林楚方:被误读的选举制度

  之一:被误读的选举权与被选举权

  选举是人民主权的内在要求和结果。选举问题的核心问题是选举权与被选举权问题。对选举权和被选举权,有关宪法教科书是这样阐释的:选举权是指符合法定条件的公民(或者其选举的代表)选举代议机关代表和国家特定公职人员的权利;而被选举权则是符合法定条件的公民依法被选举为代议机关代表或者国家特定公职人员的权利。在这里,似乎选举权就是投票权,而被选举权则是当选权。但如果认真对选举活动进行考查,我们会发现,选举权和被选举权的内涵远不止是投票和当选的问题。

  我们知道,在现代民主社会,国家的一切权力属于人民,而人民并不可能都亲自去行使权力,因而需要通过直接或间接的方式,由人民选举出代表来组成代议机关和担任国家特定公职人员,代表人民行使权力。为此,现代国家都通过法律,确定了具体的选举制度,由人民直接或间接地选举代议机关代表和国家特定公职人员来管理国家。

  选举在本质上是公民对自身利益的选择,因而由法律明确规定公民的选举权,保障有关公民按照自己意愿作出选择至关重要。被选举担任代议机关代表和国家特定公职人员,意味着拥有某种权力和荣耀,享有某种稀缺的社会公共资源,了意味着需要承担相应责任,因而需要由法律赋予符合一定条件的公民以平等的被选举权,以保证相应公民有平等地获得担任公职的机会,同时也保证公民对是否承担相应职务所应承担的责任的选择。

  选举权不仅仅是投票的问题,它至少还包括对候选人进行了解的权利(了解候选人的能力、才具、品质等等情况。可称为了解权或知情权)、获得候选人承诺的权利(由候选人向选民或代表宣明其愿意担任代议机关代表或国家特定公职人员,并向选民或代表承诺会代表人民利益,对人民负责)、投票权(选民或代表通过对候选人的了解,自主地决定是否支持候选人),以及对当选的代议机关代表和国家特定公职人员的罢免权(也包含投票权的内容)。

  被选举权作为一项权利,其表现为两个方面。一方面,从代议机关代表和国家特定公职人员的责任角度来说,权利人具有承担责任与否的选择权,任何人不得强制他人担任代议机关代表和国家特定公职人员,以要求其承担该职务需要承担的责任;另一方面,从代议机关代表和国家特定公职人员所具有的权力和荣耀的角度来说,权利人具有与其他权利人平等的获得担任代议机关代表和国家特定公职人员任职资格的权利,任何人非经法定事由和法定程序不得对此权利进行限制和剥夺。

  需要明确的是,被选举权作为法律赋予符合一定条件的公民的一项政治权利,其并不是一项实在的权利,它通常需要被选举人以特定的方式和行为予以主张才能得以体现。对有被选举权并有意担任代议机关代表或国家特定公职人员的公民来说,其向选民或代表宣明担任代议机关代表或国家特公职人员的意愿,证明自己具备担任相应职务的才能,承诺为人民服务和对人民负责,等等行为和活动,之于选民或代表是其义务,而于其本人则是行使被选举权的体现。如果一个人不愿意担任代议机关代表或国家特定公职人员,也不愿对选民和代表负责,他人硬要担任代议机关代表和国家特定公职人员,并要求他宣明和承诺愿意代表选民或代表的利益,愿意对选民或代表负责,并证明其能够对选民或代表负责,不仅是对他人被选举权的侵犯,更是对他人人身自由权利的侵害。在被选举人无意担任国代议机关代表或国家特定公职人员的情况下,即使选民或代表将其“选”出来了,被选举人也有权拒绝接受——虽然拒绝接受被选举的情形一般不可能发生,但被选举权既是一种权利,充分尊重被选举权人的意愿当属应有之义。当然,被选举人一旦被“选”为代议机关代表或国家特定公职员,即使其并无意愿而是由选民或代表“强”选出来的,也不影响其获得担任相应职务的权利和权力,除非其拒绝担任相应职务或有其他法定理由,任何人不得对其权利和权力予以剥夺。

  通过上述分析,我们不难看出,被选举权不仅仅是被选举为代议机关代表或者特定国家公职人员的权利,也不意味着只有当选为代议机关代表和国家特定公职人员的人才有被选举权,没有当选就没有被选举权。相反,被选举权是一项积极的权利,是符合法定条件的公民可以积极地予以主张从而得以实现的权利;当选为代议机关代表或者特定国家公职人员,仅仅是有被选举权的公民行使被选举权的一种结果。被选举权作为符合法定条件的公民平等地享有的权利,在选举活动的不同阶段有不同的表现形态——通常表现为参选权(表明担任代议机关代表和国家特定公职人员的意愿,参与选举)、竞选权(通过宣传自己的观点和主张以及资历与能力的方式,争取选民或代表支持,与其他参选者或候选人竞争相应职位)、候选权(参选者经过竞选,作为正式候选人由选民或代表进行选举)、当选权(获得足够选民或代表的支持从当选为代议机关代表或国家特定公职人员)、任职权(当选后,就任相应职务)等形态。

