汤守道:腐败的通行证

  “小金库”一词,又赫然出现在国家审计署2004年度的审计报告中。

  在此之前,每一年的审计报告中,都有着“小金库”的身影,并且年复一年地在其中扮演着重要的角色。“小金库”最先发源于何地,始作俑者是谁,官方没有公布,老百姓不得而知,但它属于经济体制改革中的“新生事物”,其专利权属于政府官员则大体上是不会错的。1989年11月14日《国务院关于清理检查“小金库”的通知》中说“近几年来,不少机关、团体、企业和事业单位,违反国家财经制度,私设各种形式的‘小金库’,屡禁不止。”说明早在1989年的时候,“小金库”就已经存在好几年了。“小金库”是官员们打出的一枚损公肥私的“擦边球”,是权力运作的产物,平头百姓是无缘问津的。由于它既有实惠,又无风险,好处多多,各地官员便把它当作从西天取回的“真经”,争相仿效,以至于“一发而不可收”。

  中国有很多事物与外国不同,不同之处有的体现在外观上,有的体现在本质上,有的体现在程度上,有的体现在速度上,有的体现在方法上,有的体现在观念上。这一系列的不同,尽管各有千秋,各有奥妙,但它们有着同一个称号:中国特色。而在众多的具有中国特色的事物中,能够称得上“中国特色之最”的,恐怕就是“小金库”了。我猜想,这玩意外国人发明不了,恐怕学都学不到的。

  “小金库”是什么意思?字典上查不到。如果望文生义,照字面把它理解为一个储藏金银财宝和有价证券的设施,那就大错特错了。它其实不是一个有形的东西,而仅仅是一笔随时可以取用的数额十分可观的资金。人们把这种资金命名为既富诗意又无贬义的“小金库”,实在是一大发明,一个创造,显示了国人的聪明和幽默。

  “小金库”资金是什么样的资金呢?1989年11月14日《国务院关于清理检查“小金库”的通知》上是这样说的:“所有机关、团体、企业和事业单位,凡侵占、截留国家和单位的收入,化大公为小公、化公为私,未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项资金,均属‘小金库’”。1995年《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》说得更明确:“凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属‘小金库’”。

  原来,“小金库”的资金就是“违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金”。简单地说,就是“违法”资金。顺便指出,这里“侵占、截留国家和单位收入”中的单位,专指国有单位,因为非国有单位是不存在“小金库”之说的。国有单位的掌门人,都由政府任命,都有着一定的行政级别,享受着同级别的政府官员的政治待遇,早先统称国家干部,是不在官衙中的官员。“小金库”属于“国”字号,只有党政机关,国有企业、事业单位才能拥有,并且,在党政机关,国有企业、事业单位中,也只有少数具有“公仆”身份的特权人物,才享有“小金库”的使用权和处置权。

  “违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入”、“私存私放各项资金”属于什么行为?不妨看看下列文件的有关规定。

  《行政单位财务规则》规定:“行政单位的各项收入和支出应当全部纳入单位预算统一管理,统筹安排使用”;“行政单位结余不提取基金,全额结转下年使用”;“行政单位取得各种应缴款项,应当及时、足额上缴国库或者同级财政专户,不得挪用、截留或者坐支”;“行政单位应当严格执行预算,按照收支平衡的原则,合理安排各项资金,不得超预算安排支出”;“行政单位各项收入的取得,应当符合国家规定,及时入账,并按照财务管理的要求,分项如实填报”;“行政单位依法取得的应当纳入财政预算的罚没收入、行政性收费收入和基金,以及应当缴入财政专户的预算外资金,不属于行政单位的收入,必须及时足额上缴”。

  《行政单位会计制度》规定:“会计核算应当以行政单位实际发生的经济业务为依据,客观真实地记录、反映各项收支情况及结果”;“行政单位必须严格银行存款的开户管理,禁止多头开户。预算经费应由财务部门统一在同级财政部门或上级主管部门指定的国家银行开户,不得自行转移资金”。

