挑战的艰巨性,但我们过去二十多年的改革经验也让我们有充分的理由对最后胜利满怀信心。

  实事求是是我们一切工作的出发点。为了保持农村的长期稳定和发展,必须不断调整和改革农村政治体制。要做好这项工作,执政者的当务之急是调整和摆正国家与农民的政治关系。叁個代表思想,归根结蒂就是代表最广大人民群众的利益;“立党为公、执政为民”,更加具体地将人民的利益放在了至高无上的地位。执政者的执政地位,从来不能建立在自恋自夸的基础上,否则就只能用赤裸裸的暴力来维系,最终也必然被无情的革命暴力所摧毁。现代社会的政治合法性,应该来自人民自觉自愿的认同和支持。代表资格从来不是自封的,否则历史上的所有暴君都可以堂而皇之地说自己是臣民的代表;赢得人民的资格认定也从来不是一劳永逸的,否则就无法解释菲律宾的马科斯为什么被他从前的选民无情地抛弃。因此,我们必须强调,要代表人民的利益,服务人民的利益,首先必须真正承认人民的主人翁地位。作为人民的公仆,执政者必须倾听人民自己的呼声,让人民自己讲话,让农民自己讲话。农民事实上一直在讲话,他们讲得比自觉为农民利益说话的知识分子讲得更精彩、更深刻。党和政府要想听到农民真正的心声,必须有充分的自信,必须相信农民,更必须争取农民的信任。我认为,党和政府没有理由不相信农民,更没有理由害怕和防范农民。党和政府必须严加防范的是那些千方百计、不择手段地封锁农民心声、镇压农民民意领袖、为追求个人升迁不惜牺牲国家和人民长远利益的地方党政领导;是那些推诿责任、不关心农民疾苦、麻木不仁的官僚;是那些避重就轻、粉饰太平、无视农民抗争、甚至以阴谋论解释农民抗争、为一己私利不惜误国误民的所谓农民政治研究者。根据这些年在农村的所见所闻,我形成了这样一个基本判断:半个多世纪的共产党领导使广大农民对党中央有坚定的信任,多年的革命宣传已经使人民当家作主的公民权利观念深入人心,20多年的改革开放给了农民一定的经济自主权,文化教育的发展使农民有了作出独立政治判断的能力,现代化的通讯和宣传为农民提供了获取党中央政策信息的渠道,这一切都决定了党和国家不可能再以命令主义的方式管理农民。与时俱进是中国共产党长盛不衰的生命线,在政治上重新认识农民、信任农民、承认和尊重农民作为政治人的公民权利、与广大农民开展协商对话是时代的要求,也是中国政治文明发展的必然趋势。

  (后记:尽管多数被访问者要求公布其真实身份,但为了防止对他们的福址造成不必要的影响,本文还是对相关信息进行了技术处理)

  原刊于《战略与管理》2003年第3期

  作者:于建嵘

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