庄礼伟:“失败国家”面面观

  2003年6月底以来,位于蒙罗维亚的美国驻利比里亚大使馆前,不断有当地民众向美国表示“抗议”。但这些“抗议”与世界上许许多多的对美抗议活动相比,实在是有些蹊跷。这些民众“抗议”的内容是抱怨美国为什么不派军队到利比里亚来。对于长期饱受内战蹂躏、受尽军阀欺骗、处于水深火热之中的利比里亚民众来说,来自国际社会特别是过去的宗主国美国的干预,是他们最大、也许是最后的希望。此外,联合国秘书长安南以及欧洲、非洲一些国家也纷纷要求美国派兵阻止在利比里亚的“人间悲剧”。

  一边是利比里亚人主动要求干预其“内政”的忧心如焚,一边却是美国的迟疑逡巡、缩手缩脚──伊拉克已经是一团乱麻了,而当年美军在索马里的覆辙仍然历历在目。本来国势衰微恶浊闹到要哀求他国前来“干预内政”,已经是很丢脸的事了,偏偏被邀请者还一副要等一等看一看的样子。一个国家处于这种境地,自然可谓“失败”。

  这样的国家在当今世界有多少?美国《华盛顿季刊》2002年夏季号刊出了关于“失败国家”(Failed States )的一组论文,哈佛大学教授、世界和平基金会主席罗伯特·罗特博格在他的论文中指出:最近十年中的失败国家有七个,即阿富汗、安哥拉、布隆迪、刚果(金)、利比里亚、塞拉利昂和苏丹,索马里则是一个“崩溃国家”(即失败国家的最后阶段,因此失败国家实际上至少有八个)。此外还有数十个国家是“弱国家”或失败国家的候选国。

  无法回避的课题

  失败国家这一概念源自西方学界和政界,是对某些内部秩序极度混乱(常常伴有暴力冲突、战争和武装割据)的国家的称呼。国家的职责是供应公共商品,换言之,一个功能正常的国家应当能够维持法律和秩序,维护国民权益,抗御外来威胁,并提供基本的公共服务。英国外交大臣杰克·斯特劳提出:如何定义一个失败国家?失败国家就是一个已无法控制其领土并为其国民提供安全保障,无法维护法治和人权,无法提供有效的治理,无法提供公共商品如经济增长、教育和保健的国家。

  失败国家概念的确立有着强烈的现实政治意义。美国克林顿时期的国务卿奥尔布赖特把后冷战时代的国家划分成四类:先进的工业国、正在形成中的民主国家或转型中的国家、失败国家、无赖国家。把无赖国家(rogue states)单列为一种国家类型,虽然与美国的利益、立场有着现实的关联,但也具有一定程度的普遍意义。譬如说,在中国的国家利益视野中,不排除会出现某个对中国抱有怨恨之心的国家,它游离于国际体系之外,实行非理性决策,擅长核讹诈、生化武器讹诈,并蓄意在中国境内支持乃至制造恐怖活动,这种国家当然就是无赖国家。

  从前景上看,有些无赖国家虽然表面上稳定,但蕴含着巨大的失败、崩溃风险, 是失败国家的候选国。

  英国首相布莱尔的外交政策导师罗伯特·库珀则把世界上的国家分为三类:一种是前现代国家(通常也是前殖民地),它们(作为国家)的失败导致了霍布斯式“所有人反对所有人”的战争,如索马里和阿富汗;一种是后帝国、后现代国家,即西方国家,这类国家再也不用通过征服他国来确保安全;还有一类国家是传统的“现代”国家,如印度、巴基斯坦、中国等等,它们的行为基本符合国际规范,并在现实主义方针下追逐实利和权力。

