钱满素:美国宪法:分权.制衡.民主化进程

  宪法的目的和理论依据

  美国独立后与其说成为一个主权国家,不如说成了13个主权实体。原先反对英国统治的凝聚力消失后,邦联国会无权无财,难以应付国内外各种压力,甚至连基本的防务能力都不具备,合众国面临着存亡的危急。

  1786年底,马萨诸塞州西部爆发了谢斯领导的农民起义,更是对美国敲响了警钟。大部分革命领导人形成共识:必须建立一个强大的统一政府,才能成为一个真正的国家,而不是13个独立州的松散邦联。1787年5 月,原本只有修改邦联条例这个唯一目的和权力的费城会议,在华盛顿、富兰克林、汉密尔顿和麦迪逊等人的领导下,开成了一个制宪会议,起草了一个全新的宪法,旨在建立一个全新的政府。它不再是各州的联盟,而是以公民个人为基础,能直接向全体公民个人行使权力的全国政府。这一具有革命性的更改决定了此后美国的发展,制宪者们被称为合众国的缔造者。如果说独立宣言确立了美国革命的理想,那么宪法就是以一部成文的根本大法来落实这些理想。

  美国宪法的理论基础首先是人民主权论。1781年通过的邦联条例只是州政府之间的契约,而宪法直接以人民为基础。宪法的第一句话就是“我们,合众国的人民”,再不是以各州的名义。正因为宪法是高于政府的,所以它不能由一般的议会来决定,必须由专门为此召开的制宪会议来制订和批准。政府的权力来自人民,目的在于保护人民的生命、自由、财产和追求幸福的权利。制宪的目的是确立政府,但政府并不为自身而存在,人民才是国家的主体和最终目的。

  其次是天赋人权和社会契约论。美国宪法是在长期实践英国法律的基础上产生的,英国采取不成文法,而美国的一切法律都是成文法。宪法是社会的全体成员协商达成的契约。为的是“建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福”。在宪法中,人民只是将自己的一部分天赋人权交给政府,使之具有必要的权威,而仍然保持了自己其他的权力。

  在国体问题上,制宪者们并无太大的分歧,共和制是他们唯一认真考虑过的政体。他们既反对君主专制,也反对多数专制,同时考虑到美国疆域辽阔,因而决定不采用直接民主,而选择了代议制民主,即人民不直接治理政府,而是选出代表来制订和执行法律。在这样的宪政民主政体中,民主是原则,也是程序。宪法不是笼统抽象地谈论人民权利,而是具体落实到每一个公民,明确保障个人的基本尊严、价值、自由和权利。因为在制宪者们看来,个人才是社会和政府的最终目的。宪法的各种规定必须保证一个民选的政府始终处于人民的监督之下,保证人民自决自治的原则不至悄悄地被纂改。

  制宪者们希望建立一个强大的全国政府,赋予它应有的权力来治理国家,但又不愿看到它强大得足以剥夺人民的自由,因此宪法遵循三权分立和制衡的原则。它谨慎地赋予政府的权力是分散而有限的,同时又用权力来制约权力,以野心来对抗野心,使其中每种权力都和其他权力相互制约,形成平衡。分权和制衡的目的在于监督权力,使之不至为害。制宪者们即便不完全都持性恶论,也决不天真地认为人——尤其是享了权的人——只能为善,更不信任权力机构。他们相信权力都有自我扩张的天性,必须加以严格的限制和监督,即使是民选的执政者,若不受监督,也照样会无限扩张自己的权力,走向腐败。

  美国宪法的理论依据是由洛克、孟德斯鸠等奠定的欧洲启蒙时代最先进的政治思想,制宪者们的特殊贡献在于精心制订了第一部切实可行的宪法,将这些原则付诸实践。

  三权分立

  制宪者们深信政府可以为害,于是将政府的巨大权力划分成若干小部分,致使任何决定不能由一方单独作出,哪怕处于多数的一派,也只能在有限的时间内控制政府的某个部分,而不可能同时控制全部权力。政府的权力分为立法、行政和司法三大部门,任何人只能在其中一个部门任职。三个部门的人员由独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生,因此具体负责的对象各不相同。权力划分后,各部门都具有宪法的和政治上的独立性。

  宪法第一条第一款明确规定立法权归国会,国会由参议院和众议院组成。参议员由州议会选举产生,每州2 名,任期为6 年。参议员必须年满30岁,具有公民资格至少9年,并为该州居民。众议员人数按人口比例分配,当时为每3 万人选举1 名,由选民在自己的选区内选举产生,任期2年。

  众议员必须年满25岁,具有公民资格至少7 年,并为该州居民。国会开会应有会议记录,不时公布于众,议员所投赞成票或反对票须明确记录在案。议员若有扰乱秩序行为,经2/3 议员同意,可以将其开除。

  第八款逐项规定了国会具有的权力,主要是设立机构、组织政府、制定法律、管理财务以及宣战的权力。具体的如:规定并征收税金、捐税、关税及其他赋税以作国家防务和人民福利之用;铸造货币、确定度量衡标准;设置最高法院以下的各级法院;宣战和配备军队;保障著作发明专有权利等。

