丁言:打造城市化中国

  我国至今仍然是个农业大国,将13亿人口中约70% 在农村;农村劳动力有五六亿,农业剩余劳动力近2亿。近20年来,农村耕地每年以500万亩左右的速度递减,而农村劳动力每年以1000万上下的速度递增。解决“三农”问题方案很多,但谁能给农村剩余劳动力找到立足生存之地………1949年全国设市城市136个,城镇人口5765万,城市化水平为10. 6% 01978年全国设市城市为192个、城镇人口为1. 72亿人,城市化水平为17.9% 02002年全国设市城市增加到662个,城镇人口超过了4. 8亿,城市化水平达到38%.美国的GDP是在上世纪60年代达到1万亿美元的,10年后,GDP总量增长到了2. 7万亿美元;日本的GDP是在上世纪80年代初达到1万亿美元的,10年后GDP总量达到2. 4万亿美元。我国的GDP总量是在2000年达到1万亿美元的,按照新确定的“三步走”发展战略,在今后10年我国GDP每年都保持在7. 2% 的增长基础上,到2010年我国GDP才可再增加1万亿美元。为什么美国用10年时间可使GDP增长1. 7万亿美元,日本可增长1. 4万亿美元,我国同样用10年时间,GDP却要分别比他们少增长0. 7万亿和0. 4万亿美元?如果按所发展速度再发展40年,到本世纪中期,如果农村剩余劳动力不能转移出农村,农业现代化就根本不可能实现。没有农村的现代化,中国城市化进程将遥遥无期,中国实现现代化的强国梦将化为泡影。本文从分折农村剩余劳动力转移着手探讨解决实现现代化途径问题。

  一、

  20世纪80年代初期,家庭联产承包责任制对解放农村生产力、发展生产力起了非常巨大的作用。家庭联产承包责任制在农村普遍推行,农民在获得土地经营自主权的同时,获得了在农业劳动之外寻求就业和收入的权利;另一方面粮食等主要农产品产量大幅度提高,由长期短缺变为供求平衡、丰年有余,改变了粮、油统购统销制度,基本上能够满足进城就业农民食品供给,为农村劳动力流动提供了最基本的生活保障。

  20世纪最后10年,这种以家庭为生产单位、分散的、小规模的自然经济的历史局限性已经显露了。过量劳动力密集地分散在小块土地上,无法大规模向城市化和非农产业转移。加之近几年农民收入持续下降,如计入农业劳动成本,收入实为负数,农民生活困苦,农村青壮年相继外出。只是因为户口在农村,城里没有他们的社会保障,甚至没有合法居住权,不得不留退路,才托人代种、代交上土地税而保留那块承包地。有的人则不惜土地抛荒外出寻求谋生和发展。

  我国农村劳动力转移的制约因素和制度障碍很多,如重工业优先发展弱化了工业对劳动力的吸收能力;第三产业发展滞后影响了劳动力的转移速度;单一的所有制结构限制了国民经济的发展及其对劳动力的吸收;农业生产效率低下使农村劳动力转移缺乏持续支撑力;农民对工业发展提供了巨额积累而自身被排除在工业化和城市化之外;大量农村人口和劳动力不能随工业化进程转移而造成人地关系的高度紧张;农村家庭联产承包责任制没有建立起土地的合理流转和合理集中的体制;过小的土地规模严重限制了农业机械化和现代化的步伐,阻碍了传统农业的发展和农业劳动生产率的提高,影响了土地向种田能手集中和富余生产力转移等。改革开放20多年来,我国农村剩余劳动力的转移,主要采取“离土不离乡”的方式发展乡镇企业,尽管吸纳了1亿多劳动力,但却限制了劳动力的自由流动。企业在人力资源进行选择配置是采取不同的用工标准,剥夺了农民公平竞争的权利。许多城市采取了限制农民进城务工的措施,阻碍了农民向城市的自由转移。我国在很长时间,不是随着工业化的发展,逐步推进城市化,加速农村劳动力和人口向城镇转移,而是从行政体制、政策制定到各项管理制度上,都在限制城镇的发展和劳动力的流动,限制农民大量进城。沿海地区先发型经济增长和城市体制改革对劳动力的需求,是农村剩余劳动力转移的重要拉动力量。在改革开放政策指引下,沿海地区率先实施了外向型的经济战略,劳动密集型出口加工工业及服务业的迅速崛起,成为吸引中、西部地区劳动力的主要因素。20世纪90年代初,外商投资、个私经济等非国有经济部门快速成长,进一步扩大了对农村劳动力的吸纳能力,出现了一浪高于一浪的“民工潮”,并显示出农村富余劳动力流动的多向性,和市场配置人口资源的多样性。随着城乡经济改革的不断深化和食品供给状况的好转,国家从最初限制流动到允许流动,从控制盲目流动到实施有序化流动,直到实行城乡统筹就业,推动城乡劳动力市场逐步一体化,使农村劳动力的自由流动成为现实。事实上,农村劳动力的自由流动已为我国改革开放做出了巨大贡献,其历史地位和深远影响将在我国城市化进程中逐步彰显出来。解决农村富余劳动力的出路和农民增收问题,必须走工业化、城镇化的路子,要把农民从农业和农村尽可能地转移出来。农村这种分散的、以家庭为单位的生产方式,经营规模过小,无法实现农业机械化、现代化,劳动生产率极低。要想农村富,只有进一步解放农民,消除城乡壁垒,让农民彻底向城市和向非农产业转移,才能够将土地合理集中,扩大经营范围,取得规模效益,实现农业生产的现代化。据{ 2001- 2002年中国城市发展报告》测算,通过城市化,当我国农村人口数量降到全国人口的25% 以下时,我国农村的土地才有可能实现规模化、专业化和集约化的生产,农产品的成本才会大大降低,农产品的市场化、商品化的比例才能得到大提高,农民才能从传统的农民变为现代农业工人,人均收入水平和整体素质才能达到与城镇人口相等或接近的水平,真正实现共同富裕的目标。

