孔善广:能“进城”者可进城,愿“下乡”者可下乡

  当年计划经济知识青年上山下乡的真实情况,是一个不愿去,一个不愿接受;现在市场经济农村居民进城工作,却是一个愿去,一个也愿接受,我们没有必要再人为制造篱笆。这需要观念上的转变和综合配套政策和措施,否则最终是“非不能也,而不为也”!从公民权利角度和市场经济体制看,能“进城”的可进城,愿“下乡”的可下乡。

  一

  1958年前,中国的城市对农民基本呈“开放”姿态,但由于越来越多的农村居民涌向城市,而且日益增多的劳动力使城市无法容纳并成为政府的负担,便颁布了《户口登记条例》,实施户口管制制度。随着1958年人民公社的建立,中国形成了城乡分割现状,城市居民成为最大的受益者,就业、住房、教育、医疗和养老基本得到保障,农村居民却对此基本无缘,人为造成了二元社会结构。

  1968年12月22日,毛泽东发出“知识青年到农村去,接受贫下中农的再教育,很有必要”的号召,在全国掀起了上山下乡的热潮。据统计,文革期间上山下乡的知青共有1600多万人。上山下乡虽然缓解了城镇的就业压力,但在这一代人的青春中造成了不少的悲剧。1978年10月,全国知识青年上山下乡工作会议决定停止上山下乡运动并妥善安置知青的回城和就业问题。

  改革开放以来,农村居民进城就业管制有所松动,“百万民工下广东”和每年“春运”的“壮观”景象在世界上绝无仅有,逐渐形成了1亿4千万的进城“农民工”,[ 1] 为城市化工业化输送大量的劳动力,为中国的经济快速发展做出了巨大贡献。但城乡差别仍未打破,更出现众多“孙志刚”式的悲剧。

  目前,取消户籍限制的呼声越来越高。2005年10月25日,中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露,公安部正在进一步深化户籍制度改革, 拟取消农业、非农业户口界限, 探索建立城乡统一户口登记管理制度,同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。

  历史难道就这样形成一个轮回?

  其实,历史就是这样跟我们开玩笑,如在长达近一个世纪(1917- 1950)的时间里,占世界总人口1/ 3的国家进行了建立计划经济体制的“试验”,但最终的结果是在20世纪末进行几乎同样彻底却方向相反的体制变革,试图重新建立市场并重新融入世界经济之中。在当今全世界将近200个国家中只剩下有2个国家继续实行计划经济——朝鲜和古巴。

  二

  对于户口管制制度和城市人口“上山下乡”运动这种现象的因由,本人有保留地同意温铁军先生的“实际上我国的经济确实不可能随着工业发展来带动农民的非农就业,而是城市必然要向外排挤过剩人口。……我们对过去很难一言以蔽之,至少不能简单地把过去的问题归结为都是计划经济造成的”的观点。[ 2]因为,在过去的计划经济体制下,就业渠道单一,城市里的几乎一切行业都纳入国家直接管辖之中,甚至连卖菜的、理发的、修脚的、开旅馆的,等等,都在统一严格的组织里面,如此僵化的体制怎能创造出更多的就业机会呢?对比实施的市场经济改革,20多年就吸纳了一亿多农村剩余劳动力,其结果不言而喻。

  对于某些观点,如“当前农民不能从农村转移进行城市,从农业转入非农产业的根本原因,不是所谓体制性障碍,而是根本就没有实现这种转移的空间”。“鼓励农民进城,实际上是在制造农民工之间的竞争和农民工与城市蓝领工人的竞争,其结果是大大有利于资本雇佣到更加廉价的劳动力且进一步使农民工不可能在城市安居下来”。“如果进城农民不能获得就业机会,他们又因为卖掉土地而失去了以前的土地保障,谁有办法来解决数以亿计失地农民的生存问题?数以亿计的失地农民,将对中国现代化构成何种压力?”。[ 3] 对此,在这里向其提出几个问题:1、户籍制度人为分割出二元社会结构,难道不是体制性障碍吗?2、现在已经有一亿多农村劳动力转移到非农就业上,这空间很少吗?3、一亿农民进城工作了,是否真的就抢了一亿城镇居民的工作机会呢?4、难道现在农民不希望有机会进城被“廉价”雇佣吗?他们想进城被“廉价”雇佣为什么还要受很多限制呢?5、如果众多农村劳动力不能正常进城,只能在农村“使用”,这些劳动力难道不就更廉价吗?6、在当今中国,是否存在数以亿计人口的生存问题呢?(也需要指出的是,千百年来,亿万百姓从来不是统治者所养活,而是百姓自己养活自己)。7、如果数以亿计的农民只能在一亩三分地耕作,仅维持温饱的现状,这就是你们所希望的中国现代化吗?