  上述两种划分大同小异。失败国家概念的提出,显示已经占有世界上大部分财富、生活水准普遍优越的发达国家,在后冷战时代感知到了一种新的安全挑战,它具有边缘性、无序性、前现代性。如果说亨廷顿率先感知到了后冷战时代西方世界所面临的第一种威胁──来自文明断层线上的文明威胁(姑且可以把本·拉丹理解为这种精神敌意所迸发出的怒火),那么奥尔布赖特、库珀等人则感知到了第二种威胁──来自失败国家的威胁,或“无序世界”对“有序世界”的挑战。失败国家不仅造成了“世界体系”的断裂,而且如库珀所说,虽然前现代国家(即失败国家)太虚弱不能直接产生国际性的威胁,但它为那些对后现代世界(即西方世界)构成威胁的非国家行为者(如“基地”组织)提供了藏身之所。小布什也有一段很经典的话:“贫穷并不产生恐怖主义,策划9·11恐怖袭击的人大多活得很滋润。但持久的贫穷和压迫会产生绝望,当一个政府不能满足其人民的最低生活要求时,这样的失败国家就成了恐怖主义的避难所。”

  失败国家作为一个新的政治学概念是西方利益视角的产物,这是没有疑问的。但有人据此否认世界上有失败国家或下结论说“失败国家论可以休矣”,却是罔顾事实。

  笔者认为,失败国家在当今世界是一个不争的事实,一个真问题。在“无国界医生组织”公布的2002年十大缺乏关注的人道主义事件,其中六件与具体的失败国家有关:1. 安哥拉内战结束后凸显的国民营养状况危机;2. 哥伦比亚不断增长的暴力冲突对平民的伤害;3. 刚果民主共和国的内战和医疗的匮乏;4. 利比里亚内战造成数十万人流离失所。5. 索马里因为战争、疾病、饥饿和医疗匮乏而造成的人口死亡;6. 苏丹的暴力冲突、人口健康危机和救援的匮乏。这说明在后冷战时代的世界政治领域中,除了大国关系、反恐、区域一体化等重大课题之外,“国家失败”也已经成为国际社会关注的焦点。国民的营养和医疗条件、法律、国内和平、安居乐业等等,都属于由国家提供的基本的公共商品,而一些国家已无力提供这些公共商品,国家的基本职能“失能”了,国家的结构破裂了,这便是国家的失败。

  过去人们把穷到极点的国家称为“第四世界”,现在看来,比第四世界状态还可怕的,是国家的失败和崩溃。贫穷国家不一定是失败国家,专制国家也不一定是失败国家。失败国家不含道德或种族方面的贬义,它关注的是某个国家的事实和真实状态:或是治理失败(公共商品极端匮乏),或是国家建构失败(军阀割据或社会彻底涣散),或二者兼而有之。失败国家是发展中国家不断分化的一个表现,如何避免国家的失败,如何使失败国家回复国家的常态,如何对失败国家进行国际援助和干预,都是我们时代无法回避的课题。

  “人们孤独、贫困、污秽、残忍而短寿”

  如何甄别一个失败国家?

  失败国家最突出的特征,莫过于无政府状态。英国外交大臣杰克·斯特劳在题为《失败国家和正在走向失败的国家》的演讲中提到:霍布斯描述了一个没有秩序的自然状态──无休止的恐惧和残酷死亡的危险,导致人们孤独、贫困、污秽、残忍而短寿。这种状态的现代版本在索马里、利比里亚和刚果(金)也可以找到,在那里国家的中央权威已经崩溃,法律和秩序荡然无存,国土被相互拼杀的军阀和匪帮所控制。

  在失败国家中,混乱是无处不在的。在索马里这个从失败走向崩溃的国家里,长期没有法院,也没有一个真正意义上的中央政府。在塞拉利昂,儿童被强迫注射毒品后成了无法无天的刽子手。在卢旺达,两大部族之间人杀人,人吃人。在利比里亚,曾在美国获得过经济学学位的草莽总统查尔斯·泰勒的精神世界也是混乱无序的,他信任装神弄鬼的巫师,关于他嗜食人肉的指控也接连不断。

