李佐军:关系“国计民生”并非政府垄断的理由

  关系国计民生经常被许多人用来作为政府垄断经营的借口。石油、电力、煤炭关系国计民生,所以需要政府垄断经营;供水、供热、供气关系国计民生,所以需要政府垄断经营;铁路、邮政、电信关系国计民生,所以需要政府垄断经营;金融关系国计民生,所以需要政府垄断经营等等。即使不是完全垄断经营,至少也要保证政府对这些行业的控制力或控股经营。总之,某个行业只要一关系国计民生,政府垄断经营就粉墨登场,宁愿相信政府,也不愿相信市场,似乎市场就不能保证国计民生。

  然而,具有讽刺意味的是,只要是政府对某个行业采取垄断经营,结果往往是既不利于国计,也不利于民生。垄断行业总是以效率低下、供应短缺、服务较差、腐败丛生、分配不公等面貌出现。目前“油电煤运”的紧张,在很大程度上就是因政府垄断经营造成的;城市公用行业中的低下效率和较差服务质量,也是由政府垄断经营造成的;邮政在竞争性业务领域市场占有率的节节下降,也是因政府垄断经营造成的;国有金融机构竞争力的缺乏,同样是由政府垄断经营造成的。

  事实上,关系国计民生的行业远不止上述这些,餐饮、纺织服装、家电等同样是真正关系国计民生的行业。所幸的是,这些行业没有被套上关系国计民生的标签,能够成为竞争性行业,能够被各类企业自由经营,因而能够不断提高效率,提高服务质量,提供充足的品种齐全的商品,并迅速打入国际市场,建立具有竞争力的品牌,结果是既有利于国计,也有利于民生。由此不难看出,恰恰是市场竞争而非政府垄断经营能保证国计民生。

  这里要分析的是,关系国计民生并非政府垄断经营的理由。政府垄断经营的范围在经济学上是有严格界定的。只有具有自然垄断特性、具有显著外部性的公共品行业或领域,才可考虑(并非一定要)由政府垄断经营或控股经营。

  自然垄断主要出现在具有网络性质的行业(如电力、广播电视、铁路等),由政府垄断的一个或很少几个企业经营更容易获得规模经济,若由多个企业经营则容易破坏网络的整体效率。但即使是这样的行业,也要具体分析,如电力行业中的电网部分宜垄断经营,而发电部分则完全可以采取竞争经营。同样,铁路也可以网运分离,其中铁路网可以统一运营,而运输则完全可以放开。

  所谓外部性是由于产权界定困难或没有必要而导致边际私人净收益与边际社会净收益不一致的现象,如国防军工生产的边际社会净收益高于边际私人净收益,具有正的外部性,排放污染和吸烟的边际社会净收益低于边际私人净收益,具有负的外部性。在具有显著外部性的情况下,私人或市场不愿干,政府垄断经营就可以登场了。但即便如此,我们也应尽可能地界定产权,尽可能地发挥市场的作用,缩小外部性出现的机会和范围。

  公共品是具有非排他性、拥挤性和不可分性的产品,与私人品相对应。公共品常常具有外部经济性(或正的外部性),常常会导致私人“搭便车”,因而单靠市场调节会出现供给不足。因此,公共品行业由政府垄断经营具有必要性。

  但是,即使是具有上述特征的行业,政府垄断经营要想比市场竞争更好,也是有条件的,即政府必须是有限政府和高效政府。如果政府不能满足这些条件,则可能出现比“市场失灵”更严重、更频繁的“政府失灵”。这一点常常被很多人忽视,只要一谈到市场有缺陷,就指望政府,结果出现事与愿违的情况。

  政府垄断经营为什么会不利于国计民生?其原因是政府及其代理人是垄断者,具有垄断特权,拥有强制执行的国家机器,没有竞争压力,缺乏提高效率和改进服务的积极性。同时,政府与民众之间存在权利不对称和信息不对称,二者之间的“交易”(民众纳税与政府服务之间也是一种交易关系)常常难以公正进行。

  市场竞争为什么有利于国计民生?其原因是市场中的经济主体是公平交易的竞争者,谁也不能凭借行政垄断特权获得收益,要想获得自身的收益,唯一的办法是为社会或他人生产有用产品或提供有效服务,因此他们具有为自己创造收益和为社会创造财富的巨大激励和竞争压力。

  因此,在保障国计民生上,相信市场常常比相信政府更可靠,尤其当政府不是有限政府和高效政府时,更是如此。

  作者单位:国务院发展研究中心产业经济研究部

原载:经济参考报

  作者:李佐军

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