  《事业单位财务规则》规定:“事业单位的各项收入全部纳入单位预算,统一核算,统一管理”。

  《国务院批转财政部关于加强国营企业财务会计工作的报告》规定:“必须及时足额地上交利润,不得截留、挪用或者拖欠国家收入。”

  《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》规定:“国家机关,全民所有制企业、事业单位,由国家拨给经费的团体,及其所属的工作人员,在财政、财务活动中,必须遵守有关财政法律、行政法规、地方性法规、规章(以下统称财政法规)的规定”;“对违反财政法规款额,无论数字大小,都应当区别情况作如下处理:(一)没收非法所得;(二)收缴应当上交的收入;(三)追还被侵占、挪用的资金;(四)冲转有关的帐目。”

  《会计法》规定:“任何单位和个人不得伪造、变造会计凭证、会计帐簿及其他会计资料,不得提供虚假的财务会计报告”;“伪造、变造会计凭证、会计帐簿,编制虚假财务会计报告,构成犯罪的,依法追究刑事责任”;“下列经济业务事项,应当办理会计手续,进行会计核算:(一)款项和有价证券的收付;(二)财物的收发、增减和使用;(三)债权债务的发生和结算;(四)资本、基金的增减;(五)收入、支出、费用、成本的计算。”

  《刑法》规定:“国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的,以贪污论。”

  类似的法律法规还有不少。

  显然,设立“小金库”即“侵占、截留国家和单位收入、私存私放各项资金”,违反了上述法律法规,并且构成了犯罪——贪污罪(个人贪污或集体贪污)。照道理讲,有了这些法律法规,有了这些“对头”,“小金库”就不应该有生存空间,不应该有立足之地的。属于“小金库”的资金就应该全部收缴国库,其直接责任人就应该受到法律的制裁的。然而,道理归道理,现实归现实,也许是鬼使神差吧,“小金库”居然在不能出生的时候出生了,在难以立足的地方站稳了,在无法生存的情况下发展了。“小金库”问世以来,竟与对头们相安无事,岁岁平安,茁壮成长。在很短的时间里,像瘟疫一样蔓延全国,遍布城乡。偌大的中国,几乎找不到未被它感染的净土。并且至今依然人丁发达,生意兴隆。“小金库”俨然成了“有法不依,违法不究”的一面旗帜、一个榜样。

  “小金库”是违法的,照理应该被禁止,政府禁了没有?禁了,有红头文件为证。遗憾的是,禁来禁去,“小金库”仍然屡禁不止,仍然逍遥法外,甚至愈演愈烈。人们不能不慨叹政府有关部门整治“小金库”意志之软弱,诸侯们权力之强硬和心态之狂妄。

  “小金库”屡禁不止的原因何在?

  政府为整治“小金库”专门发了两个文件(即人们通常所说的“禁令”),一个是1989年11月14日《国务院关于清理检查“小金库”的通知》(以下简称《通知》),摘录如下:

  “近几年来,不少机关、团体、企业和事业单位,违反国家财经制度,私设各种形式的‘小金库’,屡禁不止。这是造成国家财政收入流失,消费基金增长过猛的重要原因之一,不仅助长了奢侈浪费,而且腐蚀干部,败坏党风和社会风气。为此,国务院决定,结合开展一九八九年税收、财务、物价大检查,对私设的‘小金库’进行一次全面彻底的清理和检查。

  “所有机关、团体、企业和事业单位,除了党费、团费、工会会费、稿费提成和互助金等项目外,凡侵占、截留国家和单位的收入,化大公为小公、化公为私,未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项资金,均属”小金库“,都要进行清理和检查。这次清理、检查,主要是一九八八年和一九八九年列入‘小金库’的各项收支,以及历年滚存的‘小金库’结余。自本通知发布之日起,‘小金库’的各项资金一律停止支付,违者要从严处理。

  “所有机关、团体、企业和事业单位,都要由单位领导亲自挂帅,组成有财会负责人参加的专门班子,迅速开展自查。要主动清理本单位私设的各种形式‘小金库’,如实上报‘小金库’的各项收支金额,不得隐匿不报或避重就轻、报小不报大。经过这次清理和检查以后,所有机关、团体、企业和事业单位一律不准私设‘小金库’。

