艾君:农民工问题与三农问题诌议

  针对农民工问题,现在在政策研究界、学术界有几种观点:一是部分学者的观点,让农民工在城市住下来,“三农”问题将不存在。二是国研中心研究报告的观点,创造将农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。

  对于上述两种观点,笔者不敢苟同。

  上述观点同出一辙,要解决的问题就是“允许农民工定居下来,将民工转为产业工人”,并享受城市居民待遇。这些观点仅仅对进城农民工的子女教育、享受城市设施、社会保障等问题进行分析,也就是说是从某一点入手,去解决某一时间段、某一部分人享受的待遇问题。

  更为可笑的是第一种专家观点者说,“让农民工在城市住下来,”三农“问题将不存在”。这种把解决了农民工问题,就等同于解决了三农问题的以偏概全的研究误区,实际又是给决策者们提供了愚蠢的、劣伪的决策报告,到头来不仅解决不了社会的农民工问题,更无法谈论三农问题,带来后果是更为严重的社会综合问题的产生,这种希奇奇怪的劣等观点无非是“修修补补”,治标理念。

  再说国研中心研究报告报告称“中国农村劳动力转移制度环境研究”课题组历时两年,对山西、河南、河北、湖北等农民工流出地的40个村进行了调查,还对上海、浙江、广东等流入地的农民工进行了走访。认为,当前农民工权益得不到保护的根源在于,中国尚未建成完全平等的市场化的劳动关系,及其相关的调节机制和配套制度。应重新设定农民工户口迁入城市的条件,对有留城意愿而又通过多年就业在城市站住脚的农民工允许其定居,并在住房、入学、社会保障、社会管理等方面推进配套改革。课题组说,新的城市规划不应囿于原有城镇户籍人口,应该有规划地逐步推进城市化,吸纳农民变为新市民,使他们逐步转化为城市产业工人。这里一个中心观点就是“民工转为产业工人”。

  这些观点看起来似乎很有道理,但观点治标不治本,似乎没有任何创意和新意。其观点忽略了一点就是,农民工本人是否愿意久居某个城市?本城市的居民是否又会长期居住在一个城市呢?农民工转为产业工人住房如何解决呢?有首歌唱名叫“我想有个家”。家是什么?实际最能体现家的概念的不是“子女教育、享受城市设施、社会保障”等,而是“住房”。

  据笔者所知,现在在城市务工的农民工大多数靠体力劳动为生,在衣、食、住、行等各方面与他们所在谋生城市的居民有着很大的不同。农民工的衣着一般都极为简朴甚至粗陋。农民工居住条件的共同特点是拥挤、采光和通风条件较差、潮湿、蚊蝇滋生。他们一般都合伙租住于城乡结合部的农居点;在建筑工地、餐饮业打工者则大多就地住在工棚内、餐桌上,也有不少住在自己用各种建筑废料搭建的棚屋内。农民工的饮食一般比较简单,为了尽可能地节约在城市中的开支,他们是农贸市场的低档菜蔬和街头路边饮食摊档解决就餐。出行的主要交通工具是自行车,他们是旧自行车的主要销售对象。由于劳动强度较大,劳动时间较长,闲暇时间少,他们基本上处于一种工作、吃饭、睡眠这种原始、简单的生活状态,与一般城市居民的生活方式相去甚远。

  由上可见,农民工进城为了是解决温饱问题和家庭生活问题,当然也不排除有一部分在城市里创业者、实现自我价值者的追求者,成为专家、企业家、艺术家等等。所以大多数农民工经济基础薄、起点很低、存蓄少,因此眼下在城里生活数十年的城市居民都在为住房问题发愁的情况下,让农民工在城市住下来、成为产业工人,解决住房问题对于大多数农民工而言显然是天方夜谭,不现实的、仅仅是个美梦。

  再说“三农”问题。如果像那些专家所说的让“农民工在城市住下来,三农问题将不存在”,以此简单的方法就能解决三农问题,看来我们的政府不也太无能了吗?让他们住下来、给以解决一些实际困难,难吗?不难啊!可住下来果真三农问题就解决了吗?答案是否定的。因为三农与解决农民工问题不是简单的推理判断,也不是简单的类比、等于关系。三农问题的产生是许多社会因素造成的。如果说户口制度是造成农民工问题的主要原因之一,而“三农”问题则是社会众多因素导致的,这里包括城乡政策、政治地位、行业细分化后制造的各种限制、人为地对人的成分进行等级划分等等。城乡各种差别日日明显,矛盾也就日渐突出。