  罗伯特·库珀如是说:在失败国家和高风险国家那里,混乱是常态,战争是一种生活方式,即便有政府,这个政府也形同一个有组织的犯罪团伙一样运作着。

  印度学者莫汉·古鲁斯瓦米也表达了类似的观点,他说:失败国家最突出的特征是国家陷入军阀混战,军队并不忠于国家,而是忠于军阀。他观察到,在失败国家中,国家的象征物和公共服务表面上好像能够维持,索马里和阿富汗在印度都有大使馆,但是它们仍然被公认是失败国家,因为在那里,发令“射击”或“开火”的人并不具有宪法上的、法律上的、道德上的、神授的或文明世界授予的权威,他们只是一群自私自利的军阀。

  笔者把失败国家的特征概括为四句话:1. 公权私人化;2. 军队派阀化;3. 暴力“合法”化(即随心所欲且见惯不怪);4. 公共商品趋零化。在上述情况下,国家自然既没有自由民主的制度,也无人权可言。

  在所有失败国家中,索马里是最为典型的一个。自20世纪90年代初西亚德政府──与此后索马里的境况相比,西亚德独裁统治下的索马里还算得上是一个“正常国家”:有一定的公共服务,有税收制度──被推翻以来,索马里陷入总体性的内战,国土被30多家军阀割据(即碎片化了),没有中央政府,军阀各自为政,没有统一的军队和警察,平民普遍持有枪械,不穿制服,军民难分,敌友难分。在反映美军驻索马里维和部队遭受重大伤亡的好莱坞影片《黑鹰行动》中,洪流般的暴民场面和音调酷烈的伊斯兰风格的持久吟唱,显示了当今世界上惟一的超级大国面对一个彻底的失败国家时,难以掩饰的恐惧感和无力感。

  国家为什么失败?

  失败国家无疑都有着“国家”的外壳,有货币、国界、驻外使馆乃至联合国成员资格,但它们并未完全发育成为一个现代国家。从纵向看,失败国家保留着较多的前现代因素;从横向(即国家建构)来看,少数民族和地方势力对国家的向心力不够强烈,社会的横向纽带不够牢固。这些因素都容易导致国家的发展受阻和国土的割据。失败国家高度集中在非洲大陆,一个很重要的原因就是这里前现代的部族太多,部族中人对本部族的“领地”知道得一清二楚,却不知“国家”为何物。

  国家失败也是长期欠发达的结果。非洲人口占世界总人口12%,经济总量却不到全世界2%;在联合国公布的全球49个最不发达国家中有34个在非洲,非洲可以说是世界上最穷的大陆。在资源和财富短缺、债台高筑的非洲穷国家,对各种资源(资金、电力、矿产、土地、许可证、政府中席位等等)的争夺都往往导致不同地区、不同种族之间的流血冲突。而军队也就沦为部族争斗的工具,无法建立一支国家化的军队,从而中央政府要么不存在,要么成为军阀的傀儡。在刚果(金),军队分裂成不同的帮伙,乃至成为强盗,军队将领各自营建自己的经济领地,国中有国。

  军阀竞相争夺的毒品、武器、石油、钻石等等,都是腐蚀国家的毒药。当然,在国家失败、分裂的大背景下,军阀的铁腕统治或许能在某种程度上促进某一地区的福利,但这终究不过是畸形和虚假的繁荣。在阿富汗,毒品养肥了各地的军阀,毒品还可以换来自动步枪和导弹,国家终于被打得千疮百孔,极端势力横生。刚果(金)、利比里亚、塞拉利昂这三个失败国家有一个共同之处是盛产钻石,钻石成为这三个国家军阀们藐视中央政府、彼此混战不止的重要原因,而钻石换来的精良军火则使得战争更为惨烈,从军阀领地上输出的钻石因此被媒体形容是“滴血钻石”、“肮脏钻石”。