  在选举活动中,选举权与被选举权是相互依存的,没有选举权,就无所谓被选举权;同样没有被选举权,选举权就毫无意义。长期以来,由于我们在理论上简单地将选举权等同于投票权,将被选举权等同于当选权,使选举权和被选举权本应具备的一些基本权利形态被忽略,从而使选举活动失去其本来面目,让人感到,似乎选举本身是与选民或代表无关的事情,选民或代表除了被动地给他人投票之外,再无别的作为;同时,当选者的当选也似乎与其本人没有关系,完全是“组织和人民信任”的结果。这样,选举制度也就被扭曲了。我国的选举制度被扭曲成了什么样,我将在选举制度检讨之二进行剖析。

  之二:被扭曲的选举制度

  笔者经常在想,像李昌平这样的好干部,老百姓为什么不能把他选成更高级别的领导干部,赋予他更大的权力,以为人民干更多的实事而至于在地方呆都呆不下去?我们的老百姓不是有选举权吗?难道李昌平这样的人就不想担任更高级别的职务,享有更大的权力以为老百姓办更多的实事吗?

  笔者认为,在一个科学的选举制度下,有选举权的老百姓是完全能够选出真正有能力也愿意为他们服务的代议表和国家特定公职人员的。而一个有志于担任人民的代表和国家的特定公职人员也有相应能力的人,也完全可以通过人民的选择而成为代议代表和国家特定公职人员,因为他有被选举的权利。但现实并不是这样。

  问题出在哪里呢?我们的选举制度已经被扭曲了。

  在某种意义上讲,选举制度乃是权利保障制度,其根本任务在于保障公民选举权和被选举权的实现。审视我国目前的选举制度,我们发现,无论是代议机关代表的选举还是国家机关特定公职人员的选举,从候选人的提名和酝酿、正式候选人的确定等等,有关法律都充满了组织、管理的色彩,打上了深深的“权力”烙印;对选举制度的核心问题——选举权与被选举权的运作和保障,却缺乏具体的、可操作性的规定,尤其是被选举权,更是没有任何保障性的规定,似乎选举制度本身不是权利保障制度,而是选举活动组织和管理制度。在选举实践中,很多人甚至干脆将将选举活动当成了人事安排活动。

  根据我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(下称《选举法》)和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(下称《代表法》)的规定,中央国家机关需要选举产生的国家特定公职人员的候选人,由全国人民代表大会主席团提名;地方各级国家机关需要选举产生的国家特定公职人员,由地方各级人民代表大会主席团或者达到法定人数的代表联名提出。代议机关代表候选人由各政党、人民团体或者达到法定人数的选民或代表联名推荐。但在选举实践中,代议机关代表的候选人一般都是由有关政党和人民团体推荐的;需要选举产生的国家特定公职人员,大多是执政的共产党的上级党委、政府或者同级党委(说具体点就上级党委、政府领导或者同级党委领导)决定,然后由同级人大主席团提名的;而较高级别的国家公职人员,则基本上都是由上级党委、政府决定,然后由同级人大主席团提名的。虽然法律明确规定,达到法定人数的选民或代表也可以联名提出代议机关代表、地方国家机关国家特定公职人员的候选人,但是,如果有意成为候选人者不积极、主动争取代表的支持,根本不可能有那样一些选民或代表会主动地进行联名,以推荐某个人做候选人。尽管我们的现行法律并未禁止享有被选举权、具备代议机关代表和国家特定公职人员能力的公民寻求选民或代表联名推荐其作为候选人,也就是说,在选举活动中,公民寻求选民或代表联名推荐其作为候选人参加选举,与组织推荐和提名候选人参加选举应该是并行不悖的;然而,长期以来,由于一些人将选举活动简单地当成了组织上的人事安排活动,使得享有被选举权的公民寻求选民或代表联名推荐作为候选人,在实践中殊为不易。

