王飞:反恐时代的美国“港口安全”政策

  从海洋发动的小规模恐怖袭击已经接连出现。2004年4月,驾快艇的自杀性袭击者企图炸毁波斯湾的巴士拉石油输出码头,造成2名美军死亡。稍向前追溯,2000年,美国最先进的战舰“科尔”号在也门亚丁湾遭到类似袭击,损失惨重。而2年后,法国油轮“林堡”号同样遭袭。2004年4月,美国助理国务卿帮办戴利在新加坡说:“我们有理由相信,随着恐怖分子藏身的空间逐渐缩小,而绳套逐渐收紧,他们会转向最缺乏管理的空间:海洋。”

  如果恐怖分子将劫机撞毁纽约世贸中心的手段用在海上,这种“浮动炸弹”可能导致成千上万人伤亡。但是,美国已经采取“港口战略”,应对潜在的海上威胁。美国发生“9·11”恐怖袭击事件后约4个月的2002年1月17日,美国关税局长官罗伯特·博纳宣布实行CSI (Container Security Initiative )计划,对美国每年进口的1600万个集装箱实行安全检查。个体识别技术和网络、计算机系统的应用,使以往难以实现的安全对策成为可能。由于美国在反恐对策中运用了最新的信息技术,因此,得以迅速地实施体制改编和制度上的对应措施。而且,为推动信息系统的运用,美国还积极开展国际标准的制定工作。

  美国的“港口战略”

  集装箱货物占全球货物贸易的90% 。每年通过船舶、航空、卡车、铁路等运往美国的集装箱达1600万个。其中海运方面,每年在美国港口靠岸的轮船达21万4千艘,从这些船只卸下的集装箱达570万只。在这种情况下,美英两国在联合国没有采取新决议的条件下,断然发起了伊拉克战争,激起众多伊斯兰极端分子的不满。所以,采用集装箱将炭疽菌等细菌武器和核炸弹等大量杀伤性武器运往美国本土的危险性明显增大。最近,美国学者迈克尔·查理森说,真正的噩梦是恐怖分子用普通的钢制集装箱运送黑市核弹头或是放射性“脏弹”袭击港口。为了防止恐怖分子利用集装箱进行恐怖活动,美国已经动员了所有的信息技术,努力探讨新的对策。

  首先,在体制整顿方面,2003年1月24日美国设立了统管反恐对策的国土安全保障部,并从其他各部门抽调了17万人,预算达到了370亿美元左右,这是自1947年创立国防总部以来规模最大的一次部厅重组。2002年6月6日,布什总统在电视演讲中提出了设立国土安全保障部的设想。在此之前的同年2月26日,联邦众议院召开听证会,负责IT事务的政府人员以及Accenture、IBM 、Electronic Data Systems 、Sievel Systems等企业代表出席了会议。会议指出:不具备互换性的系统阻碍了信息共享。针对“9·11”恐怖事件后布什政权设立的本土安全保障局,会议指出联邦政府和州/ 地方自治体、民间企业之间缺乏信息共享和交流。国土安全保障部就是出于对没有能够有效利用反恐信息的反省,为恰当地利用信息和信息技术而设立的。为实现港口信息的一体化,除合并财务部海关局、运输部沿岸警备队、司法部移民归化局等的各项业务外,国土安全保障部还负责保护CYBER 基础设施。另外,该机构还具有从延续下来的中央情报局(CIA )和联邦调查局(FBI )吸取必要信息的功能,对所有进入美国本土的物资、资金以及人员出入进行监视。在以上背景下成立的国土安全保障部理所当然地将灵活运用信息技术纳入了美国“港口战略”的计划之中。

  其次,在制度对应方面,为提高信息收集和分析能力,美国迅速实施了一系列措施,如CSI 计划、C-TPAT计划(The Customs-Trade Partnership Against Terrorism)并对关税法进行了修改(24小时前申报规则)。