  “对于清查出来的各项‘小金库’资金,要严格按照‘自查从宽,被查从严’的原则进行处理。凡在自查期限内,单位主动自查自报的‘小金库’资金,已用于生产和集体福利的,要转入本单位财务会计部门的帐目,在自有资金项下作列收列支处理;已用于职工奖金、实物、补贴、津贴的,要纳入单位奖金发放总额,按规定补交奖金税;余额部分,不分资金来源,一律上交财政50%,单位留用50%。留用的款项,全部转入单位财务会计部门的帐目,作单位自有资金管理。”

  看了这个《通知》的题目,就知道《通知》的目的是重在清理检查而不是要取缔它,封杀它。再看看内容,便会发现《通知》对“违反国家财经制度,造成国家财政收入流失、消费基金增长过猛,助长奢侈浪费,腐蚀干部,败坏党风和社会风气”的“小金库”温情脉脉,颇具仁者之风。它整治“小金库”所采取的方式是清理和检查,采取的方法是自查自报,对自查自报出来的“小金库”资金(即违法所得)的处理原则是:花掉了的就花掉了(算你合法),没有花完的,对半分成(算你50% 合法)。对有关责任人的处理,则干脆不提。

  这样的禁令效果如何呢?我们从6年之后的另一个类似的文件中看到了结果。6年以后的1995年5月4日,国务院又下发了一个文件——《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》(即第二个禁令,以下简称《意见》)。择要如下:

  “近几年来,私设‘小金库’的问题在一些单位较为突出,屡禁不止,不仅造成国家和单位收入的流失,导致消费基金非正常增长,加剧通货膨胀,扰乱了经济秩序,而且诱发和滋生各种腐败现象。败坏党风和社会风气,人民群众反映强烈,必须坚决予以制止。根据党中央、国务院关于反腐败工作的部署,建议在全国范围内开展一次清理‘小金库’的专项检查。

  “对1993年以来‘小金库’各项资金的收支数额,以及1992年底‘小金库’资金的滚存余额,要进行重点清查。

  “清查工作采取单位自清自查和有关部门抽调人员重点清查相结合的方式进行。

  “对清查出的‘小金库’资金,按照‘自查从宽,被查从严’的原则进行处理。

  “通过清查,要进一步严肃财经纪律,增强法制观念,强化财会和预算管理,完善财税监督机制,杜绝私设‘小金库’现象。

  “各有关单位自本意见经国务院批准下发之日起,一律不得再私设‘小金库’,现有‘小金库’资金必须停止使用或支付,违者从严处罚;要严格贯彻执行国家关于清查‘小金库’的规定,按要求做好清查工作。”

  “对私设‘小金库’行为情节严重、必须追究单位领导人和直接责任人党纪、政纪责任的,交由纪检、监察部门处理;触犯刑律的,移交司法机关处理。”

  不难看出,95年的情况与89年的情况相比,依然故我。如果要说有什么不同的话,不同点就是95年多了一个“加剧通货膨胀,扰乱了经济秩序,诱发和滋生各种腐败现象。败坏党风和社会风气,人民群众反映强烈。”

  这个结果其实早就在人们的预料之中。

  “小金库”是违法乱纪的产物,要违法乱纪的人自查自报,不等于让罪犯自审自判、自己服刑吗?违法乱纪的人会有那么老实?如果真有那么老实,“小金库”又怎么会出现呢?对违法乱纪的责任人不作任何处分,违法乱纪的人会改弦易辙吗?既然违法所得可以保留一半,且又不受处分,那又何乐而不为呢?既然违法所得只能保留一半,要获得更多的资金当然只能扩大“小金库”的容量了。