  也许是选举活动被简单地视为组织上的人事安排活动的原故,我国现行法律并不鼓励有被选举权的公民主动参选和竞选,再加上理论上对选举权和被选举权的误解,使得人们在选举过程中看到的更多是形式——选民或代表常常只是按照组织的意图机械地投票。也就是说,我们经常看到的是组织意图的实现,而很少看到作为权利主体的公民真正实现自己的选举权和被选举权。当然,我们也注意到,近来在一些地方出现了一些新气象,个别未获组织推荐作为候选人的公民,湖北的姚立法、重庆的张宗浩和深圳的王亮,通过主动向选民或代表进行宣传和介绍,争取选民和代表联名推荐自己作为候选人,最终不但成为正式候选人并当选相应职位,实现了自己的被选举权。但是,我们也看到,一些未获组织提名和推荐的公民,河北的魏国义和安徽的胡成斌,在参与相应职位的角逐,主动争取选民和代表联名推荐自己作为候选人时,受到了“不与组织保持一致”、从事“非组织活动”等等处遇。事实上,在选举被视为组织上的人事安排活动的现实下,很多人即使具有足够的能力,也有担任代议机关代表或国家特定公职人员的愿望,也不敢贸然寻求选民或代表联名推荐和提名自己作为候选人参加选举。同时,在组织对候选人已有“安排”的情况下,即便有人寻求选民或代表联名支持,选民或代表也可能害怕被指从事“非组织活动”,而不愿联名予以支持,而使有意参选者愿望落空。有时,有意参选者即使寻求到足够选民或代表的联名支持,也可能在确定正式候选人名单之前被组织按照法定程序“酝酿”掉。结果有从政愿望和足够从政能力的人可能难以如愿从政;而一些在专业领域有特殊贡献或者什么专长都谈不上而仅仅是爱岗敬业(甚至是公共汽车售票员 公共厕所管理员),也未必有从政愿望和足够参政、议政、从政能力的人,却可能因为“组织的信任”被不自觉地推上政治舞台……

  毫无疑问,将选举活动视为组织上的人事安排活动的认识是错误的,它忽视了选举的权利本位,而将选举权力化。这种错误的认识在实践中不仅使一些本身具备被选举权而未被组织提名作为候选人的公民的被选举权受到实际限制和侵害;同时,因更多的人不能参选,也使选民或代表失去了更多的选择机会,使选民或代表的选举权受到限制。

  之三:现行选举制度的道德和政治风险

  我在《选举制度检讨之二--被扭曲有选举制度》一贴中已经指出,在选举活动中,虽然我国现行法律规定,达到法定人数的选民和代表联名也可以提名和推荐候选人,但由于选举制度被当成了人事安排制度,竞选和寻求选民或代表的联名支持经常被视为“不与组织保持一致”、甚至会被视为“非组织活动”而受到查处,从而使选民或代表联名推荐候选人这一法定的候选人产生方式在操作维艰。因此,候选人的产生,也就基本上是由党委及工青妇等特定组织推荐和提名。

  按照我国现实的主导性意识形态,我们的党是代表全国各族人民利益的,工青妇等组织作为党领导下的群众组织,也应该是全心全意代表人民利益的。因而,我国目前选举制度中,各级党委以及工青妇等特定组织推荐候选人,作为候选人产生的一种方式,其追求的最终目标应该是选出最合适、最能代表人民利益的人来担任代议机关代表和国家特定公职人员,以管理国家事务和为人民服务。换言之,在选举中,组织推荐和提名的候选人都应该是优秀的、胜任相应职位的。

  勿庸质疑,组织推荐和提名候选人的做法,会给人民提供大量优秀代议机关代表和国家特定公职人员人选。但是,任何一个组织都是人的组织,任何组织的宗旨都需要通过其组织成员的行为去体现;一个组织的宗旨并不等于其组织成员的行动实质;任何人都不可能保证一个组织的任何成员的行为都符合这个组织的宗旨。也就是说,推荐和提名候选人的有关组织,并不能保证其推荐和提名的候选人都是优秀的、胜任相应职位的,都是能够对人民负责、忠实履行代议机关代表或国家特定公职人员职责的。事实上也正是如此--官员滥用权力、失职渎职、贪赃枉法,以及流氓、法盲、文盲都成了法院院长,等等问题和现象的出现和存在,已经告诉我们,有关组织推荐和提名作为候选人当选的很多公职人员,并不都是优秀的(主要是个人品质),也并不都是能够对人民负责、忠实履行代议机关代表或国家特定公职人员职责的。尽管很多官员个人能力可能都很突出,但有关组织并没有能够保证其都具备良好的品质和操守。

  从候选人的角度来看,被组织推荐的提名的候选人在面对组织的推荐和提名时,可能根本就不会意识到其需要负责的真正对象是人民群众,而且其也不一定真正愿意去为人民服务、对人民负责。这些年不断有组织推荐和提名作为候选人当选的国家特定公职人员辞职“下海”的事实已经告诉我们,组织提名和推荐的一些人本身是并不愿意当“官”,并不愿意为人民服务的,当初组织对他们的推荐和提名,可能完全是让他们勉为其难。