  农民工问题在建国后三四十年前表现得尚不明显,但到了改革开放以及建立市场经济的今天,城市与乡村的矛盾就日渐突出。当致富成为人们第一需求和追求目标时,城市人占有各种政策的抉择领导地位、占有意识领先的统治地位、占有生产资料转化成货币的掌控权等等,当处在两眼墨黑最封闭的乡村的农民进城务工时,自然会对他们制造出许多政策的限制,强加给一些莫须有的罪名,赋予一些带有歧视性的概念、名词。例如“盲流”就是在九十年代初期各种媒体出现最多,侮辱最重的概念,甚至某些自己就是乡村走出来的语言学家,还在修订的《现代汉语词典》853页上进行了更为严重的侮辱性解释,即,盲目地流入到某地,多指从农村流入城市的人就叫“盲流人员”。接下来的“打工籽”、“草灰”、“乡巴佬”,到后来又改为所谓的“外来务工者”、“农民工”等等,这种对农村人,人为的定性划分其等级性质,本身就是一种歧视行为。

  再说农民工在就业方面,城市制定外来劳动力分类目录,把脏乱差工作留给民工。譬如,在上海市规定用工单位招用外劳力,必须先公开招聘本市的劳动力,招聘不足,经有关部门批准备案方可招用外劳力。另外,上海对农民工具体限制的行业和工种为:金融与保险、各类管理业务员、调度员等共计20多个工种。在武汉,《武汉市使用外来劳动力管理规定》将行业工种分为可使用、控制使用、禁止使用外来劳力三类进行管理。如武汉市规定,党政机关的工勤人员不能用农民工,高精尖行业及管理人员等科技含量高的行业工种禁用农民工,商业、车工、钳工等行业工种要控制使用。另外,象深圳、北京等大中城市都有类似的限制规定。具体到企业层面,农民工与城市人同工不同酬的现象大量存在,而且他们不能享受相应的保障和福利;此外,“黑职介”,“黑学校”,“欠薪”等问题也像幽灵一样时时出现在农民工面前。

  农民工从事行业的基本特点是:体力要求较高的房地建筑工、城市清洁和环境保护的操作工种、绿化养护的苗木工、居民家中的钟点工或保姆、厨师、服务员等脏、累、险、差工种。

  出现这些限制和歧视的主要原因是意识问题。因为意识的误区,导致制定政策的错位。

  其一,在决策者眼里,因为存在城市居民与农民工的利益之争,即农民工进城就业,加剧城市居民的就业矛盾,因此城市政府的政策趋向与城市居民的利益趋向一致。

  其二,政府害怕“城市病”,从而试图将农民圈在农村。

  其三,我国各大城市存在“隐性超城市化”,农村剩余劳动力的进入必然使城市的“超城市化”进一步加剧,城市治理成本大幅加大。

  其四,城市劳动力失业给城市政府带来的成本十分巨大,而农村劳动力找不到工作最多也只是回家种田,政府反对农村剩余劳动力的流入。

  其五,城里人对农民工的歧视一方面源自文化差异、生活习惯等由于出身形成的尊卑贵贱观念;另一方面则是一部分城里人认为农民工抢他们的饭碗而产生的反感和仇视。

  这些原因虽是城市限制农民工进入数量、工种限制等歧视性政策的直接理由,当然农民工就业歧视也有一些其他深层的政治、经济等综合因素。

  说到底,笔者认为,农民工问题的根源在于城市文化派生出来的对乡村的政治、文化、经济的排斥而产生的人的等级观念的歧视。这就是有的学者所说的农民属于“草根”底层,城市人属于“花草”上层。因此,解决了农民工进城问题,即便让他们在城里住下来,并不能从根本解决所有农民问题,更不可能出口狂言“三农问题将不存在”。这种理论观点,实际属于修修补补,治标不治本,形而上学、纸上谈兵。

  再看三农问题。笔者认为,三农问题其实就是一个问题,那就是农民地位和贫困问题,说到底就是社会意识、人为意识制造某些劣伪的简单策略而造成的决策失误。

  中国人的是世界上最聪明的民族,这是无可厚非的。但是一段时间曾经出现过过去用计划经济限制人们创业,用户籍制度把农村人限制在农村,治国不用法规而用政策和文件,义务教育变成了产业化商业操作,九亿农村人基本没有医疗保障……这些决策的错位,让我们这个的聪明的民族的才智难以尽情发挥,决策失误成为看不清的无底洞。为此,全国人大常委会委员长吴邦国曾说:我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。

  我们深信,只要政策到位、决策对头,伟大的中国人就会成为“东方犹太人”,三农问题会从根本解决。

  户籍制度是农民工问题产生的根本原因,也是三农问题的产生的一大原因,是农民受到歧视、受到不公平待遇的主要因素,是其他诸如教育、医疗、就业、社会保障等一切公平制度之所以存在并得以执行的前提!