  (1)CSI 计划是美国政府针对进口集装箱货物的安全保障计划。美国政府在采用机算机处理庞大数据的前提下,制定了严格区别高风险集装箱的风险指标。此外,美国向出口国派遣美国的海关人员,在集装箱到达美国港口之前,事先对货物进行检查。同时,美国还积极开展包括个体识别技术在内的信息技术开发。CSI 计划首先从海运货物开始实施,今后,其实施范围将扩大至航空货物等领域。

  (2)C-TPAT计划是指进口企业根据海关指南,制定各自的供应链安全保障遵守规则,并和海关协作共同运用的自愿性计划。如果进口企业经海关审查批准加入该计划,则可享受进口通关、货物抽样检查方面的优惠措施。另一方面,美国的安全部门通过掌握计划参与者的供应链情况,可以保证安全措施的顺利实施。

  (3)所谓“24小时前申报规则”,是指出口货物在运往美国的24小时前,必须向美国提交舱单(货物目录)等。

  以上这些措施的相互补充,构成了美国的反恐对策框架。不过,贯穿这些措施的共同思想是:采用计算机技术,弥补人工无法应对的庞杂事务。

  美国对信息体系本身也实行了大幅调整。美国政府正在构筑新的关税体系即ACE (Automated Commercial Environment),以取代现行的通关手续系统(AMS:Automated Manifest System ),预计新的关税体系将在2006年开始启用。

  ACE 是在恐怖袭击活动对人们的威胁日趋严重的情况下,为在全球化经济中求生存,为同时解决以下四个问题而制定的海关体系:1. 提高走私打击率、2. 防止恐怖活动、3. 大幅简化进出口手续、4. 解决政府人员和预算安排的矛盾。

  ACE 与现行计算机程序AMS 系统不同,它本身是收藏和分析相关信息的信息基础。通过相关政府机构共享这些信息,可以提高办事效率,确保安全。同时,ACE 还是为推进商务程序改革(BPR 即Bussiness Process Reengineering ),简化贸易手续,支持信息交流的信息基础设施。这种设计思想与日本的成为单纯的电脑行政手续的单窗口体系形成鲜明对比。

  同时确保安全和经济合理性

  美国的ACE 构想可以追溯到1993年的美国海关近代化法。当时,为了改革已达能力极限的AMS ,并且提高与行政手续密切相关的民间业务的效率,美国政府拟定了ACE 的基本概念。由于“9. 11”恐怖事件的发生,其基本概念中的“确保安全”被提到了首要位置。目前,ACE 概念的主要目的是防止走私和反恐对策,通过简化物流和行政手续,防止成本和从业人员的增加。其主要内容与当初的设计思想相同。事实上,韩国通过实现进出口港湾手续的完全电子化,在提高安全的同时实现了BPR ,这样对管制当局和企业双方都有利。釜山港实现电子化后,提高了国际竞争力,在国际港口中地位(在全球的货物装卸量)由1980年的第18位上升至2001年的第3位。

  通常,为了提高安全性,必须严格各种手续,由此,贸易活动的顺利进行有可能受到阻碍。美国“港口战略”的目的是应用信息技术,解决这一相互矛盾的课题。实际上,美国已经开始实施有利于顺利开展贸易活动的新反恐对策。

  安全保障的前景展望

  那么,现代和未来,美国将采取什么样的方式确保集装箱安全呢?以下是根据目前的政策措施所作的前景展望。

  在搬进货物的24小时之前,美国方面将向进口国提交舱单。舱单信息将与出口商向出口国政府提交的申报信息一起,通过ACE 等信息体系,根据出口商、进口商、进口途径、最终目的地、以往业绩等进行分析,挑选出高风险集装箱。根据CSI ,被派遣至出口国的相关人员将获得这些信息。在货物离开出口国之际,他们将运用X 线、伽马射线检查设备、无线电电频确认(RFID即 Radio FrequencyIdentification)等货物确认方式,灵活运用现代设备检查集装箱的安全。这时美国安检部门努力做到是,同时实现运用无线电电频确认的个体追踪技术,和由C-TPAT申报的供应链的二者的整体协调性。