  对于一些观点认为农村人口却大量地涌到城市将造成“贫民窟”问题,这个现象在拉丁美洲就表现得比较突出。这是因为拉美国家经济发展不是很迅速,还没有具备很强的工业化发展条件,导致城市化发展条件不具备的时候,人们在农村居住反而倒不产生问题。这时让大量的人口聚集到城市中来,问题倒反而显得比较突出了。其实,这是“过度城市化”问题。但目前中国的现象刚好相反,经本人研究认为:是城市化不足——即工业化高速发展和经济快速增长,城市需要补充大量的就业人员,但由于城市对外来就业人员的限制,外来就业人员须在原居住地与就业地之间来回飘摆不能定居,只能寄居于就业地城市的“边缘位置”,造成了有中国特色的“贫民窟”。

  对于人地紧张和人均资源短缺,确实是中国的国情,但正因为这样的问题,就更加要“城市化”,使资源来集约利用。城市化才能解决人地紧张和人均资源短缺问题,也能解决就业问题。单从居住用地来说,农村一户就占用几百平方土地,城市就比农村节约,而且人类集中居住才能发展第三产业(特别是服务业),可创造出无数种职业,才能吸收大量的就业人员。增加就业人数与经济规模特别是工业化规模有关但关系不是最大。笔者估计,每百万元服务业GDP需要就业人员与百万工业GDP需要的就业人员的比例是5:1。而服务业的发展则需要人员居住集中,在解决吃饱问题后相互提供服务,也代表着生活水准的提高。而且人类也是群居的动物,城市化和工业化除了创造大量的有形的物质消费资料外,还为人类提供了无限的精神粮食生产和消费地方。分散而封闭的农村,阻碍着精神粮食的产生及其信息的传递和精神粮食的消费,导致物质与精神资料的匮乏。

  非常明显的道理是:农业只是具有提供粮食、蔬菜和肉类满足人类食用的功能,农业满足了人们吃饱的基本需要后,人类的其它物质资料需要则由工业所集中提供,再加上服务业而使人们的生活水准迅速提高。将几亿农村居民束缚在一亩三分地里,不可能快速增加农民的收入和提高生活水平;不将农业剩余劳动力转移到非农产业,不可能实现中国的现代化。

  三

  自1998年以来,我国城市化水平近几年每年都保持了1. 5至2. 2个百分点的增长,截至2003年底,全国城镇化率已达40. 53% 。与此同时,我国城市数量也从改革开放初期的193个增加到662个,其中超大、特大城市已达46个。城市已成为我国国民经济发展的重要载体,城市经济对我国GDP的贡献率已超过70% 。[ 4] 然而,这不是人口的城市化,而是地名的城市化。“城市数量增加了两倍(现在是三倍多),城市人口却只增加了10个百分点,而且主要是城市人口的自然增长”。[ 5] 也就是说这样的城市化仍然是拒农村居民于门外的城市化,根源还是在于户籍制度。

  中国自2001年加入世贸组织后,先后批准和签署了联合国两个人权公约——《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定公民有迁徙自由。我国1954年宪法曾经规定迁徙自由,但1975年宪法、1978年宪法以及现行宪法都取消了这个规定。“如果说在我国早期实行计划经济、城乡严格分立的二元体制下,为保证城市人口福利供给和控制城市规模,严格控制城乡间人口流动尚有稍许合理性的话,那么在市场经济愈来愈充分发展,人口的自然流动、劳动力资源的合理配置已越来越迫切的情况下,我们仍然秉持以往的做法来对待迁徙自由无疑会阻碍经济发展和社会进步。”[ 6] 确实,既然我们选择了市场经济道路,包括人员等市场要素就需要充分的合理配置,人口能自然流动,不然,只能是“制造”出中国公民在自己的祖国里“暂住”和大批的“非法务工人员”这种我国特有的现象。

  目前,我国在城镇务工的“农民”数量,根据农业部《二00四年全国农业统计提要》的数据,截至2003年年底,乡村从业人员数为4. 96亿,其中劳动年龄内为4. 6亿,而农业从业人员为3. 06亿,那么起码就有1. 6亿农业人口从事非农业工作,远远超过国有单位和城镇集体单位的共7800万就业人员城镇户籍职工的总数。[ 7] 面对如此庞大的从业人数,我们最终不能让其存在于城市之中而游离于城市化之外,应该创造条件使其融入城市之中。也需要考虑这庞大人口所产生的子女后代教育等一系列有悖于社会整体发展的严重社会问题。而且,由于一直以来各地采取阻碍外来劳动力在本地就业的政策,造成外来劳动力就业成本增大,扭曲并妨碍了劳动力市场发育,也使城市居民过度依赖于政策保护而不积极寻求新的就业机会,从而抑制了就业提供的积极性以及整个经济的劳动力需求,不利于企业增加投资,损害了产业结构调整和持续的经济增长,反而影响到当地的经济发展。