  此外,失败国家的出现还有着全球化无情压迫的外在背景。粤语中有“箩底橙”一说,指那些埋于筐底而破了、烂了、坏了的可怜之物。箩底橙的破裂与“体系压力”有着相当的关联。所有失败国家以及像印度尼西亚、阿根廷这样的“弱国家”,都是全球化浪潮压力下的受挫者,是全球化过程中“黑暗的那一边”。全球化目前还不是一个共荣的游戏,总是会有牺牲者,而上述国家为何会“颠”到筐底去,当然首先要从自身找原因。

  国家失败的原因,从历史遗产角度来看,在晚近的冷战体制下,一些发展中国家作为超级大国的附庸,形成好斗、好战、迷信武力的内部环境;超级大国撤走后,国内各集团为争夺最高权力展开了武装对抗而不是和平竞争。再往前追溯,则与殖民主义的遗产有关:殖民者摧毁了传统社会结构,但并没有为殖民地作长远考虑,即建立民主宪政体制和建立统一的国家,而是采取专制或半专制统治和分而治之,导致一些独立后的国家建构运动起点较低,基础薄弱,从宗主国那里搬来的“民主制度”也是徒有形式、半生不熟,从而使国家无论是在结构上还是制度上都是支离破碎的。

  对人类能力的严肃考验

  失败国家处在世界权力结构和世界发展的边缘,它们不仅对内造成严重的人道主义灾难,而且也对外造成极大的不确定性和连带灾难,导致失败的输出(如难民潮、生态灾难、战火的蔓延),威胁邻近区域,同时还容易成为跨国恐怖组织的收容所。中国古人说“危邦不入,乱邦不居”,旅行、讲学、经商都要绕开这些“失败国家”,而当代跨国恐怖组织在失败国家里不仅受到了庇护,而且还获得了充足的“人力资源”。

  幸好目前所有的失败国家都是一些小国家。假如一些重要国家(如印度尼西亚、印度、俄罗斯、巴西等)也沦为失败国家,将严重地影响全球安全与稳定。

  关于如何阻止失败的输出和治理失败国家,罗伯特·库珀提出“后现代国家”(西方世界)应团结合作,采取帝国主义的方式来拯救世界。为此库珀特别辩解说:在古代,秩序与帝国是一个意思。

  但从事实来看,迄今为止美国对失败国家的治理并没有采取库珀所说的“帝国主义方式”,而是采取经济援助(含大量的无偿援助)、外交斡旋、参与联合国组织的维和部队等方式。尽管美国这么做多半是出于私心──怕这些国家收容或滋生反美的恐怖分子,但客观上确确实实帮助了这些国家,这总比在边上什么都不做却指责别人“动机不纯”要好得多。对于要做世界上“负责任大国”和亟需提升国际公共形象的中国来说,不妨尝试与西方国家合作,积极参与到对失败国家的共同治理工作中来。

  必须指出的是,在相关国家人民的奋起自救之外,对失败国家和弱国家的国际干预基本上都是由联合国牵头组织的,而并非单边主义行为。20世纪90年代,联合国在结束柬埔寨、萨尔瓦多、危地马拉和莫桑比克的内战,在恢复海地和塞拉利昂的民选政府等方面发挥了重大作用。为了终止塞拉利昂内战,联合国派遣了有史以来规模最大的维和部队。经联合国决议而设立的“卢旺达国际法庭”和“联合国塞拉利昂特别法庭”,对犯有种族屠殺罪、战争罪或反人道罪、侵犯人权罪(查尔斯·泰勒就是因这个罪名而被全球通缉)的罪犯进行起诉和惩处,也收到了震慑的功效。联合国的上述行动表明:基于正义、人道的国际干预可以跨越国界。

  利比里亚是美国19世纪为了安置获得自由后愿意返回非洲的黑奴而建立的国家,它的国徽上写着“热爱自由使我们来到这里”。今天的利比里亚人仍然在苦苦遥望自由和幸福。失败国家是邪恶者的天堂、理性的荒原,混乱无序裂缝处处却又容不下自由的人和人的自由权利,利比里亚、塞拉利昂、索马里等等国家的失败困局,事实上考验的是人类捍卫自由与理性的能力。

原载:南风窗

  作者:庄礼伟

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