  安全性得到确认的集装箱将被贴上电子标签,如果在上岸之前被开封,则无需人工介入,可实行自动识别,而被拒绝卸货。通过C-TPAT加入者负责运输的低风险集装箱,将被装上快速通道,迅速办理进口通关手续。国际货物进口后,采用无线电电频确认和ITS ,通过HS6位数分类等方法,可以掌握本国运输货物的内容,迅速应对紧急事态。另一方面,如果以电子化为前提,健全基础设施,企业方也可在一定程度上达到信息共享。这将实现相关机构信息的一元化,大大提高整个供应链的效率。

  国际动态

  防恐和反恐的第一步是正确地掌握信息。因此,和其他国家政府的信息交流具有重要意义。为顺利交流货物信息等,数据构造必须具有共同性。即使采用可扩展标记语言(XML 即 Extensible Markup Language )技术,也必须确保数据元的质量,制定国际公约。由于美国的积极行动,国际社会正在逐步形成运用信息技术的反恐对策框架。在国际机构、地区之间、G 8、双边关系以及所有场合,正在推进标准化工作和制度完善工作。

  例如,2002年6月26日G 8发表的共同宣言“G 8关于交通安全保障的协调行动”中,提出“为构筑和实施国际性集装箱安全体制提高作业效率”。2002年10月26日出台的《APEC首脑关于反恐斗争以及促进发展的声明》提出,为了确保集装箱运输的安全性、提高作业效率,要事先提供集装箱内容的电子信息、实施电子报关的国际标准等。

  与这些基本方针相适应,国际机构对各种制度也进行了修改。世界海关组织(WCO )通过了《关于简化和调整海关手续的国际章程修改议定书》,力图系统地采用国际标准实行政府之间的信息交换。另外,国际版的CSI “海关相互行政支援公约草案”的修订工作正在紧张进行。国际海事机构(IMO ),在海运方面正在探讨的课题有:对1914年的国际海上人命安全公约(SOLAS )进行修改,考虑采用电子标签等。为促进各种手续的国际标准化,对FAL (Facilitation)条约进行修改。从政府间信息交流的观点出发,对单窗口概念国际惯例化问题的探讨等。国际标准机构(ISO )也运用无线电电频确认,为实行国际复合连贯运输,正在推进数据元标准化工作(TC/ 204),并运用物理规格和生物统计学原理,实行标准化工作(JTC 1/SC 31, /SC 37)。国际航空运输协会(IATA)正在积极开展RFID数据构造和硬件规格的标准化工作。

  可以看出,国际社会的共同认识最终将集中于以电子化为前提的国际间信息共享上。

  总结

  与1991年首先实行空袭的海湾战争不同,美国在此次伊拉克战争中实行了海陆空并进的统一作战战略,其背景是军事信息革命(RMA 即Revolution inMilitary Affairs)的兴起。由于世界各国的不断参与,为了提高这种状况下的商务效率,美国在反恐对策上,积极推进信息技术的应用。

  恐怖分子若是在美国这种已经采取了战略性反恐措施的国家中进行恐怖活动,是有风险的。但即便不是恐怖分子,为了打击对方,也可能会考虑瞄准美国同盟国中防范较为薄弱的地方,制造生物恐怖或核恐怖事件。并不是每个美国的反恐同盟都与信息革命相适应,实施包括提高商务效率在内的反恐对策。因此,没有采取任何安全对策的美国的安全同盟的大都市附近——如东京湾、伦敦、鹿特丹,甚至马六甲海峡,有可能遭遇核恐怖爆炸袭击。

  作者电子邮件:12291229122912@sohu.com

  作者:王飞

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