  在选举活动被当成有关组织的人事安排活动的情况下,组织推荐和提名作为候选人当选的“官员”成了贪污腐败分子,人们自然会认为是组织的责任从而使有关组织面临不可避免地面临着道德拷问,并直接在政治上失分。而有关组织推荐和提名作为候选人当选的官员,干到半途不干了,“下海”了,不愿意为人民服务了,有关组织无疑也存在道义上的责任。虽然组织提名和推荐的候选人的当选都是经过选或代表投票表决过的,但由于选举制度的人事制度化,选民或代表对相应候选人的当选,往往可能并不认为与自己手中的选票有关系,不会认为是自己在选举投票中看错了人,也不会有对自己的行为负责的意识,而是将责任全部推给有关组织。因此,有关组织在推荐和提名候选人时,面临着极大的道德的和政治的风险。

  选举制度的人事制度化,也使选举往往只有举而没有选,当选者有职而无责,民主也因而失去其本来意义,并使国家面临政治民主虚化的风险。

  由于选举活动被异化成了组织的人事安排,组织推荐和提名候选人的做法自然也就成了一些官员对上负责(实际上经常是敷衍)对下不负责,对领导俯首贴耳,对人民横眉冷对,缺乏为人民服务和对人民负责精神的原因。——对这些官员来说,只要上级组织和领导满意了,就可在下一届的选举中获得推荐和提名。事实上,我国目前这种组织推荐候选人的作法,本身也不利于官员为人民服务和对人民负责,因为候选人是由组织提名和推荐的,其无需自己努力争取选民或代表支持,即使当选了经常也不会认为自己与选民或代表有多大关系,从而难以自觉形成为人民服务和对人民负责的意识;而且,由于组织推荐和提名的候选人与选民或代表之间没有充分的接触和了解,当选后往往也不会主动去接触和了解选民或代表的情况,更谈不上为人民服务和对人民负责了——有多少人民代表了解自己选区的群众都有些什么困难呢?有多少人民代表为人民的疾苦奔走呼吁过呢?在这里,可能很多人大代表本身也是希望为人民做点实事的,但其因获取该职务仅仅是特定组织对他的一种奖赏,他本身并没有相应能力——媒体曾经报道的一些人大代表担任一届代表却没有提过一件议案,甚至有代表连开口发表意见、建议都很艰难。当然,可还有一些代表,将组织提名和推荐其担任代表简单地视为组织的“恩宠”,认为为民代言是与组织作对……

  从选民和代表方面来说,由于其对组织推荐和提名的候选人一般不可能有充分的接触和了解,因而在选举中,他们可能并不知道自己的选票真正应该投给谁,最终虽然投了票,结果可能连自己选择的代议机关代表和国家特定公职员到底是谁、长得什么样都不清楚,更不要说让当选的这些“公仆”为自己服务了——作为一名有选举权的公民,本人也曾参加过所在选区的人民代表的选举投票,但却至今不知道自己投票支持的人到底德行如何,长得怎么样;当然,本人也不知道谁今天在“代表”自己,都是如何代表自己的。有多少人能知道自己所在地区的人民代表是谁呢?有谁知道如何找自己所在地区的人民代表为自己服务呢?有谁知道自己所在地区的人民代表是怎为自己服务的呢?

  目前选举实践中这种组织推荐候选人的做法,一来使选民或代表在选举时难以了解和知悉候选人之间的优劣(在等额选举的情形则更是无可选择),完全处于被动投票、盲目投票的状态,从而使选举沦为形式,使选举制度的价值效果难以体现;二来也可能让选民和代表产生选谁都一样的想法,从而失去选举投票的庄严感、权利感和责任感,最终丧失参与选举的积极性,使政治民主彻底虚化。

  之四:让选举制度回归本来面目

  我国目前选举制度构建及选举实践中存在的种种问题(详见选举制度检讨之一、二、三,即《被误解的选举权和被选举权》,《被扭曲的选举制度》,《现行选举制度的道德和政治风险》诸贴)不仅有理论上的误导及理论准备不足的原因,也存在国家管理指导思想方面的原因。