  权力的罗列意味着权力的有限,未罗列的权力均应被理解为国会所不具有的权力,国会若行使任何未规定的权力应被视为违宪。但为了使宪法具有灵活应变的能力,最后附有一条“弹性条文”,也称“默示权”。规定国会具有“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必需而适当的一切法律。

  第九款规定了国会所不具有的权力,也就是被明确禁止的权力,如不得中止人身保护的特权,不得通过公民权力剥夺法案、不得授予任何贵族爵位等。

  宪法第二条规定行政权归总统。美国实行典型的总统制,总统握有实权;有“民选的国王”之称。由于邦联国会的教训,制宪者们深感必须大权集中,有一位能令行禁止的行政首脑。总统的权力大致如下:执行法律、建议立法、否决国会的立法、处理外交、提名司法和行政官员以及统率军队等。

  在非常情况下,总统有权召集两院或任何一院开会。总统虽然对国会立法具有否决权,但对宪法修正案却不具否决权。

  总统入选必须出生时为美国公民,年满35岁,在美国居住至少14年。总统由选举团选举产生,选举人由各州议会指定,其人数应与该州参议员和众议员的总数相等,但议员或政府官员不得被指定为选举人。

  宪法第三条规定司法权属于最高法院和国会随时规定和设立的下级法院。司法权的适用范围包括宪法本身和其他合众国的法律、条约、涉外案件、以及以合众国为一方的诉讼和州际诉讼等。联邦法官由总统任命,参议院确认。法官一旦任职,只要行为端正,便可任职终身。

  权力制衡

  杰弗逊曾经说过:“自由政府是建立在猜疑之上,而不是建立在信任之上的。”制宪者们精明地设置障碍,使权力不能集中在任何一个人或一个部门之手,以避免胡作非为或盲动。控制的办法主要是使每个部门都在别的部门中发挥一定作用,有能力延缓甚至阻止其他部门的行动,从而使它们相互制约,形成权力间的各种平衡。

  但首先应该注意的是政府和人民之间的平衡。防止滥用权的第一道防线当然是人民,人民掌握选举、监督和罢免官员的权力。国会由人民选举产生,对政府来说最重要的钱袋主要由民选的众议院来掌管,表达自由的权利保证了舆论监督的实施。总统虽然由选举团产生,但选举人不得由议员或官员兼任,保证了立法和行政两大部门的人选由选民决定。

  其次是联邦制。联邦和州各有自己的政府班子和立法。州政府的官员由各州自行选举产生,联邦政府无权任命州长或州级官员。州的立法虽然必须符合宪法,但是宪法保证州的领土与主权不受侵犯。两套平行的政府、分别选举产生,联邦和州之间构成了又一种制衡。

  宪法对政府三大部门间的制衡规定得更为详尽。在总统和国会之间,总统有权否决国会的立法,但是国会两院又能以2/3 多数否定总统的否决。总统有权提名联邦法官和部长候选人以及缔结条约,但是都必须经过参议院的批准。国会可以通过弹劾将总统或法官免职,但必须达到2/3 多数。众议院独操弹劾权,参议院独操审判弹劾案之权。

  若总统受审,必须由最高法院首席法官主持审判。弹劾的结果只是免职,但被定罪的人,仍可依法受起诉、审判、判决和惩罚。除弹劾案外,总统有权对危害合众国的犯罪行为发布缓刑令和赦免令。

  构成国会本身的两院之间也彼此制衡。参议院和众议院互有否决权;也就是说,任何立法必须由两院同时多数通过。一切征税案都由众议院提出,但法官和官员的任命都由参议院批准。众议员由选区人民直接选举产生,每2 年选举一次,更换全部议员。参议员由州议会选举产生,每6 年选举一次,只更换1/3 的议员,由此保证国会的连续性。

  而总统是4年一选,在两次总统选举之间的议员选举称为中期选举。宪法规定,当第一批参议员产生后,尽快将其分为人数大致相等的三部分,一部分2 年后改选,一部分4 年后改选,从此形成每次更换1/3 的局面。

  司法和其他两部门之间同样构成制衡。总统任命最高法院法官,但上任后只要忠于职守,便可终身任职,这就保证他们不再受到任何权力或私利的牵制,以便作出公正的判决。最高法院有权对包括宪法在内的一切法律作出解释,从而导致了司法复审权的确立。法院有权宣布国会通过、总统签署的法律为违宪而非法,总统和国会都必须服从法院的判决。但是最高法院无权否定宪法修正案,国会若要否定最高法院对于某项法律的违宪判决,可以通过宪法修正案;这样便与法院无关。同时,国会有权对玩忽职守或犯罪的法官提出弹劾。

  政教分离与军政分离

  政教分离是美国立国的基本原则之一,也是对政府的重要制约,制宪者对此毫无异议。宪法第六条规定,“决不得以宗教信仰作为担任合众国属下任何官职或公职的必要资格。”第一条修正案又规定,国会不得确立国教或禁止宗教自由。