  笔者曾经在5年前就多次撰文呼吁,解决三农问题不仅仅是乡村的事情,而是全社会的问题。实际解决三农问题并不是难事,关键要看决策理念的正确性与否,要看决策者的决心。决策者在制定政策时,要以人为本,以民主法制观念制定政策,少听那些占有少数纸上谈兵者观点,多听被执行者农村人的心声和意见,广泛听取社会各界意见和农村人的呼声,制定出来的政策才具广泛性、可行性、科学性和针对性。笔者利用工作之便,十几年来在全国城乡调研采访,对三农问题有过深入的了解。总起来讲,认为应该有步骤、有规划、分阶段、有深度地进行城乡改革,切实解决三农问题:

  其一,首先要从户口制度入手,在2年内彻底取消其农业户口、非农业户口性质划分,统一登记为“居民户口”,打破多元体制向一元体制转化。这实际就从根本摘除了农民头上的“农”字。关于户籍制度该不该改,城乡二元经济体制该不该变,农民该不该享受国民待遇等问题,这已经无需讨论的问题了。关键是如何改?何时改?分几步进行?户籍制度不改革,新农村建设必然是“镜中花,水中月”。取消户籍制度,生活依然会继续。户籍制度毕竟是城乡二元经济乃至政治体制的核心部分,在户籍制度之下,还有一系列围绕户籍制度的财政体制、金融体制、医疗、教育、社会保障、土地等诸多制度的改革,这些制度的改革都需要和户籍制度的改革加以配套,否则,会在现实的政策施行中遭遇制度瓶颈。

  消除城乡户籍差别,仅仅是第一步。迈出这一步,就走出了从城乡二元结构向一元结构转变的关键一步棋。我们应该相信,下了这一步棋,棋局有胜利也可能有失败;但如果不下这步棋,就必败无疑了。由此可见,消除城乡户籍差别是关键的第一步。

  其二,在消除城乡户籍差别之后,新的制度安排必须要迅速跟进,利用2-3年时间建立起城乡社会福利、医疗、养老、就业等保障一体化的制度。我国50年代初期建立的二元户籍制度,实行城乡分治。1957年12月,国务院通过《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》,明确要求城市“一切部门的劳动调配必须纳入计划,增加人员必须通过劳动部门统一调配。”“不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。带有歧视的就业政策由此建立。这是为了在国家工业化初期避免过多农村人口流向城市而造成城市膨胀,工业化成本上升的问题。

  到了20世纪末,各地方政府在对待农民工的就业竞争时,对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定,从而使歧视系统化、彻底化、公开化和制度化。针对歧视的不公正性,政府无疑应该是歧视行为的反对者。可是在特殊的历史背景,城市政府代表权力的制定,而且以法令确定下来的户籍制度保证了这种权力的强硬有力,从而使歧视得以延续。

  可现在条件变了,我国9亿农民,在最新的关于中国十大阶层的划分中,他们已经排到倒数几位了。在农村解决了户口制度,也就从根本摘掉了“农民”的帽子,变成了居民。“农民工”概念也自然消失了,农民工问题也就仅仅是个“易地工作”的问题了。

  此外,要加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益,把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩,将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策,让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革,不仅阻力小、见效快,而且覆盖面广。

  种种社会现象已经表明那种局部划分、城乡有别,是制约和谐社会建立的枷锁。一个国家要昌盛,一个民族要腾飞,必须要进行资源整合、进行整体合理的系统的管理,人在同一片土地上公平竞争、和谐生活。因此实现城乡一体化,建立城乡一体化的社会福利、医疗、养老、就业等保障体系已经是当务之急,势在必行。

  其三,从户口入手,福利、医疗、养老、就业等保障一体化的制跟进,然后就要着手解决好农村人土地归属问题。如果说户籍制度是农民工问题产生的根本原因,也是三农问题的产生的一大原因,那么解决土地归属问题是解决三农问题的根本途径。如果说实施农业产业化仅仅是解决了让农村如何走向市场化的问题,让农村学会了如何经营的问题,那么,解决土地归属问题则是解决农村居民生产资料的根本问题。

  如何解决呢?笔者认为,让土地按人口实行合理地使用权再分配。把使用权作为永久性的个人生产资料,产权归国家,使用权给个人。分配后的农村居民可以自由转让、也可以作为生产资料入股到农场,也可以进行使用权的交换,相当于土地使用权买卖。解决了农村土地使用权的归属问题,就可以解决好农村居民的经营问题、自由流动问题、土地过于零碎问题、化零为整实行机械化操作问题、建立现代化的农场庄园问题、提高农业整体效益问题等等。

  农村解决好了以上三点,接下来就是在城市、农村,实行“以房定户”制度。即,人出生后,就注册永久性公民出生地户口,户口的迁移实行像婚姻登记一样注册登记制,登记注册的基础是有住房作为唯一的条件。

  由此一来,城市人有可能自由选择进入乡村,例如去乡村定居,去乡村开发农业成为农场主或者农场工人;农村居住的人,也可以成为城市居民,在城市买房定居,在城市做工。这样不仅三农问题即可不复存在,而且城乡一体化也就变为现实,大同社会、和谐社会也自然就不再是理想。所有的中国人,生活在同一片蓝天下,享受共同的阳光雨露,自由平等、和谐相处、公平竞争,一个以人为本,美丽的大同世界、和谐社会的理想就会成为现实。

  作者系北京市总工会《工会博览》杂志副主编、中国特产报社编委会委员、三农问题评论家

  2005年12月4日

  作者:艾君

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