  我们知道,普选制等现代民主制度诞生于西方,在西方国家,民主制度引入实践之前是有着充分的理论准备的,有关选举等民主制度引入实践之前,自由、平等等现代民主观念即已深入人心,实行选举等民主制度基本上是一种自觉的选择。而在我国却不是这样。由于历史的原因,选举等制度在我国的实践并不是自觉的选择,引入选举制度之前,我们并没有充分的理论准备,现代民主观念也并没有被世人(特别是当权者)真正接受。相反,由于长期的封建统治,“胜者为王”而“率土之滨,莫非王臣”的“王权”思想导致的“治民”观念却是根深蒂固,这与维系选举制度的“民治”观念显然是格格不入的。然而,现代民主的洪流毕竟不可阻挡,选举制度的作为民主的标志性制度,任何当权者都不能无视,否则政权便面临着合法性的危机。于是,我们看到了中华民国建立后的种种选举把戏,在这些把戏中,所谓的选举,并非真正要让人民行使选举权和被选举权,不过是一种障眼法,仅仅是为当权者的“治民”披上一层现代民主的外衣而已。直到今天,从一些地方基层选举中出现的故事来看,“治民”的观念还很难说已经从我们的一些当权者的脑子里消除了。

  改革我国目前的选举制度,应该从选举制度的核心问题即选举权与被选举权的运作和保障入手,厘清选举权与被选举权的本源,校正选举制度的价值功能,彻底消除“治民”思想,让选举制度回归其作为权利保障制度的本来面目。

  首先,需要对组织推荐和提名的候选人的作法进行改进,让带有组织人事安排性质的权力化的选举,回归其权利本位。目前,我国法律在规定有关组织可以推荐和提名候选人的同时,规定候选人的情况由推荐者来介绍,对被推荐和提名的候选人是否有担任相应职务的意愿、是否愿意对选民或代表负责,完全是想当然。这显然忽略了被推荐和提名者的被选举权。本人认为,法律在规定组织可以推荐和提名候选人的同时,应体现对被推荐和提名者被选举权的尊重:组织在推荐和提名候选人后,应由获推荐和提名者自己向选民和代表宣明参选意愿;如有意参选,则应由其自己向选民或代表介绍情况,并对选民和代表作出承诺。——是否愿意担任相关职务,是否愿意承担相应责任,是否愿意为人民服务和对人民负责,只有候选人自己才有发言权,组织不应该也不可能包办代替。而且,由被推荐和提名者向选民或代表达意愿,介绍自己,作出承诺,也是选民或代表选举权的应然要求。

  其次,在对我国的选举制度中组织推荐和提名候选人的作法进行改进的同时,法律还应该明确规定公民行使选举权和被选举权的途径和方式,加强对选举权和被选举权的保障,鼓励有选举权和被选举权的公民积极参与选举活动,尤其是要鼓励那些有能力、热心为群众服务、勇于对人民负责的公民参与代议机关代表和国家特定公职人员的竞选。

  从实践来看,那些不是由组织推荐和提名,而是由选民或代表主动联名推荐和提名候选人,或者由个人主动争取选民或代表推荐和提名作为候选人当选的“官员”,比如湖北的姚立法、重庆的张宗浩都表现出了高度的为人民服务和对人民负责的精神。显然,个人主动争取选民或代表推荐和提名作为候选人的做法,不仅有利于增强当选“官员”的责任意识,使选举制度的价值功能得以实现,也有利于调动选民和代表参与选举的积极性。这对我们来说,无疑是非常有益的启示。

  可以想见,只要让选举制度其回归其权利保障制度的本来面目,让权力化的选举回归其权利本位,岳阳市长“选不出”以及各地普遍存在的在选举中从事“非组织活动”之类的事件将不可能存在。

  文章来源:公法评论,文章作者:周泽。

  附:中国选举状况报告

  “中国公民对现行的选举状况表现很冷淡,但是并不能说明他们缺少热情和觉悟,他们希望有机会参与和表达自己的意志,现行的选举制度和做法远远不能满足他们的需要。”

  ■实际上,民主选举不但没有把社会搞乱,相反,很多地方都是通过选举,实现了由‘乱’到‘治’。

  ■厌选已经成为一种普遍现象,它是当前选举中面临的一个最大的难题。

  ■“公民是为了利益才参加选举的,而不是基于对政治感兴趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的,他们参与愿望的强弱取决于利益的大小。”

  ■中国选举制度改革最主要的问题是能不能进一步扩大直接选举,而扩大直选最大的阻碍来自一种先验观点:中国经济文化落后,老百姓素质太低,搞不了民主选举。但大量调查表明,民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系。

  ■“选举制度的改革势在必行,中国应当成为一个更加民主的社会,但在这一向理想奋斗的过程中,也存在着许多问题和困难,我们的路还很长。”

  “有一种流行的观点认为,中国搞民主选举会把社会搞乱,影响稳定,这种观点是长期以来拒绝扩大直接民主选举的很有说服力的理由。实际上,民主选举不但没有把社会搞乱,相反,很多地方都是通过选举,实现了由‘乱’到‘治’。”