  二、

  大城市不大,中城市不活,小城市不强,小城镇不优,这是中国城市化面临的严峻现实。我国城市发展战略50多年来走了一条弯路。20世纪50年代,以工业化为主,相对抑制城市化,工业项目带动城市发展。60年代,人们认为城市的主要功能是消费,提出的口号是“我们都有两只手,不在城里吃闲饭”。改革开放后,人们认识到城市化进程缓慢拖了经济发展的后腿,加快了城市化建设的进程。然而,令人遗憾的是,在当前西方发达国家已基本完成城镇化历史任务的同时,中国却仍处于城镇化的初级阶段。我们曾经还采用“城镇化”战略,让农业剩余劳动力转移到小城镇去谋生去就业,以为建它十来万个小城镇,农民就不到大城市里来了。以为乡镇企业发展了,农民收人提高了,农村城镇化、农业现代化就实现了。事实证明,这只是一厢情愿。

  第一,小城镇的发展使党政机构迅速膨胀起来,乡镇财政实行“分灶吃饭由农民负担乡镇财政开支,加重了农民的负担。

  第二,乡镇企业的盲目、无序、低层次的发展,一方面导致其发展后劲不足,破产或被迫转移。人们不会忘记20世纪80年代中后期开始,乡镇企业迅猛发展,其规模在国内生产总值、出口、上缴国家税费中已经是“三分天下有其一”,但“进厂不进城、离土不离乡”的农耕文化下的工业乡土化发展模式注定了在买方市场到来之时,乡镇企业由于处于落后农村和欠发达的小城镇中,加上其信息不畅、技术落后、产权不清等原因而面临艰难的“二次创业”,这就是城市化滞后于工业化的现实代价,也是违反工业化促进城市化发展规律的必然结果。另一方面还与社会经济的可持续发展带来严重冲突,在小城镇这个乡镇企业集中的地方造成了环境污染。乡镇企业的污染使我国的环境问题由城镇向农村扩散,形成当今最难治理的大范围、区域性的污染。人们曾经哀叹发展中国家发展乡村工业是“20世纪干18世纪的事”。

  第三,小城镇发展造成土地资源的大量浪费。在大城市因土地价格高昂遏制着土地使用量。相反,在小城镇,土地价格相对较低,生产者在许多情况下就可以肆无忌惮地使用土地,尤其是在我国这种土地管理制度存在很多问题的情况下就更是如此。

  第四,城镇化所引起的小城镇的发展,不能产生城市的聚集效应和规模经济效益。在小城镇密集的苏南地区,人们曾形象地描述走了一城又一城,城城都像村;走了一村又一村,村村都像城。人口不能聚集,第三产业发展缓慢不能产生更多的就业机会,丧失了吸纳农村剩余劳动力的能力。

  第五,小城镇的发展,导致了许多公共设施的低层次重复建设。许多公共设施如城市供电系统、供水系统、排污系统、通讯系统等,建设成本居高不下,远远没有达到规模经济效益。不仅如此,许多小城镇公共设施简阻,根本无法满足城镇居民生活的基本要求,造成小城镇公共服务低层次循环。

  第六,小城镇的无序发展和低层次管理致使小城镇的文化建设和精神文明建设呈现品位低、层次低、无序现象严重。有的小城镇不但没有成为先进文化的传播源,反而成为社会治安混乱和精神文明建设的污染地。