  不容讳言,《通知》中有“经过这次清理和检查以后,所有机关、团体、企业和事业单位一律不准私设‘小金库’”的规定,《意见》中也有“各有关单位自本意见经国务院批准下发之日起,一律不得再私设‘小金库’,现有‘小金库’资金必须停止使用或支付,违者从严处罚;”和“对私设‘小金库’行为情节严重、必须追究单位领导人和直接责任人党纪、政纪责任的,交由纪检、监察部门处理;触犯刑律的,移交司法机关处理。”的规定,但由于多年来从未有人仅仅因为“小金库”的问题而真正受到过党纪国法的制裁,《通知》和《意见》基本上没有产生什么震慑作用,有权玩“小金库”的官员根本就没有把它放在眼里。《通知》和《意见》贯彻执行10多年以后的今天,“小金库”依然天马行空,我行我素,牛气得很。“小金库”旺盛的生命力,在国家审计署2003年度和2004年度的审计报告中得到了充分的证明。

  国家审计署审计长李金华在2003年度的审计报告中说:

  “7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式,套取财政资金9673万元;41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14. 2亿元;有预算分配权的部门年初大量预留资金;部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在,主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等,涉及金额40. 54亿元”。

  国家审计署审计长李金华在《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中说:

  “审计38个中央部门2004年度预算执行情况,查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和”小金库“以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90. 6亿元,占审计资金总额的6% 。”

  “12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式,虚报多领预算资金4. 91亿元。”

  “26个部门违规转移挪用财政性资金10. 75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9. 35亿元。”

  “19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入,设置账外账、”小金库“共3. 5亿元,主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。31个部门挤占具有专项用途的资金21. 42亿元,有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题,主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等,涉及金额30. 86亿元。”

  当年的“小金库”有今天的“小金库”那么财大气粗吗?

  “小金库”在社会上产生的影响是不可低估的。正如《意见》所指出的,它造成了国家和(国有)单位收入的流失,导致了消费基金的非正常增长,加剧了通货膨胀,扰乱了经济秩序,诱发和滋生了各种腐败现象,败坏了党风和社会风气。可以说有千害而无一利。有报道说,在被查处的腐败案件中,买官卖官、行贿受贿的钱款,有62% 来自“小金库”,被查处的贪官污吏则无一不与“小金库”有关。

  “小金库”是对法律的蔑视,是对法治的挑衅,是对国家利益的践踏,是对政府权威的挑战,是特权的示威,是腐败的公演,是对中共中央反腐败号召的戏弄。“小金库”是腐败的催生剂、培养液、护身符,是通向腐败之门的通行证。

  对“小金库”的宽容实际上就是对犯罪的宽容,对腐败的宽容。

  “小金库”不除,腐败不止。

  有没有办法遏止“小金库”的产生和蔓延呢?有,并且非常简单,那就是真正做到有法必依,违法必究,让特权受到约束和监督,严禁暗箱操作,实行阳光政治。

  没有严格的措施,没有认真的态度,没有真正的决心无整治“小金库”,“小金库”是不会退出历史舞台的。能不能从根本上治理“小金库”已经成了对政府执政能力和反腐决心的考验。

  人民网2005年04月18日报道,“南京将全面实施本市市级预算部门国库集中支付改革,2007年全面推行国库集中收付制度改革,这就意味着今后所有政府部门都不会再有‘小金库’”。这就是说,在2006年以前,南京市的“小金库”还可以堂而皇之地存在下去。别的地方如何,不得而知,因为类似的承诺我们没有看到。

  “小金库”要到什么时候才能退出历史舞台?我们只能拭目以待。

  作者电子邮箱:zolotang@ yahoo. com. cn

  作者:汤守道

当前位置:中国报道周刊 » 时事点评 » 腐败的通行证 浏览数

没有评论 »

  1. 游子 说:,

    2005年12月10日 星期六 @ 20:14:47

    1

    电信男人更能干
    不回家来不吃饭
    单位里面抢着干
    好似高官和大款
    回家就像住旅馆
    样样事情都不管
    为固话生
    为来显死
    为了宽带奔波一辈子
    吃移动亏
    上铁通当
    最后死在小灵通上
    干活累了
    工资少了
    任务重了
    奖金少了
    领导富了
    员工穷了
    悬殊大了
    人心散了
    队伍烂了
    放号让我疲惫
    宽带让我憔悴
    短信让我受罪
    跑短腿要欠费
    这还不算最累
    拿不到钱才叫我心碎

    回复

发表您的评论