  2月8日,在人民大会堂的一间宽敞的办公室里,全国人大常委会秘书组副局长蔡定剑博士对记者说。

  2002年底,由中国人大系统部分从事选举立法、选举实际运作的官员和对选举有研究的专家、学者共同参与的《中国选举状况的报告》一书正式公开出版。

  该项调查研究的课题负责人蔡定剑博士在《报告》序言中说,“1949年后,我国建立了民主选举制度,但是,我国选举的民主化程度仍不很高。政治体制的改革和政治制度的文明将是我国现代化发展的应有之义,而选举制度的改革是政治体制改革的关键和核心问题。这就是我们之所以特别关注选举改革的原因。”

  用蔡定剑的说法是:此报告力求向公众提供一个中国民主发展,重点是中国选举状况的横断面,“中国选举状况到底是个什么样子,问题出在哪里,改革的方向应该是什么。”

  高投票率是怎么来的

  很长时间,高参选率一直被称作中国民主的一个成果。对此,一位研究者指出,高投票率并不完全反映中国选民的参选积极性,也不完全反映民主发育程度的高低。

  《中国人大》杂志社副主编汪铁民在书中说,每当一次全国性的选举结束以后,各种统计数据表中“参选率”一栏所显示的数字会让西方国家惊叹,舆论也不约而同地把它作为选举成功的一条重要经验。

  据了解,最近20年,中国参选率从总体上不断攀升,居高不下,一段时间,个别地方甚至接近100%。

  分析其成因,汪铁民认为有几方面:首先是举国动员体制。在我国过去集体主义体制下,政府对全体民众有一种强大的动员能力,而这种动员能力在选举中得到最好的体现。

  其次是委托投票被滥用,委托投票在总投票数中占有相当大的比例,汪铁民考察过几个地方,这个比例少则占百分之十几,多则百分之三四十。

  “委托投票从立法本意上说,是少数个别的变通处理办法,但一些地方为了单纯追求高参选率,把委托投票变成了一种主要的投票方式。而委托投票有的成了一人代写一大把选票。在这种情况下,参选率失真也就不足为奇了。”

  第三是流动票箱的作用。汪铁民分析,流动票箱的本意是因为中国地域辽阔,为方便选民而设,但在实际操作过程中,它却成了参选率没有达到要求时的一种应急措施。在一些地方,每当选举快结束、而回收的选票还难以达到上级要求时,工作人员就拿着票箱走街串巷收票。

  “问题正出在这里,由于没有一套严格的程序限制,回收上来的选票很多是由工作人员填写的。这种现象屡见不鲜。”

  他问一个乡干部,流动票箱里的水分有多大,对方回答,“大约10%,也许更多。”

  此外,选举机构工作人员代写选票也很普遍,这甚至成为个别选举机构控制选举结果的重要手段,在很多地方,还会通过一些蝇头小利来诱导选民参加选举,甚至变相地强制选民投票。

  为什么要追求这么高的参选率呢?“参选率不单单是一堆简单的数字,相反,它已被赋予了很强的政治内容。在我们国家,选举已成为一项十分重要的政治任务,而任务往往和具体指标联系在一起。”

  在北京郊区调查时,汪铁民曾就选举问题与被调查者进行交流,“据讲,在有些地方,如果不采取一些特殊手段,参选率将会直线下降,不仅达不到法定人数,甚至会下跌到百分之二三十左右。在河北、辽宁等地的农村进行调查,也听到了相同的说法。”

  选举中面临的最大难题

  汪铁民说,由于追求高参选率,使选举有朝着形式主义方向发展的趋向。一方面是参选率居高不下,另一方面,选民的厌选情绪日渐浓重。

  “可以说,厌选已经成为一种普遍现象,它是当前选举中面临的一个最大的难题。”

  汪铁民曾到辽宁省庄河市某镇走访过20多位村民,其中还包括村干部,他们中的大多数人认为选举只与干部有关系,和他们没有关系。

  令人忧虑的是,这种厌选情绪已经蔓延到搞选举的干部和机构。

  蔡定剑曾采访过一位在中央国家机关工作的法学博士,蔡定剑问他是否愿意参加人大代表的选举,他说,“从理论上讲,我会对选举感兴趣,但说实在话,如果不是领导提出要求,我不会主动去投票。”

  这位博士进一步说,“我们的人大代表都是按单位组织选举的,虽然也允许大家联名提候选人,但不管你提了多少候选人,最后协商的结果往往还是按领导的意图确定正式候选人,这样的选举很难引起大家的兴趣,其实谁当选也无所谓,选上的人大代表我们从来也不知道他做了什么,你说这样的选举有什么用?”