  以往建立户籍制度,是由于农产品短缺而需要建立统购统销制度确定统销制度的适用人群,其前提又是计划经济。现在,农产品短缺现象已经消失,也实行市场经济,在一个要素完全流动的市场中,通过资本与劳动力的市场化配置,不同地区间的要素报酬应该逐步趋向均衡。所以,从公民权利和市场经济体制和经济发展方面考虑,就必须打破城乡分隔局面。

  四

  城镇(市)化在今天出现的困境,是由于过去人为造成城乡之间的巨大经济差异,形成农民大量从农村流入城市的趋势,并长期阻止由农村人口向城市的流动的原因,如筑坝拦洪,难免“蓄之愈久,其发必速”,再不泄洪,则会有漫堤毁坝的危险,到时候其破坏力就更严重。

  当然,解决三农问题不止是城镇化一条路,也并非是打破户籍管制制度就令到众多农民进城并能提高他们的收入,三农问题的解决需要相当长的过程,并非一蹴而就,不能有急进的幻想。也并非仅给予进城农民一个城镇户口就可以解决,更需要有其他方面措施甚至是更多的综合配套,如实施土地制度的变革,统筹城乡建设,既要加快工业化和城镇化,也要政府增加对农村的投入,加速农村的建设步伐,减轻农民的负担;更需要解决教育资源投入和建立包括农村居民在内的全体国民基本一视同仁的统一的社会保障和福利账户,使教育投入和社会保障不再成为当地政府负担等等。

  目前,已经不是争论要不要取消户籍限制、要不要城镇化的问题,而是如何扫除消户籍限制的障碍、如何积极面对和解决城镇化将面临的问题,“十一”规划的新农村建设只是整个过程一只脚迈出一步,城镇化是迈出另一只脚,也就是新农村建设和城镇化建设同步进行,这样才能两条腿走路。没有观念上的转变、不打破制度上的约束、没有综合配套政策和措施,最终是“非不能也,而不为也”!

  某些能说“非不能也,而不为也”的专家却反对去“为”,某些要“问为什么?”的学者还弄不清“为什么?”。其实,我们除了用“脚”去观察外,还需要用“脑”去思考。虽然他们是发自内心想解决三农问题的,但依照其理论却可能导致三农问题长远难以解决。

  一只鸟笼,当然阻挡不了空气的流动,但农民不是空气,却很像笼中之鸟,虽然能喂饱“它”使其不会挨饿,但始终是没有在空中飞翔、在森林里觅食和选择建窝的自由。

  当年知识青年上山下乡真实情况,是一个不愿意来,一个不愿意接受;但现在农村居民进城工作,却是一个愿意去,一个也愿意接受(不然就出现“民工荒”),我们没有必要再人为制造篱笆。更有一些观点认为,农村同样对城市居民开放,从公民权利、市场经济的人力资源和资本自由流动方面考虑也是正确的,而且城乡之间存在比较优势,农村也需要城市的人才、资金、技术、管理和市场。

  因此,能“进城”的可进城,愿“下乡”的可下乡。

  [ 作者] :孔善广(1966- ),广东佛山南海人,自由研究人员。研究兴趣为宏观经济和农村问题。Email: frankkong@ vip. 163. com。初稿:2005- 11- 05,完稿:2005- 11- 30

  注释:

  [ 1] 、李强:《转型期中国社会分层》,辽宁教育出版社2004年版,第16页。

  [ 2] 、温铁军:《我们是怎样重新得到迁徙自由的》,《中国改革》. 2002. 5。

  [ 3] 、贺雪峰:《农村研究要问为什么》,三农中国网。

  [ 4] 、新华网:《我国城市化水平已进入快速发展阶段》,2004- 10- 09。

  [ 5] 、温铁军:《中国的“城镇化”道路与相关制度问题》,中国经济50人论坛,2000- 04- 18。

  [ 6] 、秦前红:《论两个国际人权公约的实施和中国宪法变迁》,中国论文下载中心,http:// paper. studa. com,2003- 10- 12。

  [ 7] 、2003年底,国有单位和城镇集体单位就业人员分别为6876万人和1000万人。《中国统计年鉴2004》,中国统计出版社。

  作者:孔善广

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