  此外,城镇化所引起的小城镇的发展,不能适应知识经济时代的挑战。在世界各国的经济增长中,工业化与城市化是同步推进的,它们共同构成了工业化的全部内涵。我国到2020年能不能全面建成小康社会,其关键就是在以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的发展中,形成信息化、工业化和城市化三方互动的格局,让那些在城市具有生存能力的农民率先转变为市民,这应该成为城市现代化的题中应有之意。那种拒绝农民的市民现代化是与经济发展过程中农民注定要减少、注定要流向城市的发展规律相违背的。小城镇建设要搞好规划,农村城镇化不是要分散地发展乡镇企业和遍地开花地发展小集镇,而是要走出一条引导农村人口聚集和农村非农产业向农村小城市化发展的道路。虽然,中国从意识到“城市化”开始至今己走过了不算短的20年,用实际行动积极跨越了三个阶梯,但时至今日依然面临着城市化的快速增长的“爬坡”期。

  三、

  城市化作为农村人口从传统分散的乡村向现代先进的城市集中的自然历史过程,是一种世界性的普遍现象,是不容置疑的历史事实。城市化是解决“三农”问题的钥匙,是牵动中国经济社会发展的“牛鼻子”,是21世纪中国经济社会发展的大战略,同时也是中国经济社会发展的必然结果。

  1980年10月在北京召开的城市规划工作会议上,第一次提出了我国城市发展战略设想, ~P“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”。此后,我国一直采取控制大城市的发展方针,但我国大城市的规模一直在扩大,大城市的个数比1980年翻了将近一番。从实践中看,中小城市发展动力不足,而大城市却具有加速发展的天然优势。我国由于人为控制大城市使城市规划普遍脱离实际,规划的人口规模不久即被突破,这是造成交通拥挤、布局混乱、城市基础设施严重不足的重要原因。城市化发展水平滞后已经成为严重制约我国经济发展的“巨大瓶颈”、快速提高国家竞争力的“巨大瓶颈”和知识经济时代新一轮财富聚集的“巨大瓶颈”。广东顺德,一个县级市,经济总量独占我国百强县整头,人均GDP居全国第一。经济实力与行政区划所赋予的经济管理权限之间如此悬殊且不匹配,有人将这个落差比喻成“大人穿童衣”。除了公检法系统及党组织属佛山市管辖之外,准德的其他序列都直属广东省管辖,甚至连长途区号、车牌号也是独立分设的。在管与不管之间,双方生出了不少摩擦和内耗。摩擦的主要原因是旧的行政区划难以适应新经济发展格局了。

  广东省采取果断措施,将佛山和顺德进行合并,合并后的佛山总面积3814平方公里,2001年GDP高达1068亿元,成为广东省第三大城市。伴随着大佛山市的设立,顺德“大人穿童衣”的“成长烦恼”也烟消云散。如果关系理顺,顺德、南海等四市也将跃上一个更高的发展平台。这种用做大经济区域的办法来化解存在于行政区划的矛盾,不失为一种积极的策略。大佛山市的整合,为同类地区化解矛盾提供了一种思路,但它不应成为固定模式。2000年底,世界上第一条投入商业运营的磁悬浮列车线一一上海磁悬浮列车线首次试运行。借助磁悬浮或高速轻轨,上海人可以自豪地宣称,用10年的时间把南京、杭州纳入自己的“一小时圈”,届时上海将北牵常州、南京,南连杭州、宁波,形成一个半径为100公里、人口2500多万的“大上海都市圈”。长江三角洲15个城市中,共有19个国家级开发区,省级开发区不下上百个。南京以下的长江段,已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个,造成港口建成后货源不足,浪费巨大,产业间的恶性竞争也轮番上演。目前国内有17个城市把发展目标定位为“国际化大都市”,20多个城市把发展目标定为“全国性大都市”,至于想成为“区域性大都市”的就更不计其数了。“大北京”也好“,大上海”、“大广州”也罢,在短短的一年间,中国最有实力的三大城市,其发展战略选择同时指向了大都市圈,这显然不是一种偶然。从大城市到大都市圈,新一轮竞争显然跃上了更高的起点,其暗含着的经济区域和行政区划之间的交锋也将随之升级。在现行体制内,每一个行政区划几乎就是一个政治经济实体,也就是地方利益主体。由于利益驱使,中国的行政区划除政治功能外,在自身职能还未明确的背景下,还错位地担当起一定的经济功能,因而他们不仅拥有发展经济的责任,还拥有发展经济的冲动。用这种冲动去管理经济,各地区势必会构筑贸易和行政壁垒,势必会阻碍全国统一市场的形成和发展。因此,单纯地去谈论用淡化行政区划色彩,强化经济区域功能的办法去解决经济发展和行政壁垒问题,显然是一种权宜之计。