  “我们通常以为的精英群体,如知识分子、公务员、企业家等,也都有厌选的情绪。我在北京一些高校和科研单位专门作过调查,他们当中一些人对待当前选举的冷漠态度让我吃惊,更让人吃惊的是,人大系统有相当一部分人也对选举感到厌烦。”蔡定剑说。

  该项研究的一项调查问卷显示,愿意参加“下次选举”的人占被调查对象的70%,而汪铁民了解的实际情况却很糟糕,有四五成的人不愿意再参加选举或对参不参加选举抱无所谓态度。

  为什么会厌选?“公民是为了利益才参加选举的,而不是基于对政治感兴趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的,他们参与愿望的强弱取决于利益的大小,而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。”

  汪铁民直言不讳地指出,中国目前面临的一个突出问题是选举和利益脱节,这主要体现在两个方面:

  其一,选民和代表之间没有形成一种稳固的利益关系,虽然宪法和法律规定代表是由选民选举产生,必须对选民负责,受选民监督,反映人民的利益和要求,但并没有一套衔接细密的程序设计使之成为一种有效的机制。

  其二,由于人民代表大会的决策作用还不够大,所以,他们无法主宰选民的利益。

  汪铁民的这些观点得到了问卷调查的支持,一项关于个人利益与选举态度相关性的调查中,有47. 7%的人认为“与个人利益关系密切的人参选最积极”。(在总共6项选择中,仅此一项占近50%)

  素质高低与民主无关

  中国选举制度改革最主要的问题是能不能进一步扩大直接选举,而扩大直选最大的阻碍来自一种先验观点:中国经济文化落后,老百姓素质太低,搞不了民主选举。真实的情况是什么样子?

  蔡定剑在他的调查报告中用大量的事实回答了这个问题。

  步云乡是中国第一个试行乡长直选的地方,2000年底,蔡定剑来到步云,探究中国农民对直选的态度和直选的效果。在步云,蔡定剑得到了农民对选举评价的原始话本,这位有改革意识的官员被深深触动。

  一位乡里干部对蔡定剑说,直选乡长活动,群众参加人数之多,积极性之高,演讲、选举场面之壮观,为多年来少见,而且他们都是自发参加的。

  在向竞选者提问时,一位年过六旬的老太太也不示弱,争抢话筒。而被孙子背着去投票的百岁老人周王氏在投票时神圣而幸福的笑容,永远定格于中国民主实践的漫漫长镜中,这一画面使蔡定剑感到震撼。

  “当我看到当时竞选和投票的录像时,我受到极大的震动和感染。”蔡定剑说,“当中国农民在为了自己的选举权利不顾阻扰、四处奔走,冒着被打击报复的危险时,我们的一些理论家还在指责他们素质太低,不配搞民主选举呢!”

  这次调查证实了大量问卷调查的结论,即民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系,相反,只有利益才是决定选举的动力,有利益才有激情,才会去投票。在安徽、在四川、在河北,蔡定剑不只一次地发现中国农民的民主热情。

  为什么百岁老人在寒冷的冬天从温暖的家来到投票站?为什么一个人已经全身瘫痪还要别人抬到选举大会会场来竞选村官?为什么那么多没有多少文化的农民揣着法律四处奔走,上访告那些不依法搞选举的干部,苦苦寻找着民主权利?

  蔡定剑在书中写道:他们可能不知道什么是民主,什么是选举制度,但他们知道什么样的选举他们应该参加,什么样的选举他们不愿意参加,这种热情和追求不是因为他们对民主的理解和对政治的关心,而是因为他们对自己利益的关注,是对自己命运的关切。

  “民主实践是最好的民主教育,一次直接的民主实践超过100次的民主教育。利益因素是选举最有力的动力。”

  蔡定剑得出的结论是:政治是经济的集中表现,一种好的政治制度就是要使个人利益得到充分表达和体现;一种好的选举制度就是能使选举行为与人们的利益建立联系。选举制度的真谛在于通过公民广泛的参与,选出代表某种利益的人来。每个智力健全的公民都能判断自己的利益所在,关键是我们相不相信群众,是不是真正尊重公民的民主权利。

  调查结果也证明,“公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力。”

  “说农民素质太低,搞不了选举,完全是一种主观想象。”

  现行官员选举中的问题

  中国各级国家机关的领导人员是怎样选出来的?沈亚平和陈克林两位地方人大官员在报告中作了客观、真实、详尽的描述。根据地方组织法规定,地方正职应该进行差额选举,在推不出候选人的情况下,可以实行等额选举。

  陈斯喜认为,这一规定实际上已经明确了地方正职进行差额选举是基本原则,只是在候选人确实只有一人的情况下,作为例外,也可以实行等额选举。

  “但实践中,等额选举却成为常例,差额选举反而成为特例,这是背离地方组织法规定精神的。”他举例说,在1997年到1998年省级人大换届选举中,所有正职领导人全部是实行等额选举。