  宪法规定,国会有权制定有关管理和控制陆海军队的各种条例,制定民兵组织、装备、训练和管理的办法。军队和民兵的职能是执行联邦法律,镇压叛乱和击退侵略。

  美国总统为合众国的陆海军总司令,又是民兵奉召为合众国执行任务时的统帅。军队被置于国会和总统的直接控制下,只有执行联邦政府法律的责任而无权干预政治,更不能非法地用于派系之争。

  公民的自由权

  公民是国家的主体,政府的存在是为了维护公民的权利,因此宪法作为一个根本大法,不由议会批准通过,而必须由高于议会的权力——人民直接组成的制宪会议来批准,费城的制宪者们的这一决定是有意将宪法置于政府及其他一切法律之上。

  1787年的美国人刚刚摆脱了一个强大的英国政府,因此很多人并不欢迎再建立一个强大的全国性政府。宪法制定后,虽然联邦党人以他们的威望、雄辩、精明和干练明显地压倒了反联邦派,但是仍然不得不作出妥协才使宪法得以通过。这妥协就是现在称为“权利法案”的第一至第十条修正案。联邦党人宣称,宪法本身赋予政府有限的权力,因此公民的这些权利已经包含在宪法之内了。但许多人还是担心公民的权利得不到保障,坚持将它们列入宪法,最后便以修正案的形式于1789年由第一届国会通过,1791年获得州的批准。

  这十条修正案重申了州权和公民不受侵犯的权利,它们主要是宗教自由;言论自由;出版自由;和平集会自由;持有和携带武器的权利;住房不受侵犯的权利;人身、住所、文件、财物和安全保障;不受无理搜索拘留的权利;犯法时有受陪审团公开审判的权利等;并且重申,“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留。”这等于再一次确认了合众国的权力来自人民和各州,人民和各州为了自身的利益,通过宪法这一契约的方式将自己的一部分权力赋予了合众国政府,但仍然保留了其他的权力。

  宪法的民主化修正

  制宪者们考虑到宪法是一部根本大法,涵盖面广,所以措辞简洁而笼统,全文不足五千字,留有充分的解释和修正的余地,使之能与时代一起进步。他们也考虑到宪法毕竟不宜经常变动,因此为宪法的修正设置了不少障碍。宪法的修正权在国会和各州,总统对宪法修正案无权否决。

  宪法的修正案可以用两种方式提出:一是国会两院的2/3 多数提出修正要求,二是2/3 的州提出召开制宪会议的要求。批准的方式也有两种:一是3/4 州的议会通过,二是3/4 州的制宪会议通过。宪法修正案中经常写明必须在国会提交各州之日起7年内批准,否则无效。

  迄今为止,美国一共通过27条宪法修正案。10条权利法案是与宪法同时通过的,后来通过的有17条,其中第21条是取消第18条的禁酒。分析这27条修正案,有的属于技术性的,如规定总统上任和国会开会的日期时间,总统与副总统的继任办法等,但总的趋势无疑是推动美国向民主化的方向发展。第13条修正案废除了奴隶制,第14条修正案给予被解放的奴隶以公民身份及同等法律保护,第15条修正案给予被解放的奴隶中的成年男性以选举权,内战后制定的这三条修正案可以说为以后的修正案确定了大方向,促进了美国的民主化进程。第16条授予国会征收所得税之权力;第17条规定参议员由人民直接选举产生;第19条给予妇女选举权;第22条规定总统任期不得超过两届,第24条取消某些州存在的限制选举的人头税,第26条将具有选举权的公民年龄从21岁降至18岁,第27条规定同届国会不得自行提高议员所得报酬。一条条修正案的制定使享有公民权和选举权的人数与1787年宪法制定时相比,增加了何止一倍,可以说逐步实行了普选制。

  正是美国宪法本身具有的灵活性和人民主权,使之得以合法地自我完善而不必诉诸革命,终于成为目前世界上使用最长久的成文宪法。

  宪法禁止确立国教,美国也不存在统一的意识形态规定,在精神方面维系全体国民的主要是对其基本政治结构和价值观念的认同和信念,而宪法正是它们的集中体现。

  宪法第二条第一款规定,每位总统就职时必须作如下宣誓:“我庄严宣誓我一定忠实执行合众国总统职务,竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。”宪法是美国的核心,美国人心目中最神圣的权威,它包含着他们公认的自由平等公正。它具有最高的约束力,任何联邦的法律或州的宪法和法律都必须与之相符,任何国体政治的重大变动都必须经过宪法这一关,任何人都必须遵守宪法,不得超越其上。

  二百多年来,新事物新问题层出不穷,决非制宪者或任何人所能预见,世风、习俗和观念也随之变化。然而宪法却保持了基本不变,其中4/5 原文无须改动仍能适用。宪法所体现和保证的对于权力的控制监督、政府的稳定性连续性、政府行为的正当程序和妥善决策等等,使美国的体制能不断地适应变化,跟上时代;使美国的发展,尤其是权力的转移,能相对平稳而合法地进行。

摘自《方法》1998年总第80期

  作者:钱满素

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