  四

  几个大都市快速发展只是拉开了中国城市化的一个序幕。如果把城市化看作是建设现代化中国链条的一个环节,我们就会发现转移农村剩余劳动力的现实意义;我们就会发现“三农”问题将决定未来城市发展的方向,而城市化的实现将缩短农业现代化的进程;我们就会发现城市化的进程就是中国实现现代化的过程。因此,在未来的城市化过程中,必须注意几个问题:

  第一,应进行科学定位。各城市要依据自身的资源、区位、市场潜力、历史文化条件以及总体规划,实事求是地、科学地进行城市定位,注重城市文明,充分体现特色,并且要根据城市发展过程中内外条件的演变相应调整定位,从定位和优势出发建设特色城市。

  第二,必须促进农业发展和农村劳动生产率的提高,促进乡村工业化结合,穷实城市化的基础。发展中国家出现“过度城市化”问题非常重要的方面就是没有以农业的发展为基础。在农业生产技术没有多大改进、劳动生产率没有多少提高、没有产生大量剩余农产品的情况下以牺牲农业为代价来实现工业化和城市化,导致城市人口急剧上升,粮食和副产品供应紧张,从而反过来制约了城市化和工业化的进一步发展。我国是人口大国,人均耕地面积不及世界平均水平的1/ 3,必须稳定农业生产,加大对农业的经济、技术、人才投入,大力发展农业产业化经营,切实解决好“三农”问题,为工业化和城市化提供有力的保障。

  第三,必须考虑可持续发展问题。发展城市以满足当代人需求,不能以危及后代的生存能力和发展为代价。城市的可持续发展主要包括生态、经济与社会可持续发展,这就要求正确处理好人口、资源和环境方面的关系。可持续发展的问题就在于认清对城市发展的限制在关键性制约性因素允许的范围内,避免过度发展对环境资源造成不可逆转的破坏。

  第四,要以城市为中心发展区域经济,加快实现区域经济一体化。城市化本身就是从区域着眼观察城市现象的,而且任何城市都离不开区域的支撑,因而要处理好城市建设和区域发展的关系。城市是区域的中心,区域是城市发展的基础,城市工作必须正确处理城市与区域之间的关系,促进城乡协调发展。城市要发展就要依据各大城市的优势,挖掘潜能,打破行政束缚,放眼于大市场,实现区域共同市场。要使城市发展与区域总体发展相适应,强化区域规划的统一性和协调性。

  第五,必须降低城市建设的成本,提高城市的竞争能力。城市化的过程就是农民进城和非农产业化的过程,如果不考虑中国农村的剩余劳动力转移问题,单纯地去追求城市化的产业化发展是很不现实的。如果不考虑非农产业化而单纯地追求豪华城市的建设,势必会大大增加城市建设的成本,就会减弱城市的竞争能力。解决好低收入阶层的生活、交通、居住、就业问题,创造条件吸引更多的农村剩余劳动力进城务工、降低工资成本和基础建设的成本,吸引更多的投资者,就能提高城市的竞争力。

  第六,必须把剩余劳动力的转移问题,作为未来城市化发展的一件大事。农村劳动力的合理流动是中国实现现代化的基本前提,是实现城市化和农业现代化的根本保证。因此,研究和解决农村剩余劳动力的转移和就业、生存和发展问题,建立一套科学的、平等的、公开的劳动就业政策已迫在眉睫。

  第七,必须克服在城市化问题上的盲目攀比和玩“数字游戏”所导致城市的盲目合并和地毯式扩张。其实城市化率并不能充分反映城市的现代化水平,城市的面积大小也不是城市的综合实力的标志,政绩化的城市才是城市泡沫的真正“动力”。城市化的发展应根据不同地区、不同经济发展水平以及资源、市场的现有条件采取与之相适应的发展道路,一定要避免人为地拔苗助长,更要避开面子工程和盲目攀比的误区。而城市化绝不应是个单纯追求规模的问题,城市化的发展应与城市所产生的效益相适应,保持在规模与效益正比效应,城市化的建设应呈现自己的文化传统和特色,绝不应该再陷入“大小”之争当中,更不应该不按城市化发展规律,人为地控制某一类型城市的发展或不适当地加速城市发展的进程,再次陷入泡沫城市化之中。我们必须力争在2050年以前,将我国城市化率从现在的35% 提高到75% 以上,形成具有容纳11亿- 12亿人口的城市容量,形成结构合理、功能互补、整体效益最大化的大、中、小协调发展的城市体系,促进现代化的全面实现。

  [ 个人简介] 丁言,曾任《市场经济导报》副总编,《文明与宣传》杂志副总编,先后在国家级期刊上发表论文数十篇,主持过国家社科重点课题的研究,出版过个人专著。现在河南省委讲师团从事理论研究与教学工作。(Email:dingyan2020@ 163. com)

  发表于《文明与宣传》2003年8期

  人大复印资料《区域经济城市经济》2003年10期转载

  作者:丁言

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