  此外,地方组织法规定,“人民代表大会常务委员会副主任,乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席,人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人。

  “但实践中几乎全部只差额1人,没有关于差额2人以上的资料。”

  陈斯喜举例说,有些副职领导人员选举搞“陪选”,北方一家报纸报道,某县开人代会,一位被代表联名提出的候选人竟然得零票。记者问她为什么,她说自己是作为陪衬的候选人,上面规定要实行差额选举。在被确定为候选人时,县委领导就要求她和县委保持一致,自己也不要投自己的票,要是得了零票就是最大的胜利。

  陈斯喜还谈到,候选人介绍简单、不透明也是一大问题,比如,各级人大代表的选举,候选人介绍一般都只印发一张两三百字的简历,除了姓名、年龄、学历、工作经历外,几乎没有其他资料。他们的问卷调查显示,有一半人最想了解候选人的“能力和水平”,三成人想了解“道德和品行”。

  “可是,现在的候选人介绍恰恰没有这两项内容”。“

  问卷调查还显示,77. 9%的代表只了解国家机关候选人的“一点简历”,另有12. 4%的人对候选人“很不了解”,只有6. 4%的人表示“很了解”。

  据了解,虽然一些地方也开展了候选人亮相活动,大致有三种方法:全体会议上亮相,代表团会议上亮相,电视上亮相。但亮相时一般不发表讲话,由于亮相时间短,代表难以全面了解候选人才干、思想和主张,只能凭相貌等就决定投票,以致有的候选人由于貌相不如人而被淘汰。

  “在这种情况下,代表很难投票。候选人也只能听天由命,很难凭才干能力争取获胜。”

  另外的一个焦点是候选人的确定方式。按法律规定,候选人的确定有两种方式,一种是组织提名,另一种是代表联合提名,但在实践中,代表联合提名往往受到极大限制。“有些地方实际上已经没有代表联名,代表联合提名权名存实亡。”

  从实践来看,在沈亚平、陈克林和陈斯喜的调查中都反映,影响代表联合提名的主要因素包括:不给代表发提名表,不让代表进行“串连”酝酿提名,有地方不让代表进行任何形式的会下活动和跨团提名,同时又把每个代表团划得很小,使代表很难在本代表团内征集够联名所必须的人数。

  这些实践中的种种做法都是为了规避、抵制、违反选举法和地方组织法。而在专家看来,选举法和组织法才真正反映了执政党和广大人民的根本利益。

  选举改革大方向

  在对当今中国的选举状况进行了一番描绘和分析之后,专家们对选举改革的方向提出了一些建议。

  陈斯喜提出,当前应该“强化竞争,改善国家机关领导人员选举机制”。首先是要保障代表提名权,将法律规定的代表提名权落到实处,代表提名不应受到任何不合法的限制。

  此外,有必要建立非对抗性竞争机制。“在选举安排上,必须为候选人开展竞争活动留出必要的时间;竞争选举活动也应当在本级人大常委会或者单独组织的选举机构主持下有秩序地进行。”

  如何发挥候选人自身的作用?陈斯喜建议,候选人应该可以在公共场所和广播电视上进行演讲,在允许的公共场所张贴宣传品等;候选人主要以自己的力量开展宣传活动,同时允许组织义务后援班子,但人数以不超过10人为宜;候选人也可以投入一定费用,用于印发宣传品、打电话等必要开支,但应当有最高限额。

  “应该完善和扩大差额选举,杜绝变相等额,”陈斯喜说,“全国人大常委会委员的差额选举已经实行三届,实践证明是成功的,应当从法律上作出明确规定”。

  全国人大农业与农村工作委员会法律室处长周晓东则从选举的技术角度,分别对省级人大代表和较大的市的人大代表直选进行了假设分析,并认为从选举技术的角度,中国先在省级和较大的市一级扩大直接民主选举是可能的。报告的另一位撰写人、国家行政学院杜钢建教授认为,当前中国进行乡镇长直接选举改革的条件已经成熟,并进行了大量的论证。

  中国政法大学焦洪昌教授认为,“中国公民对现行的选举状况表现很冷淡,但是并不能说明他们缺少热情和觉悟,他们希望有机会参与表达自己的意志,现行的选举制度和做法远远不能满足他们的需要。”

  “选举制度的改革势在必行,中国应当成为一个更加民主的社会,但在这一向理想奋斗的过程中,也存在着许多问题和困难,我们的路还很长。”蔡定剑说。

  摘自南方周末

  作者:林楚方

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